挑战与希望并存的“国有民办”学校——透析美国公立中小学改革的新举措，本文主要内容关键词为：中小学论文,美国论文,新举措论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、教育民营化为“国有民办”的兴起提供了契机
美国极为重视教育的发展，并始终保持高水平的公共教育投入。其中，光是投入到公立中小学校的教育经费，每年都要达到上千亿美元。但是和这样的高投入相比，其公立中小学校的办学质量却不断遭受来自各方面的批评。这些批评主要包括：学生学习成绩的下降；与其他国家相比，教育教学质量令人失望；教育经费的不断攀升，等等。人们认为产生这些问题的根源在于传统公立学校的办学机制存在着严重的弊端，例如官僚主义盛行、管理效率低下、各种规章制度严格刻板、人事制度缺乏灵活性，等等。要想彻底扭转这种局面，公共教育体制改革似乎势在必行。与此相呼应，从20世纪80年代以来，里根和老布什政府先后抨击了美国公共服务效率的低下问题，并大力提倡民营部门介入公共服务领域，希望以此作为解决问题的手段之一。随后的克林顿政府也响应了这一呼吁，并提出了多种方案进行行政改革，其中就包括公共服务的民营化。Fitz认为，所谓民营化，指公共资金从公共领域转移到民营部门；过去由公共部门提供的服务改由民营公司、社会团体提供；公共资源控制模式的转换以及公共资金支出结构的改变。[1]因此可以说，民营化的内涵是极其丰富的。这样，当具备了改革的动因和政策上的支持后，教育民营化也开始成为公共教育体制改革的重要内容之一。
教育民营化有多种表现形式，如教育凭单制(Educational Voucher)、合同外包(Contracting Out)、税收扣除(Tax credits)，等等。蓬勃兴起的教育民营化浪潮为公立中小学校的改革提供了更广阔的思路，并孕育了一些全新的办学模式，“国有民办”学校就是在这一背景下产生的。从20世纪90年代开始，民营公司开始越来越多地介入到美国的中小学校领域。这些营利性民营公司通过与学区签订合同来经营管理一定数量的公立学校，在获取利润的同时又起到了一种教育管理的职能，因此它们又被称为营利性教育管理组织（For-Profit Educational Management Organization，以下简称营利性EMO）。
虽然学区根据合同将学校的经营管理权转移给了营利性EMO，但是学校的所有权性质并没有发生变化，也就是说，这些交由营利性EMO经营管理的公立学校仍然归国家所有。在这一过程中，实际上，传统公立学校的所有权和经营管理权发生了分离，因而就在办学方式上引发出了一种全新的模式——“国有民办”。
二、“国有民办”学校的运作机制及发展现状
在运作机制方面，“国有民办”学校最能体现教育民营化的指导思想。由于某些公立中小学校办学质量较差，其所属的学区可以和民营公司签订合同，并把这些问题较多的公立学校交由它们经营管理。在合同中，民营公司要向学区清楚地承诺其要达到的目标。由于评估学校的综合表现极其复杂，因此学区和民营公司要共同协商评估标准。如果民营公司没有实现其在合同中的承诺，学区可以通过校董会成员的投票表决来中止合同。中止合同的条件和合同期的长短也都取决于双方协商的结果。
教育民营化意味着公共资金或财产由公共领域转移到民营部门。当营利性EMO接管公立中小学校后，就可以自由地支配政府的拨款。政府拨款的数额是根据每个学生的平均支出与学生总数共同确定的。如果营利性EMO可以大幅度地提高工作效率和教学质量，就可以节省许多预算，而这批节省下来的公共资金就会流入它们的囊中，从而实现了营利的目的。可以说，这种运作模式完全体现了民营化的指导思想。
当前，“国有民办”学校正以迅猛的速度发展着，而且，一些大型的营利性EMO已经开始出现。爱迪生教育公司(Edison School,Inc.)是大型营利性EMO的典型代表，始创于1991年。其创办人Chris Whittle雄心勃勃地宣称：“我们要创建一种新型的办学模式，并在重构美国公共教育的同时获取利润。”截止到2000年，爱迪生教育公司已经接管了113所公立学校，这些学校分布于美国的21个州和哥伦比亚特区[2]，而到了2002年春天，其接管的公立学校已经扩大到了130所，在校学生总数为75000人。“国有民办”学校的发展速度由此可见一斑。而且，一些大型营利性EMO在立足美国市场的同时，还把目光瞄准了海外。目前，它们正在积极尝试开辟亚洲和欧洲市场。[3]
“国有民办”学校的出现与发展立即引发了公众的广泛关注。Hess认为，由于有更多的学校模式可供人们选择，因而，在竞争的压力下，公立中小学校为了吸引生源，会采取切实的改革措施来提高办学质量。[4]人们对“国有民办”学校的好评主要集中在两个方面：一方面，它可以为学生、家长提供更多的选择机会；另一方面，它可以营造一种竞争的氛围，从而刺激传统公立学校一同参与竞争。营利性EMO的负责人们也对自己的发展前景充满乐观。他们认为，对学校的市场化运作，既可以提高公共教育的质量，又可以为他们带来丰厚的利润，在满足了经济利益的同时又实现了公益。
三、面临的挑战
长期以来公立中小学校的办学效率饱受人们的批评，相比之下，为了最大限度地获取利润，民营公司会更务实、更注重效率。因此。很多人都相信，营利性EMO的全面参与及其经营管理的“国有民办”学校的发展壮大，将对美国公共教育改革产生重大而积极的影响。然而，当前“国有民办”学校的发展速度虽然很快，但是它们也面临着一些严峻的挑战，主要表现了投资风险性极高，利润没有保障。营利性EMO作为公司实体能否获得长期的成功？能否最大限度地获取利润？如果不能获得足够的利润，它们的生存都很难保障，就更谈不上对教育改革有什么积极的影响了。
（一）经营管理学校风险性较高
正常情况下，商家都希望把具体的产品或服务直接提供给具体的消费群体。然而，把这种模式直接套用于教育领域时，就会引发出一些问题。
首先，教育具有多重目标，且这些目标时刻处于变化之中，其中政治的、经济的、人口的和社会的因素交织在一起，共同对教育目标产生重要的影响。教育的多重目标包括：发展学生多学科的知识和技能；培养学生的创造力、品格（例如自尊、自爱、诚实、坚韧）、解决问题的能力、爱国情操以及公民意识等等。从商家的角度考虑，这显然是一个极其复杂的“生产过程”。另外，学生的个人能力、动机和目标都会对教育结果产生非常复杂的影响，并且这些因素往往是难以控制的。风险、变化和不确定性是商人们最不愿意看到的，而对学校的市场化运作恰恰同时具有这些因素。
其次，“国有民办”学校要同时受到来自各级的法律法规的监督和限制，而它们又包含着大量琐碎的细节，令人很难完全把握。最近出台的联邦法律——《不让一个孩子掉队》(No Child Left Behind)，就是一个很好的例子。这部内容繁多的法律经由联邦、州和地方三级政府的理解，又会引发出上百部法律法规的出台和数千页的文字解释。
最后，“国有民办”学校还要经常面对某些人群的指责和抵制活动。很多时候，这种抵制是很强烈的。一些教育专家认为，在对学校市场化运作的过程中，民营公司所获得的利润往往来自于各种投机取巧行为，而不是来自于高效率。他们指责“国有民办”学校为了节省成本，往往会对生源挑三拣四，最终还是把需要更多帮助的学生抛给了办学质量较差的公立学校。
（二）市场推广开销巨大，合同期过短
营利性EMO要把自己的经营理念和市场形象推广到各个学区，而这样的市场推广活动需要大量的专职人员。这些专职人员要不断地到各个学区进行公关活动以得到一份合同。毫无疑问，这需要大量的开销，而民营公司必须自掏腰包来支付这笔费用。此外，学区与营利性EMO签订的合同期一般为3到5年。这意味着后者要在很短的时间内赚回用于市场推广和学校经营的费用。如果不能够续约，情况就更为糟糕。实际上，要证明一所学校成功与否，至少需要五年的时间。因而，“国有民办”学校要时刻冒着这样的风险，即还没来得及收早期的启动资金合同就到期了。如果获得了成功，也不代表它们可以一劳永逸了。学区一般都把那些较差的公立学校交给民营公司经营管理，如果后者能在五年的时间内使一所公立学校走上正轨，学区很有可能在合同到期后重新对它进行接管。[5]
（三）经济效益的不确定性
虽然“国有民办”学校可以得到政府的拨款，但它们还要进行大量的早期投入。要想避免入不敷出结局，它们必须招收尽可能多的学生来获得更多的政府资助。如果想赚取多的利润，它们就要与更多的公立学校签订合同。实际上，这种扩张模式是没有理论基础的。Andrews等学者指出，根据最近几十年相关方面的研究，当一个学区的学生总数为6000人时，学生的平均支出可以达到最低点。[6]换言之，当学生总人数超过这个标准时，学生的平均支出就会增长。而多数情况下，政府并不会因为学生平均支出的增长而追加拨款。一些营利性EMO的规模过于庞大，其所经营管理的学校的学生总数已经远远超过了正常标准。例如爱迪生教育公司，到2002年春天为止，已经接管了130所公立学校，学生总数为75000人。像其他的营利性EMO一样，爱迪生教育公司始终坚信持续的扩张最终会带来可观的利润。但是，根据2002年3月份的统计，它在最近一个季度的亏损额就达到了1700万美元。[7]无限制的扩张就能够带来最大化的利润吗？事实似乎并不如此。显然，这样的发展模式是否合乎理性，还有待进一步的商榷。
四、对策与出路
通过以上的分析可以发现，对公立学校的市场化运作并不像人们想象的那样容易。有数据显示，美国现有的营利性EMO多半没有获得可观的利润。这说明它们的运作模式存在着某些弊端，如何尽快找出有效的对策，将决定着“国有民办”学校的发展前景。当然，在“可选择性”受到高度重视以及“择校”浪潮日渐高涨的今天，作为公立中小学校改革的一种新举措，“国有民办”学校还是有很大的发展空间的。面对挑战与希望并存的局面，若要谋求继续发展，营利性EMO及其经营管理的“国有民办”学校可以尝试采用如下几种对策：
（一）保持适度的发展规模，严格控制行政开销
对于那些刚刚起步的营利性EMO来说，应该保持理性的发展速度。这样，由于接管的公立学校数量适中，它们可以更从容地经营管理这些学校，并集中精力来提高效率。同时，对于规模已经很庞大的营利性EMO来说，严格控制行政开销是非常重要的。许多营利性EMO声称，与公立学校庞大的行政开销相比，它们可以在保证工作效率的同时把行政开销降到最低点。这种想法并不现实，实际上，它们经营管理的公立学校越多，需要的行政人员就越多，各种开销也就越大。这样，其所宣称的成本控制实际上很难实现。由于“国有民办”学校的人事制度较之公立学校具有更大的灵活性，因此它们要充分利用自己的优势，建立起一套更实用、更高效、更具创新性的人事管理和聘用制度。首先，在聘用行政人员的过程中，人事部门要严格把关，尽量吸纳那些有效率意识和创新意识的高素质人才。在保证质量的同时，还要严格控制中央行政人员的数量。其次，通过切实有效的奖惩措施，在行政部门营造竞争的氛围，迫使所有行政人员都建立起危机意识和竞争意识。
（二）吸取高等教育领域的成功经验，进军缝隙市场
所谓缝隙市场(Niche Market)，就是指填补稳固市场空缺的新市场。根据缝隙市场理论，商家要充分利用市场供给的缺口，把目光对准那些长期被忽视的特殊消费群体并满足他们的需求，从而在激烈的市场竞争中占据有利形势。在高等教育的市场化运作中，一些成功的民营公司已经在缝隙市场中获得了可观的利润，如阿波罗公司经营的凤凰城大学分校，一直把目光对准了那些全职的蓝领工人。在为蓝领工人提供单元化的标准课程的同时，还提供照顾子女的服务，从而为这些消费者带来了极大的方便。“国有民办”学校完全可以借鉴这些成功的经验，充分关注缝隙市场。它们可以关注特殊教育领域，还可以关注某些特定学生群体，比如那些被学校开除却又想继续接受教育的学生。另外，它们还可以提供教师职业发展培训、咨询以及技术支持（如设计课程、进行个案研究、开发教学软件等等）。[8]
（三）突出自己的特色，强化市场形象
营利性EMO一直很重视教师的职业发展问题，像爱迪生教育公司，非常重视教师的职业发展，每年为教师队伍提供至少三个星期的正式培训。相比之下，公立学校提供的培训时间少得可怜，并且很少对培训结果进行评估。要提高教学质量，伴随监督与评估的高强度的、持续性的教师职业培训是至关重要的。“国有民办”学校要不断强化自己在这方面的优势。