60年中国高等教育投资体制的变革，本文主要内容关键词为：高等教育论文,年中论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着60年来经济社会的蓬勃发展，我国高等教育发生了很大的变化，高等教育规模不断扩大。建国初，我国高等学校只有205所，在校生11.65万人；截至2008年，我国共有普通高等学校和成人高等学校2400多所，各类高等教育总规模超过2700万人。
高等教育的发展离不开高等教育的投资。60年来我国高等教育的投资经历了从计划经济体制向市场经济体制的转变。在计划经济体制下，我国高等教育由国家集中统一管理，经费投入也全部由国家统一集中拨款。当时在指导思想上认为，社会主义的经济体制就是公有制。从1953年到1956年的过渡时期，在我国进行了一场大规模的生产资料所有制的变革后，基本消灭了私有经济，建立了社会主义公有制经济。高等学校，中小学乃至幼儿园也全部是公立学校，国家将各类学校全部包了下来。60年来，随着社会政治经济形势的变革，我国的高等教育投资体制也在不断变革，推动了高等教育的发展。
一、计划经济下单一的投资体制
一个国家的教育投资体制与其经济、政治体制是密不可分的。建国后，由于我国实行的是计划经济体制，因此在高等教育的投资体制上，建立了高度集中的中央统一收支、三级预算管理的财政体制，各项经费均由国家财政统一列支。政府是高等教育唯一的投资主体，也是高等教育经费的唯一来源。具体情况如下：
1.“中央统一收支，三级预算管理”的财政体制
全国各类高校的经费开支都按其行政隶属关系“纵”向划分，中央各部委与各省、直辖市、自治区制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央财政部平衡、审批。[1](P143)进一步按整个教育财政管理体制的变化细分为：（1）在新中国成立之初实行“统一列支”的财政管理体制，即对教育经费采取统包的办法，按中央、大行政区和省市三级财政管理实行。（2）1953年—1957年，第一个五年计划期间实行“统一领导、分级管理”的财政管理体制。全国财政划分为中央、省、市和县三级财政管理，各级教育行政机构根据中央规定的财政系统，严格执行三级财政制度，教育经费列入国家预算，实行统一领导。（3）1958年—1966年，实行“条块结合、以块为主”的财政管理体制。各级人民政府财政部门在编制经费概算和核定下级教育经费预算时应与同级教育行政部门协商拟定，提请同级人民委员会审定，各级人民政府在下达经费预算、指标或批准下级教育经费预算时，应将教育经费单列一款。（4）1972年—1979年，实行“财政单列、戴帽下达”的财政管理体制，即教育经费单独列出，上级部门将指标下达给下级部门，高等教育经费由中央财政统一按计划戴帽下达。[2]
2.“基数加发展”的拨款模式
从1955年前后起，一直到1986年10月，我国高等教育采用的是“基数加发展”拨款方式。所谓“基数加发展”，就是以各校前一年度所得的经费份额为基数，考虑当年度各项发展的需要和国家财力的可能，确定当年的经费分配额度，是一种渐进式的经费分配方式。这种拨款方式基本上是按照“定额定员”的方法进行，即按事业机构规模的大小或事业的需要确定各种人员编制、房屋和设备标准。这种核拨教育事业费方式使经费核拨有了可依标准，并保证了人员经费的开支，对完善教育事业费核拨有一定的积极意义。但也存在一些问题，主要是它在制定各项经费标准的同时，各项经费专款专用的规定限制了学校统筹使用经费的灵活性，造成学校有限资金的分散与割裂，降低了资金的使用效率。例如，教学业务费不能用于教学设备购置，行政公务费不能用于教学业务。另外，“基数加发展”的方式虽然易于操作，但由于它是以往年的支出结果，而不是以合理的成本分析为基础，所以会导致单位成本越高的学校，获得的经费越多，不利于学校控制成本和提高经费使用效率。
3.“核定预算，结余上缴”的管理模式
“核定预算，结余上缴”，就是高等院校的经费由上级主管部门核定学校年度预算，在制定预算时，决策机构参照的是往年的支出基数，往年支出越多，可能得到的经费就越多，并在年终决算后将全部结余款项交回国家财政部。这种经费管理模式虽然保证了各项经费的开支，但学校对此却无统筹安排的权利，从而缺乏提高经费使用效率的积极性。再加上在年终决算后要将全部结余款项上交回国家，往往使许多学校在年终决算前“突击花钱”，这在一定程度上造成经费使用不当，助长了部分高校花钱不顾效益。
这种高度集中的专款专用的高等教育财政体制曾在一定历史时期内对我国高等教育的发展起了一定的积极作用。1949年建国时，我国有普通高校205所，本专科生11.65万人，到了1978年改革开放前，我国已有普通高校598所，本专科生85.63万人，本专科生在校人数每年递增了7.1％。[3]改革开放前，我国高等教育经费有所增长，1952年为11.5亿元，1975年增至51.9亿元；生均教育经费水平也有所提高，从1952年的830元增至1980年的1778.06元。[4](P311)普通高校的招生数也由1949年的3.06万人增至1978年的40.15万人。这就说明“中央统一计划、统一调配”的传统教育财政体制在一定程度上有利于在经济发展落后、教育经费短缺的情况下集中有限资金，保证教育的发展，从而保证了向新中国各行各业提供必需的专门人才。在当时特定的历史条件下，我国统包统配的高等教育投资体制确保了教育经费不被挪用，确保了高等教育的发展，也确保了工农子弟接受高等教育的权利。
这种计划经济体制下的高等教育投资体制的特点是：统包统筹、高度集中、平均主义。其弊端也正在于此，当时认为社会主义优越性就是免费上大学，国家是教育投资的唯一主体，使得教育投资总量不足，高等教育发展速度缓慢。1952年，我国教育支出为11.03亿元，占GDP的1.60％；1965年，教育支出为35.81亿元，占GDP的2.09％；1976年教育支出为57.20亿元，占GDP的1.94％。从建国初到1976年，教育支出占GDP的比例从1.60％增加到1.94％，增长较为缓慢。由于教育经费不足，我国高等教育规模处于缓慢发展的状态，高等教育仍然处于精英教育阶段。
二、高等教育投资体制变革的动因
在计划经济单一的投资体制下，教育经费严重不足，高等教育发展较慢，跟不上经济社会发展的步伐，远远满足不了社会和人民群众的需求。促使我国高等教育投资体制改革的原因有很多，总的来说可分为以下三个方面：
一是经济体制的转变。在邓小平理论的引导下，我国经济体制发生了根本变化，即从计划经济向市场经济转变。我国高等教育的投资体制也受其影响发生变革。建国以来，我国的高等教育一直是高度集中的中央“统收统支”的财政体制，在当时的历史条件下促进了我国高等教育的发展，但这种“吃大锅饭”的财政体制也有其明显的缺陷。如：助长了企业、个人、家庭等教育投资主体的依赖性；使教育财政资金经常处于上交下拨之中，延缓了教育经费的周转速度；学校不承担投资风险，一定程度上造成教育经费使用不当，教育资源利用率低。[5]1984年10月，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，要求国家对企业、对高校不再统包统筹，不搞平均主义拨款，各种资源配置也从政府为主转变为市场为主。随着改革开放的不断深入和向社会主义市场经济体制的转轨，计划经济条件下政府包揽办学的单一体制和模式不仅无法满足高教事业发展的需要，而且不利于落实教育优先发展的战略。高等教育财政体制已不能适应新形势下高等教育发展的需求。高等教育财政体制改革势在必行，改革我国高等教育的投资体制是当务之急。
二是经济发展的推动。改革开放的浪潮使经济社会快速发展，这就需要有大量的专门人才。由于政府财力有限，所能提供的受高等教育的机会也十分有限，从而只能提供很少一部分人进入高等院校学习的机会，远远不能满足改革开放后经济科技进步所需要的对各种专门人才日益增长的需求。不仅如此，社会和经济的发展还对人才提出了更高的要求，计划培养的高校毕业生无法满足社会的需求。同时，广大群众普遍期望子女能受到高等教育。但是，当时我国对高等教育的投资有限，使得高校的数量和招生的规模都不能让更多的人进入高等学校学习。所以，必须改变单一的投资体制，才能扩大高等教育的规模，以满足社会经济发展和人民群众对高等教育的需求。
三是理论上的突破，思想观念的转变。改革开放以后，国外关于人力资本理论、公共产品理论和教育成本分担理论传入我国，对我国高等教育投资体制的改革提供了理论依据。
人力资本理论，是指凝聚在劳动者身上的知识、技能及其所表现出来的能力。若从个体角度分析，是指存在于个体人之中，后天获得的具有经济价值的知识、技能、能力和健康等质量因素之和；若从群体的角度分析，是指存在于一个国家或地区人口群体每一个体之中，后天获得的具有经济价值的知识、技能、能力及健康等质量因素的综合。[6](P75,P76)人力资本理论认为，教育作为一种投资，能够给个人和社会带来效益。就个人而言，受教育层次越高，其平均收入就越高；就社会而言，受教育的人越多，社会生产力提升得越快。有资料表明，二战以来，由于人力资源开发，教育投资增长，使经济增长的比例占国民经济增长的总额达到41％，有的国家还超过这个比例，达到60％以上。[7](P62)
公共产品理论认为，社会资源从消费角度可划分为私人产品和公共产品两类，私人产品具有所有权上的排他性和消费上的竞争性，而公共产品则与此相反，即所有权上的非排他性和消费上的非竞争性。按照公共产品理论，高等教育属于准公共产品——没有严格地满足非竞争性和非排他性两个特征条件。它既具有公共产品的特性，如任何人都不可能独享高等教育并排斥他人共同消费，又具有在消费上明显的私人产品的属性，如由于高等教育资源有限，一旦一些人占有了一部分资源，就意味着另一些人无法享受到高等教育服务。纯公共产品应由政府提供，私人产品应由市场提供。因此，属于准公共产品的高等教育应由政府和市场共同提供。这为高等教育投资多元化提供了理论依据。
教育成本分担和补偿理论是由美国教育家约翰斯通（D.Bruce.Johnstone）提出的，他认为：“高等教育成本分担是指高等教育成本完全或几乎完全由政府和纳税人负担转向至少部分依靠家长和学生负担，他们交学费补偿部分教学成本，或支付使用费补偿由政府或大学提供的住宿费和膳食费。”[8]其主要的理论依据一是利益获得原则，二是能力支付原则。利益获得原则是指为了合理地负担教育成本，使其合乎公平的原则，谁受益，谁支付，谁获益多、谁支付得就多，教育的投入成本与收益相配合。因此，教育成本的负担就应该在政府、用人单位、家庭和个人之间依据各自的收益来确定。能力支付原则是指任何从教育中获得好处和利益的人，都应该按照其支付能力的大小负担教育成本，能力越大，承担越多；能力越小，承担越少。[9](P112)利益获得原则与能力支付原则两者相互联系，缺一不可。前者体现了等价交换原则，后者体现了公平原则。高等教育成本分担理论为高等教育收取学费、制定收费标准以及多元化筹措教育经费提供了理论上的支持。同时也使人们认识到了高等教育是产业与事业并存，我们必须发展教育产业，增加经费来源。
三、高等教育投资多元化格局的形成
我国的高等教育投资体制的变革主要体现在两个方面，即高等教育外部投资体制的变革和高等教育内部投资体制的变革。
1.高等教育外部投资体制的变革
高等教育外部投资体制的变革主要体现在：高等教育投资主体的逐步下移，投资主体由原来的中央下移到地方；分配方式的改变，由原来的“基数加发展”转变为“综合定额加专项补助”；投资渠道由原来单一的政府财政投入扩展到社会捐资集资、设立各种“基金”、运用金融信贷手段等多种来源。
1980年，国务院颁布了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政体制的暂行规定》，这标志着我国开始对传统的财政体制进行改革。“划分收支，分级包干”的财政体制的主要特征是“分灶吃饭”，即中央与地方分级管理财政收入与支出，中央与各省以及各省之间“分灶吃饭”。与此相适应，高等教育经费根据学校的隶属关系，由中央和地方财政各自分担。中央政府各部委领导下的部属院校企事业经费由财政部拨款，地方政府举办和管理的高校由省级或地市级财政拨付，改变了高等教育由国家统包统筹的局面，改变了国家平均主义拨款的弊端，有利于国家保证重点大学的发展；同时也使得地方政府对本地区的高等教育有了自主权，调动了地方政府对高等教育投入的积极性，有利于推动高等教育的发展。从1980年到1989年这一时期内，中国新增建的404所高等院校中，有300多所是各个省、自治区和直辖市用地方财力办起来的，占新增高等院校总数的70％以上。[10]1978年上海仅有高校26所，在校生4.96万人，到1985年上海高校已发展到45所，在校生11.6万人。上海市人民政府对高校投入有较大幅度增加。如1976年至1984年，上海高等教育事业经费共计11.6亿元，平均每年仅1.2亿元，而1985年高等教育事业经费增加到2.8亿；1978年至1985年，上海市高校的基建投资每年都以40％的幅度增长。
20世纪90年代以后，这一体制得到进一步强化，开始了“中央与地方分担、以地方为主”的制度，地方政府发展高等教育的热情不断提高。如上海地方财政在“九五”期间及2001年，用于8所共建高校政策性补贴、“985”高校共建配置和市教委重点学科建设共计26.45亿元；上海市财政对10所高校“211工程”的投入为6.9亿元，用于重点学科、公共服务体系、人才队伍建设等方面。在地方财政的支持下，原来由中央财政支持的部属院校数量减少，而由地方政府管理和拨款的院校数量增加，招生人数不断上升。
进入21世纪后，地方大学已经成为我国高等院校的主体，从招生数来看，截至2007年底，全国普通高校1908所，其中地方所属院校1797所，占全国高校总数的94.2％；全国740所本科院校，其中地方本科院校634所，占85.7％；地方普通高校本、专科在校生1716.8万人，占全国总数的91.1％。[11]在我国高等教育由精英走向大众化的过程中，地方高校发挥了积极的作用。
从1985年开始，我国的教育经费分配方式也由原来“基数加发展”转变为“综合定额加专项补助”。由于我国高等教育规模的扩大，其结构也逐渐复杂，政府不可能再对高校的微观财务精确了解，若再用原来的“基数加发展”的方式就会带有一定的主观性。1986年10月，原国家教委、财政部联合颁发了《高等学校财务管理改革实施办法》，指出：“高等学校财务管理改革是高等教育管理体制改革的重要组成部分，应按照教育规律和经济规律办事，讲求社会效益和经济效益。”并提出改革高等学校教育事业费的拨款方式，把原来的“基数加发展”的拨款方式改为按“综合定额加专项补助”的办法进行核定预算。该办法明确指出，综合定额包括教职工工资、补助工资、职工福利费、学生奖学金（人民助学金）、公务费、设备购置费、修缮费、其他费用和差额补助费等。这部分经费由主管部门按照定额标准和学生人数核定下达。简言之，“综合定额”就是指财政部或学校主管部门指定的生均教育经费的定额标准。财政部门和学校主管部门根据不同科类、不同层次学生的需要和学校所在地区的情况，结合国家财力的可能，计算确定“综合定额”部分的经费预算数。“专项补助”是对“综合定额”的补充，是由财政部门和教育主管部门根据国家的政策导向和学校的特殊需要单独核定下达的。它包括新建学科和重点学科、专业和试验室建设经费（设备补助费），中远期教师队伍培训建设费（如博士、硕士、访问学者等在国内进修与培训经费等），离退休人员经费，特殊项目补助（如长期外国专家经费、世界银行贷款设备维护费）等等，著名的“211工程”和“985”项目即为政府对高等教育投入的专项资金项目。“综合定额加专项补助”使高校以“综合定额”为基础，使其教育经费与其事业发展规划和学生数紧密挂钩，确定经费的投资方向和投资量，有利于经费的合理配置，促进了高等教育事业的发展。它增加了高校安排经费的主动性、自主性以及经费管理的责任，反映了高校的成本行为规律，有利于高校提高资金利用效益。
从2002年起，财政部对中央部门的预算核定方式为：基本支出预算＋项目支出预算。基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划；项目支出预算是行政职业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。教育主管部门对高校的拨款也开始按此方向进行改革，实行部门预算后，高校在预算管理中存在的预算范围不全、预算内容不实、预算约束力不强、预算无法执行的问题得到相应控制。“基本支出预算”和“项目支出预算”还对项目的轻重缓急进行了划分，从而有利于资金合理和充分利用，避免资金投入分配比例失调，提高了高校教育经费的使用效率。在经费拨款方法上也由原来直接拨款给高校向国库集中支付过渡，加强政府对财政资金的调控能力和使用效率，对资金运行过程实施有效的监督。
从投资渠道上讲，我国高等教育由单一的国家财政拨款逐步向多元化投资渠道转变。1993年《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）中正式提出，建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费，收取非义务教育阶段学生的学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。在多种教育经费来源中，国家财政拨款是主要来源。《纲要》中对国家财政拨款提出了刚性的指标要求：逐步提高国家财政性教育经费支出（包括财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办企业减免税部分）占国民生产总值的比例，20世纪末要达到4％；要提高各级财政支出中教育经费所占的比例等。并把这些要求写进了1995年颁布的《中华人民共和国教育法》和1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》。这些措施，从法律上、政策上有力地保证了国家教育财政拨款的主渠道作用。1996年国家财政性高等教育经费为289亿元，占总比重的78.56％；2000年国家财政性高等教育经费为563亿元，占总比重的57.34％，2005年国家财政性高等教育经费为1128亿万元，占总比重的42.46％。虽然近年来，财政性高等教育经费在总量中的比重有所下降，但其所占比例仍是最高的。
另外，社会集资也是高等教育投资来源的一个方面。主要有：社会用于教育的税收和教育费附加；社会厂矿企业、行政事业单位、社会团体以及公民个人提供的资金和劳务等。2005年8月20日，《国务院关于修改＜征收教育费附加的暂行规定＞的决定》中明确指示：“教育费附加，以各单位和个人实际缴纳的增值税、营业税、消费税的税额为计征依据，教育费附加率为3％，分别与增值税、营业税、消费税同时缴纳。除国务院另有规定者外，任何地区、部门不得擅自提高或者降低教育费附加率。”与此同时，国家还鼓励和提倡厂矿企业、行政事业单位、社会团体以及公民个人捐资助学、集资办学，不记征税，欢迎港澳台胞、海外侨胞、外籍团体和友好人士对教育提供资助和捐赠。
金融、信贷和一些其他手段也开始被用于融通教育资金。早在1994年，国家教委就成立了“中国教育科技信托投资公司”，在教育和金融之间架起了一座桥梁。多年来，公司先后接受教育企业、社团、高校存款累计达十多亿，保证了这些存款的增值。公司累计为教育系统企业发放贷款近2亿元，为一批教育企业作经济担保，使这些企业从社会融入了数亿元资金。在上海，由上海市政府投入11亿元组建的上海申教投资有限公司，先后支持和促进了松江大学园区、上海第二工业大学新校区、上海师范大学奉贤校区、上海中医药大学新校区等基地建设，通过统筹教育资源的存量和增量，顺利解决了高校扩张过程中资金的来源问题。在“十五”期间公司调整、置换和储备校区等资源折合资金达43.17亿元。另外，政府、社会还设立各种“基金”，长期定向支持教育。如，中国人民建设银行动员全行35万名职工捐款3000万元，建立“中国建设银行爱心基金”，用每年基金的增值部分资助高校贫困学生；1990年宝钢集团设立的教育基金，以“奖励优秀人才、力行尊师重教、推动产学合作、支持教育发展”为宗旨，面向全国近100所高校和中科院的17个研究所，到目前奖金总额已累计超过1亿元。
2.高等教育内部投资体制的变革
20世纪80年代以前，我国高等院校的全部办学费用均由国家财政负担，高校在办学经费上没有自主权，也从不考虑利用高校自身的资源及智力优势去筹措办学资金。我国建立社会主义市场经济体制后，要求高等教育内部也要改变其原有的投资体制。1984年教育部、国家计委、财政部颁布的《高等教育接受委托培养学生的试行办法》中指出：试行委托培养学生的办法，可以发挥高等学校的办学潜力，开辟高等学校经费来源。各个高校充分利用这一渠道，筹集教育资源，弥补国家教育经费的不足。从此，我国结束了大学生免交学费、住宿费和享受“人民助学金”来贴补学习和生活费用的历史，开始缴费上大学，学费由此成为高校办学经费的重要来源之一。1992年，招生收费制度改革开始在较大范围内推行，自费生比例有所提高，中央部（委）属高校招收的自费生与委培生数量允许占到招生总数的30％。1994年开始在40余所高校招生中试行按培养成本收取一定比例费用的试点，1995年发展到257所，1996年又发展到660余所，到1997年，全国所有高校的新生都实行了收费制度。高等教育成本分担和成本补偿制度的建立，大大缓解了我国高等教育经费紧张的局面，学费已成为高校继财政拨款之后的第二大经费来源。高校学杂费收入在各项经费来源中的增长速度最快，在1994—2001年中，年均增长33.97％。[12]自1990年到1999年，高校学生生均缴纳学杂费占生均经常性成本比例分别为2.65％、2.20％、4.35％、12.13％、14.76％、17.19％、17.9％、19.4％、17.9％和23.4％[13]，1999年高校扩招后，学费标准又有了较大提高。2003年，我国普通高校教育经费为1754.35亿元，其中学杂费505.73亿元，占所有经费的28.83％；2004年，我国普通高校教育经费为2129.76亿元，其中学杂费为647.69亿元，占30.41％。[14]在此过程中又相继制定了非义务教育学校培养成本的分担标准和办法，与收费制度相配套，建立起奖学金、贷学金、勤工助学基金和对特困生给予特殊补助、减免学杂费的“奖、贷、助、补、减”的资助体系。上海高校在收费制度改革上起步较早。1982年，新建的上海大学试行收费上学，每人每年缴25元学杂费，在全国引起轰动。1982年下半年，上海部分高专学校试行改助学金为奖学金。1987年，上海正式推行招收自费生，文科每人每年800元，理工科每人每年1200元。1989年9月，上海高校新生入学全部缴费，每人每年200元。1995年基本实现了收费制度改革，完成了招生并轨任务。
从1980年国家颁发文件批准高校建立学校基金制度使学校对基金具有自主支配权开始，高等院校自主权不断加强，并自筹资金开展创收。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定了高等学校有权具体安排国家拨发的基建投资和经费，有权利用自筹资金等。1992年以来，政府通过税收减免和建立周转金制度等手段，积极扶植学校创办校办产业，鼓励学校向社会提供有偿服务，鼓励社会、个人对学校捐赠。据不完全统计，1997年全国校办产业、勤工俭学、社会服务收入中用于教育支出的达到99亿元。2007年仅校办产业各项收入就突破50亿元。校办产业的发展，不仅促进了教育改革，提高了人才培养质量，也是弥补学校办学经费不足的一条有效措施。另外，学校捐赠也对我国高等教育经费有一定的补充。1999年，我国普通高校经费捐赠集资为16.17亿元，占当年总金额的比例为2.3％；2003年为27.96亿元，占1.87％；2005年分别为21.54亿元和1.08％。[15]
1980年以后，我国高校开始利用银行贷款。首先进入高校的是国外金融机构贷款，如世界银行、亚洲开发银行贷款，还有国外政府也向我国提供高等教育贷款，不过大多是以无偿援助的赠款形式出现的。为了提高经济效益，从1985年开始，国家基本建设投资实行“拨改贷”的财政政策，受其影响，我国高校基本建设投资也变成了“银行贷款”，但不计利息，免于归还全部本金。实际上，这种名义上的银行贷款本质上仍是国家财政拨款。进入20世纪90年代以后，我国高校银行贷款开始增加，主要集中在校办产业。1999年，我国高校开始扩招，招生规模猛增，许多高校的基础设施无法跟上办学规模扩张的需要，在不能及时从其他渠道获取足够基建资金的情况下，高校便向银行伸出求助之手，国家也积极鼓励高校与银行合作，进行校园建设。如1999年国家颁发文件提出“对高等学校后勤社会化改革项目所需的银行贷款，金融部门应给予支持，省市人民政府及其有关部门可区别情况适当贴息”。2002年要求各商业银行加大对学生公寓等高校后勤服务设施建设的信贷支持力度，[16]银行贷款开始成为我国高校基建经费的重要来源。“银校结合”既为银行开拓新的信贷市场，也使高校解决了发展中资金不足的问题。然而，过度的银行贷款也大大加重了高校的财务负担，自2004年以来，高校还贷危机开始出现，并日益成为社会焦点，许多高校负债经营，有的高校为了缓解还贷压力，不得不采取“借新换旧”、“土地置换”等方式。据人民银行统计，截至2005年底，高校贷款余额2001亿元，这是官方第一次公布全国高校负债的整体数据。全国政协也在2007年7月初发布报告称，全国高校负债总额达2500亿元，且有不断扩大的趋势。针对愈演愈烈的高校贷款规模过度发展的势头，国家为控制贷款规模，防范财务风险，已开始采取一定的措施，加强宏观管理。如2004年教育部和财政部就进一步完善高等学校经济责任制、加强银行贷款管理、切实防范财务风险等问题颁布了文件。文件中还公布了“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”，为各高校控制贷款规模提供了较为科学合理的依据。教育部从2005年起建立了直属高校银行贷款审批制度，并在直属高校建立资金监控系统，未经批准擅自向银行贷款的，将追究学校及有关人员责任。我国高校贷款逐步进入理性阶段。
除了银行贷款之外，高校还到其他金融机构和在社会上进行直接或间接的融资，在社会渠道资金的投入中出现了校校联合、校企联合、银校联合等多种联合投资办学形式。社会资本通过借贷、股份制、托管制、合作制及BOT、TOT等资本组合模式进入高等教育，不仅参与了学校基础设施建设与后勤的经营管理，而且渗透到了学校的教育、教学与科研等领域。早在1998年，上海高教率先利用资本市场的融资建设教育发展型项目的新机制，在全国第一个获得65亿元贷款授信制度，试行“政府提供土地、社会资金直接介入、金融机构提供贷款、建成项目供学校使用、学校收取学费还贷或交付租金”的BOT投融资新机制。在奖学金贷学金的工作方面，上海在全国率先实现了国家助学贷款的全覆盖，上海市的各高校与银行的签约率为100％，上海市财政为高校贫困生贴息也已达100％。据统计，截至2006年7月，上海市商业银行助学贷款余额为8.18亿元。
综上所述，改革开放以来，我国高等教育投资体制发生了巨大的变革，改变了单一的国家拨款体制和长期以来教育投入严重不足的局面，正确处理国家、社会、学校、集体和个人合理分担教育经费的问题，逐步建立以国家财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。多元化投资格局的形成大大增加了高等教育经费总量。以1996年至2005年为例，我国高等教育经费从368亿元增至2658亿元，10年间增长了6倍。表1说明了1996年至2005年我国高等学校经费增长与来源情况。
从表1可以清晰地看出，随着我国多元化投资格局的形成，我国高等教育经费总量大幅度增长，我国财政性高等教育经费在总量中的比重逐年下降，非财政性高等教育经费在总量中的比重逐年上升。1996年我国高等教育经费总量为368亿元，其中财政性高等教育经费为289亿元，占总量的78.56％，在比重上占了大头；2003年我国高等教育经费为1874亿元，其中财政性高等教育经费为877亿元，占46.80％，财政性高等教育经费的比例开始低于非财政性高等教育经费；到了2005年，财政性高等教育经费比例进一步下降，为42.46％，非财政性教育经费的比例进一步上升。
表1显示，在迅速增长的非财政性高等教育经费中，学杂费收入仍然是增长最快的，在高等教育经费中的地位日显重要。1996年学费收入仅为55亿元；2000年已增至217亿元，而到了2005年，学费收入上升至838亿元，占高等教育经费总量的31.53％。学费收入10年间增长了14倍。社会团体、个人办学经费也不断增长，由1996年的1.4亿元增至2005年的181.5亿元，在总经费中的比重也由0.4％增长为6.8％。社会捐资和集资办学经费在总量上也呈增长趋势，已由1996年的4亿元增至2005年的21亿元，10年间增长了4倍。但其在总经费中的比重上升缓慢，近年来甚至出现下滑，如1996年为1.07％，1999年达到最高值2.14％，随后出现下滑，2002年略有回升，为1.77％，但之后又出现下降，至2005年仅为0.8％。其他高等经费来源增长较快，数额与比重分别由1996年的18亿元和4.92％增至2005年的489亿元和18.39％。这是我国经济快速发展的结果，更主要的是教育投资渠道多元化凸显出的巨大作用。
60年来，我国高等教育投资体制经历了从“统包统配”的国家单一的投资体制到国家、社会、学校及受教育者等共同参与的多元投资体制的变革，形成了“一主多元”的“财、费、税、产、社、基、科、贷、息”等9条高等教育经费来源渠道，极大地推动了高等教育的迅速发展。载至2008年，我国各类高校有2663所，在校生达到2907万人，至入学率为23.3％，实现了高等教育跨越式发展。
收稿日期：2009-09-14
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