中国行政学研究的回顾与展望，本文主要内容关键词为：中国论文,行政学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按：本文是中国行政管理学会根据全国哲学社会科学规划办公室的要求，组织专家学者起草的“九五”期间社会科学规划中有关行政学科研项目的建议报告，作为初稿已报送社科规划办。报告起草主持人是刘怡昌，参加写作的有刘怡昌、郭宝平、余兴安、张成福、左然，由刘怡昌统稿。现在发表的是该报告的摘要，标题为编者所加。
一、中国改革开放以来行政学发展的回顾
改革开放以来，行政学作为政治学一个独立分支学科，“异军突起”，无论是对改革现实问题的研究，还是对学科建设研究都有很大发展，几乎成为社会科学研究中一个最热门的学科。
随着改革开放的不断深入，各项改革都涉及政府要以何种形式进行行政管理，行政改革越来越提到重要日程，行政学和行政改革的研究越来越引起广泛的重视。1982年和1983年中国政治学会等单位在北京和上海举办了行政学讲习班，积极倡导行政科学的研究。1984年8 月国务院办公厅和原劳动人事部在吉林市召开了“行政科学研讨会”，从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性和重要性，提出建立具有中国特色的行政管理科学体系及发展中国行政学应遵循的基本原则，这标志着行政学在我国发展的新起点。
1.十年来行政学研究的成就与进展
80年代中期行政学恢复重建以来，发展较快。已经初步形成了一支理论工作者和实际工作者相结合的研究队伍；建立了一批全国性和区域性的学术团体和研究机构；创办了一批行政学院，许多高等院校建立了行政学系和专业；出版了一大批著作和刊物；开展了对外学术交流活动，参加了国际性学术团体。
就行政学研究的内容来说，其成就和进展主要体现在以下几个方面：
（1）阐述了行政管理是一门科学，改变只把行政管理理解为后勤工作的不正确观点，从观念上确立了行政管理是一门科学的共识，论证了研究这门学科的重要意义，在此基础上，探讨了行政学逻辑起点和主要内容，形成了行政环境、行政职能、行政体制、行政组织、行政领导、行政决策、行政执行、行政监督、行政文化、行政信息、人事行政、财务行政、机关行政、行政效率、行政改革与行政发展等基本研究范围和框架体系。
（2）提出了建立具有中国特色的行政学理论体系的目标。行政学界提出在建设有中国特色社会主义理论指导下，在吸收消化国外行政学理论的同时，着力发掘中国行政管理经验，总结当代中国行政管理特点和基本规律，着重行政改革现实问题的研究，并开展对中国革命以来领导集体及其代表人物的行政管理思想和经验的研究。提倡运用多种研究方法，加以归纳提炼，初步探讨了具有中国特色的行政学理论体系。
（3）把行政管理体制改革作为一个系统加以研究，明确提出“行政管理体制改革”的概念，并初步勾画了行政管理体制改革的基本框架。在80年代初期，行政管理体制改革是作为政治体制改革的组成部分加以推进的。行政学研究系统论证了行政管理体制改革的重要性和基本内容，以及推进改革的步骤和方法，提出应把行政管理体制改革作为一个相对独立的改革领域加以系统规划，整体推进。1990年中共十三届七中全会第一次在中央文件中正式使用了“改革行政管理体制”的概念，中共十四大更把行政管理体制改革作为90年代十大任务之一，与经济体制、政治体制改革相并列，提到了重要的战略地位。行政研究阐述了行政体制改革与政治体制改革、经济体制改革既有联系又有区别的关系，这是行政学研究为推动改革、发展、稳定作出的积极的努力。
（4）开展了对改革现实问题的专题研究，包括：转变政府职能、中央与地方事权划分、行政区划、机构改革、编制管理、人事制度改革与推行国家公务员制度、层级行政、部门行政、后勤改革、行政法制建设、行政监督和廉政建设、提高行政效率等专题研究，其中许多研究成果已被决策层采纳或取得共识，对推动政府机构改革，转变政府职能，推进国家公务员制度，实行行政的目标管理和岗位责任制，加强廉政建设和行政法制建设等直到了积极的作用。“八五”期间还把“中国行政管理体制改革”、“中国人事制度改革”列为全国社会科学规划的重点课题，把“邓小平行政管理思想研究”也列为研究项目，都取得了一定的成果。
（5）行政学研究已开始向专题化发展，开拓了一些新的研究领域，建立了一些新的分支科目。行政学恢复重建初期，主要是引进西方和借鉴台湾行政学理论，重点集中于撰写通论、概论、纲要等通论性著作上；其后，逐步开拓了一些新的研究领域，尝试把一些新的分支科目纳入行政学，如领导科学、政策科学、行政案例、行政制度史、行政管理思想等。层级行政、部门行政的研究也受到了重视，如开展了县级行政管理研究、基层行政研究、市政研究、教育行政、卫生行政、交通行政、工商行政等，有的地区还出版了专业行政丛书。对国外行政学及各国行政体制也开展了许多研究。
（6）行政学研究方法上，开始尝试运用多种方法和手段。初期研究主要运用演绎法和经验总结法，逐步发展到开始运用比较研究法、案例研究等，并出现了运用计算机等技术开展行政学定量分析的研究方法。
纵观10年来我国行政科学的发展，它的主要特点有：一是紧密结合改革实际开展研究，以改革作为行政学研究的动力。没有改革，就不会有行政学研究的复兴，正是改革中出现的一系列现实问题为行政学研究提供了大量研究课题，推动行政学研究走上繁荣的轨道。二是引进和借鉴外国及台湾地区的行政学研究一些成果，出版数以百计的行政学通论性著作和教材，这对行政学知识普及发挥了一定作用。行政学的恢复和重建，在短短10年时间里从无到有，就社会需要程度和影响、知识普及面、发展速度和规模，在社会科学领域中是不多见的。
2.进一步推进行政学研究的热点、重点和难点
由于我国行政研究从80年代中期开始起步，而学科的发展是以改革为动力，这就决定了10年来行政学研究的热点和重点，集中在两个方面：一是集中围绕改革中出现的一系列现实问题开展专题研究；一是探讨具有中国特色的行政学理论的基本框架。具体说，可分如下几个方面：
（1）围绕我国行政管理体制改革开展研究仍是行政学发展的主线。研究如何适应社会主义市场经济要求，建立和完善新的行政管理体制，这是一个十分浩大的系统工程。它包括全面地改革和调整政府的职能结构，调整行政权力结构、政府机构设置的组织结构以及人事制度的重新调整和推行。研究行政体制改革与经济体制、政治体制改革的关系，行政改革的进程、改革的步骤和方法。
（2）政府职能转变，重新配置政府职能结构，这是行政学研究有重大理论意义和实际意义的课题，政府如何管理经济社会事务，将要发生结构性的根本变革，要从传统的计划经济体制以行政手段为主的管理方式，转变为市场经济体制以经济手段为主新的行政管理方式，建立和完善新的宏观调控体系，这种转变要从观念、体制和管理方式方法等方面都带来一系列变化，从理论和实践上研究现代政府行政职能是十分重要的课题。
（3）深入跟踪机构改革研究。随着市场经济体制逐步完善，政府 机构设置还要相应进行调整。行政组织是行政学的老问题，但随着行政环境的发展变化，也永远是一个新问题。为适应社会主义市场经济的发展对政府机构设置还要跟踪进行研究。
（4）调整行政权力结构，中央政府和地方政府的事权划分的研究，仍是行政改革的热点问题之一。我国十几年来为解决权力过分集中的弊端，实行权力下放为主要内容的体制改革，促进了行政学界对中央与地方政府事权划分的专题研究，使之成为10年来行政学研究领域中一个热点问题。学术界主要结合权力下放实践，论证权力过分集中的表现和危害，进而论证了权力下放的必要性，并就如何下放权力，提出了一些建议；其后着重就事权划分的内容和做法加以研究，进而就处理中央与地方关系提出了一些建议，对中央集权制与地方分权制问题、集中和分散问题的研究，也引起了各方面的关注。
（5）人事制度改革与建立国家公务员制度。人事制度改革是各项改革中不可缺少的组成部门，特别是建立国家公务员制度的提出和实施，更使其成为行政学研究中的一大热点。从1984年“行政管理科学研讨会”把人事制度作为一个重要的讨论内容纳入行政学研究轨道，使对人事制度改革的研究更为全面系统。1987年颁布公务员制度条例，研究建立具有中国特色的公务员制度，推动国家公务员制度的建立和实施，已成为行政学研究的一项重要任务。
除上述几点外，对行政法制、行政监督与廉政建设、提高行政效率和行政管理的民主化等问题的研究，也是行政学界较为关注的重要课题，也都取得了一些有价值的研究成果。
当然，勿庸讳言，10年来行政学研究发展很快，成果很多，但还没有走出引进—消化阶段。面临的问题还很多。真正走向深化——提高阶段还有很多难点有待解决。主要是有中国特色的行政学理论体系如何建立。现有的理论体系还不能充分体现中国特色，与实践反差很大；尽管“热点”、“重点”集中于对现实问题的研究，担缺乏应有的高度和深度，解释政策、总结经验性的研究较多，拿出新观点、形成有价值的思想、提炼出规律性的理论的研究成果还较少。因而理论水平还远远不能适应指导现实的需要。同时，在建构适合中国现阶段行政管理具有科学性的、可操作性的规范标准还有待深入研究。如行政效率测评标准、行政管理的“投入”和“产出”评价标准、政策的评价体系等等，真正把行政学作为一门应用性学科的特点体现出来。也就是，一方面要真正形成一些科学的、能够指导行政管理实践的理念、原理；另一方面要建构一套可操作性的行政行为的标准和规范，这两方面成为行政学走向深化和提高的关键所在，也是目前面临的难题。
二、90年代我国行政学发展的趋势与研究方向
1.研究社会主义市场经济下的行政体制改革将成为行政学的中心内容。
行政改革研究将分为三个层次：一是从基础理论上、从全局整体上研究政府对经济和社会发展的功能，研究政府与市场、政府与社会的关系；二是从行政改革发展战略探讨行政改革的规划步骤；三是对每项行政改革实施方案推行可行性的论证。同时，行政学的基础理论也必将在这一过程中得到丰富与发展。
2.基础理论研究将深入到行政管理的各专业系统对行政学分支学科的系统研究。
与80年代重在对行政学基本原理总体建构的探讨不同，90年代，对行政学基础理论的研究将会深入到各个分支学科之中，开展对各分支学科，如行政组织理论、行政发展与行政现代化理论、行政生态理论、行政沟通理论、行政改革理论等的系统研究。
3.政策分析将会在行政学研究占据重要地位。
行政学，作为一门应用性很强的学科，不但在于它能阐发行政原理和行政体制的优劣，更在于它能直接在政策运行过程中为政府制定政策提供参谋与咨询。政策是政府的“产品”，是动态、活的行政体现。随着我国行政学理论研究的逐步深入，及行政学研究人员研究视野与研究领域的不断开拓，将对政府各项经济、社会、科技政策的制定、执行、评估的研究纳入行政学研究的范畴之中，也将会得到社会上的认同。90年代，部分行政学者将会逐步将研究重心转入政策分析领域，如社会保障政策、环境保护政策、就业政策、社会治安综合治理政策、治理通货膨胀政策、反腐败政策、社会公平与社会分配政策、教育发展战略等将成为政策分析的热点。
4.行政学的研究将会更多地与经济学、政治学、法学、社会学、管理学等相关学科的研究进一步紧密结合起来。
行政学与相关学科研究的结合，一方面是基本理论与研究方法的互相借鉴与渗透，另一方面是研究领域的交叉与部分重合，行政管理领域需要各学科从不同角度进行研究。发展经济是中心，行政学从本学科自身发展的需要，将不断移植与融合经济学中的相关理论与方法，并与经济学一道从不同的侧面研究相同的课题。
5.继续探索有中国特色的社会主义行政学理论体系。
6.中国的行政学研究要国际化，走向国际学术论坛。
三、国外公共行政研究的现状及趋势
1.从二次大战后至今，公共行政学已经成为一种全球性的科学，愈来愈引起政府和学术界的重视。战后经济科技的飞速发展，政府行政事务日趋多样化、复杂化和国际化。各国之间的竞争更为激烈，普遍认识到一个国家在竞争中能取得优势，很大程度取决于是否有一个有权威有效能的政府对社会经济事务实行有效的管理。各国政府都把不断追求优化公共行政管理作为追求目标，普遍推行行政改革，有作为的政府首脑都把行政改革作为追求的政绩，组成各种从事行政改革研究的专家学者发挥咨询参谋作用，公共行政研究已成为当代各国一个热门学科。公共行政学已逐步改变了依附于政治学和管理科学的现状，寻找并建立自己的知识领域和学科地位。
2.当代各国对公共行政的研究范围愈来愈扩大，对社会各种政策分析的研究正在兴起，政策分析研究已成为一门专门职业。各国都把如何管理经济促进经济发展作为公共行政的主要目标。同时把国土资源开发、人力资源开发、环境保护、科技教育发展、社会保障、财政税收、城市发展、人口控制、公共卫生、社会福利以及各种专业行政纳入公共行政的研究范围。公共的各种需求，都需要政府提供管理和服务，公共事务是高度社会化和极为庞杂的领域，需要各学科开展综合研究，公共行政已成为各学科从不同角度进行综合研究的共同课题。
3.国外公共行政研究既重视实用研究，又十分重视对公共行政的原则原理（即行政哲学）的研究。由于行政研究受传统行为主义的影响，更多将公共行政看成一种与政治分离的、管理技术和工艺为主的科学，视公共行政为“价值中立”的过程，强调效率、管理与控制。但在公共行政发展过程中，70年代出现的“新公共行政学派”，更重视行政哲学的研究，强调行政与政治的关联性，行政观念重视人性和行政伦理，倡导民主的行政模型，认为公共行政的核心价值在公平与民主。许多行政学者强调研究公共行政的基本价值，公共行政道德、民主行政、政府与社会关系等等。这种发展趋势也是值得关注的。
4.比较公共行政的研究有很大发展。1947年美国学者指出“公共行政研究一天缺乏比较法，欲使之成为科学的企图就一天无法实现。”从50年代以来，公共行政的比较研究受到普遍重视，现已发展成为一个重要分支学科，出现许多比较行政研究著名学者。比较公共行政研究大体可划分四个方面：跨国比较；历史比较；跨层级比较；跨政策比较。比较公共行政研究在于寻找一种普遍的通则，比较公共行政研究的发展趋势，从规范性研究逐渐转向实证性研究，从个案的描述研究逐渐转向通则研究，从非生态研究逐渐转向生态性研究。公共行政的比较研究是很值得倡导的。
5.公共行政生态学研究与动态行政研究也有很大发展。从生态的角度认识一个社会的政治——行政现象，最早可追溯到古希腊亚里士多德和孟德斯鸠。本世纪初美国学者比尔德、高期和雷格斯进一步创立了“公共行政生态学”。行政生态学强调行政制度与其生态环境之间相互影响和相互依赖关系，了解一个国家行政体制，仅依靠研究行政制度、组织机构和人事制度是不够的，还要了解生成发展与环境之间的关系、公共行政与社会环境之间的互动关系。行政生态学启发我们行政学研究要研究公共行政与政治互动关系、公共行政与经济互动关系、公共行政与社会文化之间互动关系、公共行政的历史演变等。
6.发展行政与行政发展（改革）研究。从80年代，东西方均处于不断改革和调整时期，社会、政治、经济、文化、科学技术均处于不断变化和变革中，行政部门在社会变革中日益兴起。科学技术均处于不断变化和变革中，行政部门在社会变革中日益兴起。发展行政研究的主题在于政府在变化中社会的作用和方式，特别政府在推动经济发展中的角色。亚洲的经验已经引起全世界普遍关注，尽管西方公共选择学派和新自由主义学派的行政学在低估政府作用，但实践证明政府在经济发展中确起着举足轻重的作用。由于政府在发展中的重要作用，必然要求建立完善富有效率的行政体系，如何建立这种体系，便成为行政发展与改革探讨的问题，对行政改革理论和实践的研究已成为公共行政研究重点所在。
国外公共行政学的研究趋势，对我国很有借鉴意义。公共行政学对实现现代化是具有现实意义的学科，我们应扶持和发展这一学科，努力建立具有中国特色的行政学，不仅在基本理论上能有所创新，而且对推行各项改革政策要发挥咨询参谋作用。
四、“九五”期间行政学研究重点领域和重点课题
基于以上认识，我们认为“九五”期间，我国行政学界应着重就以下课题开展研究：
（一）把结合行政体制改革的现实问题的研究放在首位
1.社会主义市场经济条件下中国行政管理体制的构建及其特点
2.中国建立经济——社会宏观调控体系的基本构成及特点
3.现代企业制度及政府行政管理的现代化
4.政府如何利用经济杠杆管理经济
5.中央与地方关系：95期间可能实施的改革
6.政府机构改革跟踪研究
7.中国现阶段“中介”组织的现状和作用研究
8.反腐倡廉的对策研究
9.行政管理的国际化趋势：中国特点与国际接轨
10.推行公务员制度的跟踪研究
11.行政管理运行中提高行政效率研究
12.事业单位管理体制研究
13.中国行政区划体系调整与改革的发展趋势和建议研究
14.中国人力资源开发的理论和实践研究
（二）要重视当代行政改革的基本理论问题的研究
1.现代政府与社会的关系
2.现代政府与市场的关系
3.政策分析理论研究
4.当代发达国家（美、日、法、德等）政府管理经济职能的比较研究
5.发展中国家政府职能比较研究
6.亚洲“四小龙”经济起飞中的政府作用研究
7.俄罗斯及东欧国家向市场经济过渡的历史经验教训
8.欧洲福利国家对社会保障的教训
9.中国社会自治和政府干预的发展趋势研究
10.向市场经济过渡时期的集权与分权的现实考察
11.中国对政府评估的指标体系研究
12.90年代台湾行政、香港行政、澳门行政（分题）的现状和发展
13.政府与公众沟通的研究
14.社会公平与社会分配改革的研究
（三）专业行政研究将提到重要日程
1.农业行政管理研究
2.政府对环境保护管理的研究
3.建立社会保障体系的研究
4.实行分税制后的税制发展研究
5.制止偷税漏税的政府行为考察
6.社会治安的综合治理研究
7.工商行政管理研究
8.交通行政管理研究
9.科技、教育行政体制研究
10.中国城市行政管理研究（大城市、中等城市、小城市）
11.中国乡（镇）的行政管理研究
12.机关后勤管理体制改革研究
（四）中国行政学学科建设的研究
1.有中国特色的社会主义行政学的学科体系与学科建设研究
2.中国行政传统与行政管理现代化研究
3.中国古代行政制度的研究
4.中国传统行政伦理研究
5.中国古代监察制度研究
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