PPP 模式下社会资本方风险防范问题研究
谭琦琦TAN Qi-qi；俞启元YU Qi-yuan
（苏州科技大学，苏州215000）
摘要： PPP 模式改变了以往由政府独家进行公共基础设施全寿命周期管理、独自承担全部项目风险的局面，为社会资本特别是民营资本带来了大量参与公共基础设施建设的机会。由于资本结构更加复杂，建设及运营过程存在更多的不确定性，所以，PPP 项目也对双方管控风险的能力和水平提出了更高要求。文章研究PPP 模式下社会资本方的风险管理问题，分析了PPP 模式下社会资本方的风险因素，提出了相应的风险防范措施。
关键词： PPP；社会资本；风险防范
0 引言
PPP（Public—Private—Partnership）模式是一种新型的公私合营方式。它通过政府部门和私人资本（国内含国有企业资本和民营资本）建立合作关系，共同开发建设公共基础设施并合理分担风险，合作运营，最终为公众提供公共产品或服务。通过引入私人资本参与基础设施建设，一方面拓宽了资金来源渠道，极大加快了大型公共服务设施的建设步伐；另一方面能够引入社会专业力量参与工程建设和运营。但由于PPP 模式使得投资主体多元化，改变了过去政府主导工程建设、运营、报废全过程，独自承担全部收益和风险的传统，导致项目参与各方在利益划分、风险防范和分担等方面出现许多新的问题，这将是未来一段时间PPP 模式研究的热点。
1 PPP 模式在我国的发展
加入WTO 以来，我国的对外开放水平不断提高。国外的新思想新理念不断涌入国内，国际上现代化的工程投融资模式、管理方法被国内借鉴、吸收；同时，随着市场经济的高度繁荣，社会资本快速积累，民营企业积累了大量财富，有了参与大型基础设施建设活动的经济基础。政府在高速公路、桥梁等基础设施工程建设活动中，逐步开始采用BT、BOT 等新型融资模式，解决了大型基础设施建设资金来源单一的问题，并且创造了良好的经济效益，为PPP 模式在我国的进一步发展打开了局面。
2014 年，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，掀起了我国PPP 项目的热潮。财政部也印发了《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号），进一步规范了PPP 项目各环节操作流程。之后文件陆续出台，为PPP模式的发展开辟了道路，指明了方向。
通过PPP 模式，各级政府吸引了大量社会资本参与到公共基础设施建设中，极大提高了政府资金使用效率，在经济下行压力较大的情况下，依然保持了较快的基础设施建设速度，PPP 模式服务和保障民生的作用逐步显现。
2 PPP 模式下社会资本方风险因素分析
作为PPP 模式参与者，社会资本方扮演着投资人的角色。由于社会资本的天然逐利性与基础设施的公共属性相冲突，必然给社会资本方带来一系列挑战，这些风险主要集中在以下五个方面。
2.1 政策风险 由于政府对市场行为的干预，政策的
3.2 优化组织结构 目前国内PPP 项目的管理大多采用组建PPP 项目公司的方式，由它作为PPP 项目的执行主体，承担PPP 项目建设、运营责任。但此类项目公司大多法人治理结构不完善不合理，对项目的决策、执行往往起不到太大的作用，通常仍然是由政府部门扮演“裁判员”和“运动员”的双重角色，主导项目的重大决策。这种组织体系权、责不对等，风险分担结构不合理，社会专业力量无法充分发挥作用。在PPP 项目管理中，社会资本方应与政府部门合作，优化PPP 项目公司组织结构。按照市场化运作原则，充分发挥PPP 项目公司协调各方、总揽全局的作用。
土地作为项目出资方式，社会资本方需要利用自有资金或采取其它融资方式提供大量资本金，而国内金融市场尚不健全、融资方式单一，使社会资本方面临较高的金融风险。由于项目体量大、实施期长，往往会遇到利率变动、物价变化、税收政策调整等事件，对社会投资方产生较大的财务风险。在项目运营期内，基础设施使用往往采取政府定价或协议定价方式，较低的使用费导致社会资本方资本回收期延长，可能面临政府付费无法按时到账、社会公众不愿埋单等现象，带来资本难以回收的风险。
2.2 经济风险 国内PPP 项目，政府方往往采取提供
试验分组：取小鼠240只，随机分成3组，每组4个重复，每个重复20只。对照组饲喂基础日粮，试验一组的日粮中预消化蛋白添加量为2.5%，试验二组的日粮中预消化蛋白添加量为5%，试验设计见表1。
2.4 技术风险 PPP 项目大多涉及铁路、公路等大型基础设施和水厂、地铁等市政公用设施，与群众生产生活关系密切，社会关注度高，政府往往对其建设活动提出更高要求，这就给PPP 项目带来了一系列新的技术挑战。大型基础设施设计方案复杂，新技术新材料新工艺应用广泛，施工难度大。同时，随着绿色施工技术的推广，政府大力支持装配式建筑发展，这种新型建造方法也大量应用于PPP 项目，给参建各方带来了较多技术难题。
3.3 加强合同管理 PPP 项目由于参与方较多，以投资者为中心构成了一个树状合同网络，这就要求社会资本必须加强合同管理。当前国家已经出台了一些PPP 模式合同示范文本，这对构建我国PPP 项目合同体系指明了方向。但由于PPP 项目复杂程度远远超过传统模式，相关法律体系尚未完善，在实践操作中还是会源源不断的遇到新问题，社会资本方应注重引入专业人才，加强合同管理，才能防范风险，实现投资收益目标。
2.3 管理风险 PPP 项目往往涉及多家社会资本方，多元化的利益主体对项目参与各方的管理水平提出了更高的要求。PPP 项目的合同体系较为庞大，涉及的权利义务关系复杂，而目前国内关于PPP 模式方面的立法工作迟滞，大多仅为政府部门宏观政策性规定，在项目实施中遇到合同纠纷往往难以通过法律途径得到快速解决。作为一种全过程合作方式，决定了项目参与各方的合作周期较长，如果项目参与者管理能力不足，不能运用现代化的管理手段加强沟通协调，可能导致项目推进缓慢、迟滞，甚至导致合作关系破裂，导致项目失败。
巡警因为那种扮演古怪有趣，便不作声，只站在最前面看这种单人掼跤角力。然刚一转折，弯着腰身的老头子，却从巡警足部一双黑色厚皮靴上认识了观众之一的身分与地位，故玩了一会，只装作赵四力不能支，即刻又成一堆坍在地下了。
3 社会资本方风险防范措施
3.1 健全风险识别和评估体系 PPP 项目作为一种新型建设模式，风险来源广，对社会资本方的风险识别能力和风险评估水平提出了更高的要求。社会资本方应注重搜集国际国内PPP 项目历史资料，建立企业数据库，形成一套周密、完整的风险损失控制计划系统，逐步提高风险识别能力。社会资本方参与PPP 项目应科学分析各种风险因素，结合企业实际情况，参与适合自身企业特点的PPP项目，及早采取相应的风险应对策略。
变化往往会带来项目实施方案的一系列调整变动。PPP 模式作为一种新的项目建设方式，涉及政府和社会资本多方合作，在发展的过程中不可避免的会遇到很多新情况、新问题，国家层面随时可能调整PPP 项目的相关政策。一方面，PPP 项目合作周期长，在实施过程中遇到国家经济政策和财政政策的变动的可能性较大，进而影响项目开展；另一方面，国家面对PPP 模式快速发展可能会对现有模式做出调整和补充完善，而政府部门在政策把控上又具有天然优势，防范化解政策风险的能力远高于社会资本方，这些都增加了社会资本方的政策风险。
2.5 其他风险 针对PPP 项目的特点，它还面临一些一般项目没有的风险因素。诸如政府领导层变动、当地经济发展方式转型等无法预估的事件，都可能导致项目变更甚至停工。特别是PPP 项目大多集中在市政设施建设领域，涉及较多群众利益，如果群众的诉求得不到妥善处理，将会演变为突发公共事件，影响社会和谐稳定。这就要求社会资本方主动加强与政府部门的合作，同时注意在追求利益最大化的同时，肩负起一定的社会责任。
针对互联网金融监管要转变传统的监管观念，在保障金融安全的同时要鼓励金融创新发展，构建科学的监管体系，针对互联网金融不同的模式进行分门别类有重点的监管。同时要明确各个监管部门的职责，加强各个部门之间的信息互连互通，必要时可以构建专门的监管部门。除此之外，还要培养监管人员的业务能力，打造高水平的监管队伍，在了解和掌握传统监管方式基础上进行创新监管。
As Angelou said in the autobiography,“The black female is assaulted in her tender years by all those common forces of nature at the same time that she is caught in the tripartite crossfire of masculine prejudice,white illogical hate and Black lack of power.”(Angelou,272)
3.4 注重过程追踪 PPP 项目一般具有较长生命周期，这期间任何环节出现问题都将影响项目的成败。社会投资方应密切追踪项目进展情况，建立PPP 项目全过程管控体系。在项目推进的不同阶段聘请有经验的项目管理团队或专业服务机构介入项目管理工作。在招投标、竞争性谈判等获取项目机会环节应注重信息搜集和风险识别；在项目实施阶段应做好进度、费用、质量、安全等多目标的集成管理；在项目运营期注重物业管理和资金回收；在项目移交阶段做好善后工作。
3.5 监测运营期绩效 社会资本方参与PPP 项目的最根本目的是为了盈利，加强运营期管理尤为重要。目前大部分PPP 项目建设完成后实行社会资本特许经营，通过使用者付费或政府补贴的方式使社会资本方收回投资并盈利。社会资本方在事先确定投资收益率的基础上，通过多方磋商合理确定经营时间和取费标准。运营期的工作重点应放在绩效监测工作上。这样做一方面能够提前预判投资收益，合理制定经营期策略；另一方面能够积累经验，逐步在社会资本盈利与政府、社会公众（使用者）承受能力之间找寻平衡点，做到多赢。
在话剧《松绑》试演之后，福建省文化厅组织召开第三十二期“火花茶会”。出席会议的有厅领导石建平厅长以及黄苇洲副厅长、林守钦副厅长和赵建宏副巡视员，同时邀请到北京的三位重量级专家，中科院文艺研究所研究员刘平、中国剧协《剧本》原主编温大勇、中国剧协《剧本》原主编黎继德，以及省内专家和包括上海人艺导演杨昕巍在内的主创人员。会议由福建省戏剧家协会主席、福建省文化厅艺术处处长吴新斌主持。现将与会者发言予以刊载，以飨读者。
4 结语
PPP 模式解决了政府财政资金短缺的困难，拓宽了社会资本投资渠道，提高了资金使用效率，推动了我国基础设施建设的快速发展。在PPP 模式发展壮大的同时，部分PPP 项目失败造成的损失问题也逐渐被关注。它们造成了社会资源的浪费，带来了较多的社会问题，阻碍了PPP 模式的进一步发展。在今后一段时间，随着改革的稳步推进，对外开放的大门越开越大，PPP 模式必将迎来更加广阔的市场，国内外关于PPP 项目社会资本方风险问题的研究必将越来越深入。
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Research on Risk Prevention of Social Capital under PPP
（Suzhou University of science and technology，Suzhou 215000，China）
Abstract: PPP has changed the previous situation that the government carried out public infrastructure lifecycle management alone and assumed all project risks alone, and brought a lot of opportunities for social capital, especially private capital, to participate in public infrastructure construction. Due to the more complex capital structure and more uncertainties in the construction and operation process, PPP projects also put higher demands on both parties' ability and level of risk control. This paper studies the risk management of social capital under the PPP model, first analyzes the risk factors of social capital under the PPP model, and then puts forward the corresponding risk prevention measures.
Key words: PPP；social capital；risk prevention
中图分类号： F283
文献标识码： A
文章编号： 1006-4311（2019）34-0046-02
作者简介： 谭琦琦（1993-），男，河南济源人，硕士研究生，建筑与土木工程专业，研究方向为建筑经济与管理；俞启元（1962-），男，江苏宜兴人，副教授，研究方向为工程项目管理。