论建立民主集中制的国民经济管理体制——关于我国经济体制改革目标模式的构想，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,管理体制论文,国民经济论文,经济体制改革论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国经济体制改革在向深层次的推进中，不仅需要试，需要 闯，更需要缜密而彻底的理论作指导。发达国家的成功经验需要借鉴， 但不是简单地模拟和复制；本国的经济管理好传统不能丢，又不可使改 革停滞和复归。当代经济发达国家的管理模式不仅不尽相同，而且也在 改革之中，因此我们没有必要跟在别人后面走；社会主义经济体制的优 势还没有得到充分发挥，就必须努力探索它的实现形式。改革的道路布 满误区，实践中行得通不代表前进的方向，理论上不彻底则可能误导改 革。在艰难的探索中，重要的是认准大方向，把握总原则，理清改革思 路，坚定地走自己的路。邓小平同志指出：“我们各种政治制度和经济 制度的改革，要坚定地、有步骤地进行。这些改革总的方向，都是为了 发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主。”“现在我国的经济管理 体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分调动国家 、地方、企业和劳动者四个方面的积极性，也不利于实现现代化的经济 管理和提高劳动生产率”“为了实现四个现代化，我们所有的企业必须 毫无例外地实行民主管理，使集中领导和民主管理结合起来”。我国的 改革实践表明，自觉地运用民主集中制原则构建与社会主义经济基础相 适应，与市场机制相衔接，与国家政体相统一的国民经济管理体制，是 实现社会主义经济体制具有比资本主义经济体制更高效率和指导我国改 革开放沿着正确方向推进的一条重要规律，它应当是我国进行经济体制 改革的根本思路。
一、建立民主集中制的国民经济管理体制的必然性与迫切性
我国经济体制改革的目标模式的选择，应根据目前处在社会主义初 级阶段的特点和基本经济制度，选择现实条件下，最能体现社会主义优 越性，最大限度地促进社会生产力发展的实现形式。现阶段，我国的社 会主义基本经济制度包括以公有制经济为主体的所有制，以按劳分配为 主体的分配制，实行民主管理制以及国家加强宏观调控职能等主要制度 ，而民主集中制的科学方法则是实现社会主义基本经济制度的根本途径 ，它普遍适用于国家经济生活的各个领域，是调节国民经济生活中国家 、地方、企业、劳动者四方面关系和确定国家经济管理制度的总原则。 随着世界经济运行的市场化，建立民主集中制的国民经济管理体制，就 是要按照一级民主管理与一级集中管理相统一的原理和市场机制运行的 规则，确立起“民主集中制的市场经济体制”的改革总目标，在这个目 标中，民主集中制包含了计划调控手段，体现了受民主制制约的计划机 制的主观能动性作用；市场经济包含了市场机制，它体现了市场机制发 挥作用的基础性地位，同时又处在国家集中调控之下。这就有利于社会 经济资源的合理流动和有效配置，使计划机制的主观能动性与市场机制 的客观性相统一；有利于体现人民民主专政的国家的本质特征，实现国 家政治体制与国家经济体制相统一；有利于调动广大劳动者的积极性和 创造性，实现社会主义经济的民主管理与集中管理相统一；有利于国民 经济的良性发展，实现国家经济发展目标与人民不断增长的物质文化生 活需要目标相统一。
从社会主义制度的本质要求看，我国经济体制改革的根本目的（也 是深刻的政治目的），就是要充分发挥社会主义公有制经济的优势，尤 其是要发挥代表先进生产力和生产关系的国有企业的优势。社会主义公 有制经济的优势是什么？实质上是社会主义经济民主的优势，是使公有 制企业广大劳动者真正实现共同占有、共同管理、共同经营、共同分配 和共同富裕，得到全面发展，成为自觉管理企业的主人，发挥出比非公 有制企业更高的劳动创造热情，并使这种在生产资料公有制的条件下的 劳动者之间平等、自主的协同劳动关系和按贡献大小分享劳动产品的分 配关系在社会再生产过程中不断被扩大再生产出来，从而实现社会生产 力的最大发展和建立消灭剥削的人类社会的最终目的。按照这个根本要 求和市场经济的运行规则，必须把社会主义经济民主的优势与现代企业 制度有机地结合起来。同时在宏观经济体制上，要建立健全国民经济宏 观调控体系和国家形态的民主管理体系，使国家集中行使的宏观调控管 理权体现人民的根本意愿，以实现国家政策目标与人民的根本利益的统 一，保证国民经济持续、快速、健康发展和人民生活水平不断提高。这 种社会主义经济民主与经济集中的内在统一规律，是社会主义重要的经 济规律。
马克思曾指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶 级，争得民主。”社会主义国家的创立者在剥夺剥夺者和解放无产者的 过程中，把高度集权的计划经济确定为自己的管理模式，数十年实践表 明，计划经济由于缺乏民主，所以也必然缺乏活力和效率，它束缚了社 会生产力的发展。而市场经济是天然的平等派，兼具民族和法制两大基 本特征。因此，搞市场经济成为社会主义经济体制改革的必然取向。尽 管过去我们也讲经济民主集中制，但由于经济集中制取代经济民主制， 因而，在计划经济的体制下，经济民主难以得到发展，广大劳动者必然 缺乏当家作主的精神和劳动创造的热情。所以，经济体制改革的实质是 对传统经济体制的民主集中制度的改革，我国十七年的改革历程表明， 前期改革，国家按照生产资料“两权分离”的原则，通过下放经营权， 以调动广大人民的劳动创造热情。在农村，全面推行以家庭联产承包为 主的责任制和统分结合双层经营的体制。在城市，对公有制企业全面推 行承包经营责任制，使经济民主得到发展。继后，中央政府又对地方政 府实行财政包干为主的分财政收入、分信贷规模等“分灶吃饭”的宏观 管理体制改革，这些以放权为主要内容的经济民主化改革，使国民经济 得以粗放型的扩张，经济实力迅速提高，随着改革的深入和经济的发展， 农业一家一户的小生产与社会化商品的大流通的矛盾日益突出；公有制 中小企业包、租、卖的改革与提高行业管理水平的改革的矛盾日益突出 ；国有大型企业包袱过重、技术装备老化与提高企业组织规模水平、组 织国民经济外向开拓整体优势的矛盾日益突出。中央政府为了建立起宏 观调控体系，近年来，又进一步深化了财政、金融、投资、外汇、外贸 等体制的改革，使今后一段时期的国民经济向集约化方向发展，经济改 革朝着微观能放活、宏观能调控的目标推进。可见，我国经济体制改革 的过程，既是不断发展社会主义经济民主的过程，又是不断加强国家经 济集中调控的过程。是国民经济生活中民主集中制的经济管理方式循环 上升、不断完善的过程。就是既要确立经济民主的基础地位，又要发挥 经济集中的保障和促进作用，使经济民主不断向前发展，经济集中由传 统体制下集中计划转向集中调控，由以行政手段为主转向经济和法制手 段为主，并建立起统一的国家宏观调控体系和统一的市场经济法律体系。 从而，把国民经济纳入社会主义民主和法制的轨道。
当前，我国国民经济生活中存在的诸多问题都于改革滞后于发展的 矛盾有着直接和间接的联系。一方面，经济民主化改革还没有到位；另 一方面，经济集中调控体系尚未建立起来。在国家、地方、企业和劳动 者之间一些深层次矛盾迫切需要按照民主集中制和市场经济规则进行理 顺。
一是职工与企业间的关系是产权虚置、主人缺位、劳资分离，抑制 了广大劳动者的劳动创造热情。随着我国三项劳动制度改革的全面推行 ，国有企业职工与企业关系的契约化，使劳动者逐渐成为自己劳动力的 所有者，从而把过去传统体制下不应当公有化的劳动力又还给了劳动者 。在社会主义者初级阶段，劳动力的劳动者个人所有和生产资料的公有 应当是社会主义生产方式的两个前提，他们的结合方式与分配方式的科 学性和合理性，决定了社会主义生产方式的优越性。在资本主义企业中 ，资本家对生产资料的占有关系决定了劳动者对企业的依附关系，劳动 者与劳动资料的结合方式是被迫的，剩余劳动是被剥削的，因此广大劳 动者必然缺少劳动创造热情。在计划经济体制下，尽管实现了生产资料 公有制，但由于国有企业劳动力由国家统包统配，劳动者与劳动资料之 间，劳动技能与劳动岗位之间，劳动贡献与劳动报酬之间的联系都是间 接的，劳动者的劳动创造热情取决于其社会主义的觉悟，因而缺乏长久 的劳动创造热情。发展市场经济，还给企业自主权，就必须使责权利关 系明确到底。不但应该使每个厂长、经理具有管理权威，负起总的责任 ，还要使每个职工享有民主管理、民主经营的权利并负起相应的责任。 当前，在公有制企业中普遍实行的承包制，由厂长、经理承担全部资产 的经营责任是不合理的，现实中也表现出很多的问题。而试行中的股份 制，尽管在明晰企业产权、资本流动等方面显示其优势，但在企业内部 国有资产的经营管理仍然是主人缺位和劳资分离，董事会和监事会只是 资方对劳方所必要的制约机制，这将导致企业民主管理、职工主人翁地 位的弱化，因此，如何调动劳动者长久的积极性的问题是建立现代企业 制度的核心问题。
二是企业与政府间的关系是政企不分、主角错位、诸侯经济，窒息 了国有企业的活力。改革以来，公有制企业在市场经济中的主体地位始 终没有确立起来，而扮演“主角”的则是地方政府。这是因为，中央对 地方的放权改革，使地方政企之间结成紧密的利益共同体，在这个共同 体的内部，仍然按计划经济进行运作。一方面，由于国有企业自主经营 、自负盈亏的机制尚未建立起来，承包制的软约束难以使企业成为独立 承担民事责任的法人实体的市场主体。另一方面，政府的社会经济管理 职能和国有资产所有者的管理职能未能分开，地方政府还要对国有企业 负总的责任，成为所辖企业的总法人代表。在这种体制下不仅政企难以 分开，而且也不能分开，因为企业追求的目标是出产品、保兑现，而地 方政府追求的目标是出产值、比政绩。所以国有企业既没有必要冒风险 闯市场，承担经营责任；地方政府也不愿弱化手中的权力，并以主角的 身份在寻找项目，招商洽谈，运筹资金，投资分配，举办交易会等方面 介入企业经营活动的全过程，有的地方则实行党政领导挂钩包厂。尽管 政府唱主角有其积极的一面，他可以借助政府的权威和干预力量，促进 地方经济规模的迅速扩张。但毕竟弊大于利，导致盲目投资、重复建设 多，经济效益低下；银行信贷失控，企业债务扩大，宏观难调控；该破 产的不破产，该发展的不发展，产业结构难优化；国有资产的大量流失 和官员腐败等问题。如果任其发展，必将加大改革的成本和风险。而要 实现政企分开就必须加快经济民主化改革，建立起国有产权市场运作的 中介机构，从而分离出政府的所有者经营职能，使国有产权人格化，国 有企业法人化，政府管理间接化。三是中央与地方间的关系是以条制块 、职能移位、监督乏力，不利于调动两个积极性。在改革初期，经济改 革的动力来自于中央向地方放权分利和地方政府向企业的放权分利，随 着中央放权让利改革的余地越来越小，地方政府的经济管制权和经济实 力则不断扩张。1993年，中央调控的商品品种由原来的722种降至30 种 以下，国家统配的生产资料减少到19种，中央财政支出的比重由原来的 60%以上降至30%以下。在这种状况下，一方面中央政府由于旧的集中 管理手段的衰退和新调控手段的脆弱，只有采取不规范的“以条制块” 办法，控制地方财政收入和经济的粗放扩张，另一方面，地方政府职能 不断发生位移，由原来计划经济体制下的以中央政府的代理者为主变为 现行体制下以地方利益的代表者为主。为了支撑本地区经济的快速增长， 对下强化经济统制权，对上争取国有企业的产权，争国家投资项目，争 兴办开发区优惠政策，甚至搞“条块统战”战略，绕银行规模融资开减 免税口子和搞地区封锁等等，使中央与地方、地方上下级之间的集权与 分权的矛盾不断加深，当经济秩序被打乱和通货膨胀加剧时，迫使中央 实行“一刀切”的紧缩措施，结果总是以经济发达地区放慢速度，经济 效益滑坡为代价。要使国民经济走出“放乱——收死”的怪圈，不仅要 合理划分中央与地方的事权和财权，实行分级管理，分级负责。而且还 要理顺地方政府所有者、管理者和监督者的职能，通过强化地方国家形 态的民主管理和民主监督，促进各级政府转变职能，依法行政，摆正代 理者与代表者的关系。
二、民主集中制的国民经济管理体制的目标模式与运作方 式
当前，建立民主集中制的市场经济体制，就是要按照民主集中制的 科学原理和市场经济规律，自下而上地建立经济民主管理机制，自上而 下地建立经济集中管理机制，使一级民族管理机制与一级集中管理机制 相对应，互为补充、互为促进、形成有机的统一体。在国民经济管理体 制的结构形式上，建立起“人大（民主）——政府（集中）——市场中 介（民主）——企业（集中）——职大（民主）——员工（集中）的管 理体系。在组织形式上，实行“一主多介，政资分开，依法行政，分级 管理”。即：以“两权分离”为前提，以创新国有企业劳权与物权结合、 贡献与报酬结合为核心内容的企业制度为中心，以产权为纽带，以市场 中介组织为载体，综合运用政策导向、杠杆调控、法律保障等手段，促 进国民经济持续、快速、健康发展。具体分为三个层次：
（一）国家管理机构
根据“一切权力属于人民”和“国民机构实行民主集中制”的宪法 要求，建立健全国家管理国民经济的“监、控、管、服”机构。
1、中央国家机构。 全国人民代表大会及其常委会作为国家最高权 力机关和民主决策机构，应作为全民资产产权的终极的代表，行使对国 民经济管理体制的立法、国有产权代表和重大问题决定等权力，以保证 国家法律的统一和国有产权代表者的统一。国务院作为国家最高行政机 关，一是应统一制定国民经济发展的重大方针政策和行政法规。要加强 中央的政策权威，不断改善政府系统行政权力的整合功能，合理划分中 央与地方的事权与财权，我国既不能搞西方的平权模式，也不能复归旧 体制统收统支的模式，而应当与我国民主集中制的政体相适应，事权适 当分散，财权相对集中，中央应集中的财力不低于50%以下，以保证国 家统一布局、跨地区重大设施建设、农业等基础产业和公共产品建设的 需要；二是统一组织实施国民经济的宏观调控措施，进一步完善分税制 财政体制，规范中央财政转移支付制度；加强人民银行调控基础性货币 供应的功能，加快国家商业银行的企业化改革，推行资产负债比例管理 ；深化投资、外贸管理体制的改革，着重运用经济政策和经济参数进行 适时调控，以保证国民经济的总量平衡和结构优化。
2、地方国家机构。 地方人民代表大会（县以上）应设立国有资产 代理监督委员会（专门委员会），主要行使监督政府贯彻国家的法律法 规和方针政策；授予国有资产经营机构的经营权；审议通过本地方国有 经济重大投资规划和经营方针；决定地方重点建设资金投资项目；任免 地方政府资产管理机关和国有资产经营组织的负责人等权力。政府国有 资产管理局作为国有资产行政管理主体，主要负责组织贯彻实施国家的 方针政策和法律法规；统筹地方国有经济的发展规划；具体协调国有资 产经营机构运转中的问题；按比例集中国家重点建设资金；依法考核和 评价国有资产经营机构的经营状况，奖惩国有资产经营机构的产权代表 ；对其主要负责人依照法定程序提出任免；依法查处侵蚀国有资产的行 为；指导资产评估机构、产权交易市场运转等职能。地方政府计划、财 税、劳动、工商等职能管理部门要着重在间接调控，培育市场，规范经 济行为，维护市场秩序，开展信息服务等方面加强依法行政和改善服务 功能，并撤销企业主管部门。
（二）市场中介组织
在民主集中制的国民经济管理体制中，市场中介组织是极其重要的 环节，它是企业走向市场，国家调控市场的结合部。
1、建立国有资产投资经营公司。经政府国资局审查批准， 人大国 资代监委授权，建立国有资产投资经营的专业性和综合性公司，将国有 资产保值增值的职能委以中介机构负责，实行资产经营责任制。公司内 部应建立由产权代表、行业专家、技术专家参与的民主决策机构。按照 国家产业政策和市场产权流动规则，管理经营授权内的国有资产，进行 投资、控股，促进国有资产的合理流动和优化组合；按比例收取国有资 产收益、经营利益，建立国有资产发展基金，实现保值增值和滚动发展 ；监督、考核、任免授权范围内的企业法人代表、产权代表；编制年度 收支预算报告。
2、组建行业协会。可由原政府企业主管部门、 国资投资经营公司 、同行业企业等成员按照法律和行规民主地组建行业协会。主要对全行 业实施发展规划；协助政府宏观调控；协调企业间的关系；监督企业依 法经营并为企业搞好产业政策、技术推广、行业规范等方面的服务。以 打破行业垄断，促进公平竞争，规范经营行为，提高行业管理水平。
3、建立健全社会劳动保障、产权交易、资产评估、会计审计、 信 息咨询等社会中介组织。按照“统一规划、分类管理、政事分开”的原 则，规范业务行为，严格基金管理，加强社会监督，促进良好发展。
（三）生产经营企业
国有企业在公司化改制中决不能套用国外形式，而必须进行制度创 新，不仅要在企业外部形成资产保值增值的约束机制，而且更重要的是 建立企业内部的动力机制，在国有企业产权人格化的基础上，使国有企 业法人资产主人化。通过把企业价值形态的管理与职工行为管理有机地 结合起来，实现社会主义生产方式的优势，使每个劳动者各尽所能，按 劳分配，并保持长久的劳动创造热情。一是要完善企业的民主管理机制 ，职代会作为企业最高民主管理形式，决定企业生产劳动及分配的基本 方式。国有独资公司和将成为主体形式的有限责任公司可不设立董事会 ，而设立有资方代表和企业内部党政工组成的经营决策理事会，公司经 理作为法人代表，可使企业经营决策权力相对集中，以提高决策效率。 二是要明确企业资产经营主体的责任，企业全部资产的经营责任应由全 体员工承担，以职工（代表）大会形式委以派任或选聘的厂长（经理） 统一负责、集中经营。三是建立岗位经营机制，按岗位责任大小，劳动 复杂程序，将全部经营资产量化到各个岗位，而每个员工凭技能竞争上 岗，并签定岗位资产经营责任书。使员工负起资产经营的责任，员工岗 位经营破产必须承担一定的经济责任，员工经营不亏企业不得随意解除 劳动合同。四是建立全面按劳分配机制，企业的工资性收入及公积金、 公益金都应按每位员工的劳动贡献量计算到员工，使每位员工能看到自 己对企业的贡献，并使各项福利和员工劳动积累挂钩，员工的劳动贡献 越大、劳动积累越多，福利享受越好，劳动保险金就越高。从而，把每 个劳动者经营的资产与责任、劳动效率和利益分配、眼前与长远利益紧 密挂钩，使每个劳动者上岗靠技能，报酬靠贡献，福利靠资产，真正成 为国有企业的主人，并得到全面的发展。
总之，要通过对国民经济管理体制的民主化改革和集中制的完善， 最终把国民经济管理体制纳入社会主义民主与法制的轨道，使人大（所 有者）依法行使监督权，政府（管理者）致力宏观调控和依法行政，国 资经营机构（中介者）实现保值增值，国有企业（占有者）努力创造社会物质财富。
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