社会排斥与社会整合——城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究，本文主要内容关键词为：社会论文,弱势群体论文,青少年论文,现状论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究的问题及其背景
在2002年的《政府工作报告》中，朱镕基总理第一次正式使用了“弱势群体”这个词。随后，弱势群体成为全国上下关注的热点问题，也成为学术界讨论的热点话题。 中国人民大学将2002年度的《中国人民大学中国社会发展研究报告》的主题定为“弱势群体与社会支持”[1](P2)，足以显示该问题在学术界的重要性。
从年龄分层的角度来看，人们一般容易将“弱势群体”与老年人相联系，俗话说“老弱病残”。这一点也体现在像《中国人民大学中国社会发展研究报告》(2002)这样的学术研究著作当中。该项研究也是将老年人视为弱势群体，专门撰写了一个有关老年人的研究报告，即“弱势群体中的老年人及其社会支持”。儿童也容易被认为是一个“弱势群体”。在前面提到的这份研究报告中，虽然没有将儿童作为一个独立的报告来撰写，但有两个报告涉及到儿童。一个是“促进弱势群体享受平等的教育机会”，研究了大城市中流动儿童就学的状况与问题；另一个是“流动人口在城市的社会适应问题”，研究了流动儿童的教育问题。然而，该报告没有提到青少年。
事实上，从一般意义上说，青少年本身就是社会的“弱势群体”。更值得注意的是，在社会转型时期，在青少年这个本身就属于弱势群体的群体当中，一部分被我们所界定的社会“弱势群体”人群也正在逐渐形成。这不仅带来了如何保障青少年弱势群体的权益，使他们健康成长的问题，也对青年工作提出了新的挑战。[2]
为了比较系统地了解城市青少年弱势群体的现状及其存在的问题，评估现行有关城市青少年弱势群体的政策、法律或法规，并在此基础上提出相应的对策建议，中国青年政治学院组成“中国城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究”课题组，并向中直机关申请了2003年度的专项课题经费，展开了对此问题的调查研究。
本课题研究的对象是城市青少年当中的一部分，即被我们界定为社会“弱势群体”的青少年，而不是所有的城市青少年。这是因为，当今社会，城市青少年群体本身也是一个内部“分化”极大的群体。把他们作为一个整体来看待，会因青少年当中一部分人的强势地位而冲淡或弱化人们对城市青年当中那些真正的弱势群体实际状态的认识，既不利于相关政策的制定，更不利于这一群体的健康成长。
最后，需要说明的是，我们之所以选择城市青少年弱势群体作为调查、描述和分析的对象，不是因为我们认为农村青少年群体中不存在弱势群体，而是因为，相对于城市青少年来说，农村青少年基本上属于弱势群体的范畴。农村青少年，不仅是其中的弱势群体，所遇到的问题需要给予更为迫切的关注。然而，从现实的角度来看，尤其是从政策的优先顺序来看，人们重点和优先关注的无疑是城市青少年。同时，城市青少年弱势群体问题更具复杂性。青少年社会保护政策方面，梳理和分析的则是面向所有青少年群体的政策，不仅包括福利服务，而且包括基本权利和相关保护政策，以及社会教化等方面的政策。针对青少年弱势群体的社会保护政策，只是我国青少年政策的一部分，而只有以对我国青少年政策的总体把握为基础，才能更为透彻地分析这些政策。
二、理论探讨
（一）城市青少年弱势群体的概念界定
1.城市青少年
城市青少年是指处于特殊年龄段的城市人。由于当代中国的户籍制度，人们对城市人的理解并不相同。按照第五次全国人口普查关于城镇人口的界定，我们认为在城市居住半年以上的人，都可以称为城市人。青少年是正在发育成长过程中的年轻人。青少年的年龄界定和角色、权利与义务的规定，随着政治、经济和社会文化的变化而不断有所改变。参考各方面的规定和理解，我们认为将青少年的年龄界定为6～24周岁较为合适。第一，青少年这个概念不同于少年和青年，也不是两者的简单相加，但确实应包括少年和青年中的一部分，而6～24周岁的界定能将两者结合起来。第二，这个界定与人民法院的界定基本符合。第三，这个界定将青少年时期视为人接受教育的主要阶段，即从上小学到大学毕业的阶段。第四，这个界定将青少年作为个体生理、心理发育的重要时期，而规定24周岁为上限是因为到这个年龄时，性与身高的发育与增长基本结束。第五，在6～24周岁这个年龄段中，个体尚有一定的依赖性而没有完全独立。第六，这个规定，包括了少先队的全部工作对象和共青团工作的一部分对象。第七，这个年龄界定，有利于按年龄组进行人口统计。
2.社会弱势群体
我国政府第一次正式使用“弱势群体”一词，是在2002年3月朱镕基总理的《政府工作报告》中。报告指出，积极扩大就业和再就业是增加居民收入的重要途径，并强调要“对弱势群体给予特殊的就业援助”。从报告的上下文来看，弱势群体主要是没有就业或无法正常就业的贫困人口。《中国社会发展研究报告2002》总结了此前有关弱势群体的定义。如“社会脆弱群体是凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体”；社会弱势群体“是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”；“弱势群体是指创造财富、聚敛财富能力较弱、就业竞争能力、基本生活能力较差的人群”；弱势群体，是指那些不但实际的经济收入偏低，而且由于各种条件的限制，其未来发展也有相当困难的人群。他们往往面临着心理的和经济的双重困境。按照国际社会学界、社会工作和社会政策界达成的基本共识，所谓社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群。同时，该报告将弱势群体界定为那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体[1](P7)。
我们认为，弱势群体就是在我国社会转型过程中容易受到排挤或打击，缺乏政治、经济和社会机会，没有或很少有能力获得自己想拥有的东西，个人和家庭生活达不到社会认可的最低标准，处于社会权力结构网络的底层的社会成员的集合。
3.城市青少年弱势群体
第五十届联大通过的《到2000年及其后世界青年行动纲领》认为，15～24岁的青年“是社会重大变革的推动者、受益者和受害者，他们通常面临着这样一个矛盾：寻求融入现有秩序或成为改变这种秩序的一种力量”。在社会转型和社会结构分化过程中，青少年通常面临着压力和被社会排挤的危险，需要成人社会、政府、社会团体予以特殊的保护和支持，在总体上是一个弱势群体。在青少年群体中，又相应地存在着更容易受到排挤或打击，更缺少政治、经济和社会机会的亚类，即青少年弱势群体。
本研究当中的城市青少年弱势群体，主要是指生活、居住在城市半年及以上，年龄界于6～24岁，较其他同龄人在社会生活中更为脆弱和更易受到伤害的群体。
（二）城市青少年弱势群体的分类
1.社会弱势群体的分类
学术界对社会弱势群体的类型存在着不同的划分。有的将其分为初级弱势群体和次级弱势群体。前者指由于成员基本需要未能得到满足而形成的社会生活困难者，如无依无靠的孤寡者、残疾人等；次级弱势群体则是指在其基本物质需要得到满足的前提下，由于自身生理和心理上的病障或社会失调的影响造成其心理上的受挫感的剥夺感，从而难以适应社会甚至形成越轨行为的社会成员的集合[1](P9)。
目前社会较为公认的弱势群体主要有以下10类：下岗职工、困难企业职工、城乡贫困人口、贫困地区群众、受灾地区群众、体弱多病的离退休人员、伤残病人、特困户、孤寡老人、儿童等。
2.城市青少年弱势群体的分类及不同类型的基本特征
青少年群体有其自身的特殊性，对青少年弱势群体的构成状况的分析，在分类上并不能完全采用一般弱势群体的分类标准。在一般弱势群体的划分标准中，年龄无疑是一个很重要的标准，如老年人和儿童主要是因为年龄和相关的生理因素及自主能力而成为弱势群体的。6～24岁的青少年处于社会化的重要阶段，是从依附走向独立的重要时期，核心任务是获得最主要的社会资格与能力。在这一过程中，无论是身心的发展、社会道德规范与意识的养成，还是知识与技能的获得，都需要家庭、学校和社会的支持。因此，青少年弱势群体的划分，除生理指标以外，最主要的指标是家庭、学校和社会的支持度。
我们依据将一般社会弱势群体分为生理性弱势群体和社会性弱势群体的类型划分，以及青少年是否获得家庭、学校、就业市场和社会支持等方面的情况，将城市青少年弱势群体分为以下一些主要类型。不同类型的基本特征见表1。
表1：城市青少年弱势群体的主要类型及不同类型的基本特征
类型是否获得家庭
是否获得学校 是否获得就业市 是否获得社会
的有效支持教育的有效支持 场的有效支持的有效支持
贫困家庭的青少年否（部分支持）
贫困大学生 否（部分支持）
孤残儿童（青少年） 否
残疾青少年 否（部分支持） 否（部分支持） 否（部分支持）
流动知识青年
否（部分支持） 否（部分支持）
待业大学生 否
下岗失业青年
否
青年农民工
否（部分支持）
第二代移民 否
（农民工的子女）
此外，还有一些社会青少年群体处于社会的弱势地位，如刑满释放的青少年等等，这些青少年群体虽然有一定的特殊性，但基本上都可以归入上述几类青少年弱势群体中。
三、研究设计
（一）研究设计的总体思路
1.坚持以社会救助政策研究为重点的原则
本研究包含两个层面：一个是城市青少年弱势群体的现状描述，另一个是城市青少年弱势群体的社会救助政策。本研究以社会救助政策研究为重点，这是因为，描述城市青少年弱势群体的现状固然重要，但要解决他们面临的各种问题，关键还在于设计并有效地实施好的政策。
2.坚持各子课题研究相对独立的原则
城市青少年弱势群体包含有许多子群体，不同子群体之间各有其自身的特点。设计一个对所有子群体都“普适”的问卷或者是访谈提纲，不太现实。因此，本研究采取各子课题研究相对独立的做法，各子课题负责人根据研究对象的不同特点，自行决定并选择较合适的具体的研究内容和方法。
（二）研究方法
采用什么样的研究方法，在很大程度上取决于研究设计的总体思路。
1.由于本研究在研究设计的总体思路上坚持以社会救助政策研究为重点的原则，因而，不少于课题没有在全国范围做大规模的多阶段概率抽样调查，而是重点选取一个或几个城市做深度访谈，或在做深度访谈的同时，辅之以问卷调查。
2.由于本研究在研究设计的总体思路上坚持各子课题研究相对独立的原则，在研究方法上，不求统一。在本项课题的研究当中，既有文献法，也有问卷调查法和深度访谈法。有的是使用一种方法，也有的是两种或多种方法同时并用。
（三）研究假设
1.“社会排斥”假设
“社会排斥”这一概念是欧洲大多数研究者偏爱使用、并已经被政治家所接受的概念，指的是个体有可能中断全面参与社会的方式。是一个比下层阶级更广泛的概念，并且具有强调过程的特点，也就是强调排斥的机制。它关心的是一系列阻止个体或群体拥有对大多数人开放的机会的广泛因素[3](P409)。
本项研究的一个重要假设是：由于城市青少年弱势群体占有的资源和权力太少，因而，在日常家庭生活、受教育、就业、居住环境、娱乐、消费模式等方面，都遭遇到来自社会方方面面的“社会排斥”。
2.“社会整合”假设
与“社会排斥”相反，在我们的社会当中，同时还存在着另外一种力量，即将弱势群体青少年整合或吸纳到社会中来的力量，这就是社会政策，尤其是福利政策。此外，还有法律、法规。1995年在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动”世界峰会将“社会排斥”视为消除贫困的障碍，要求反对社会排斥，致力于社会整合，以获致“稳定、安全而公正”的社会[1](P18)。在国际社会有关社会政策目标重新定位的大背景下，越来越多的学者和政策制定者不再将政策目标仅仅局限于消极的补偿与救助，而是与消除社会排斥、实现社会整合结合起来。在此方面，新的社会福利政策或制度、各种保护弱势群体的政策、法律或法规，以及社会意识形态等，都正在发挥着“社会整合”的作用。
四、研究结果与发现
（一）从一般意义上讲，“青少年本身就是弱势群体”的命题是成立的
从跨文化的角度来看，当今世界的青少年，他们既是社会变革的推动者、受益者，但同时也是最容易受到社会变革伤害的一群人。他们在享受和品尝社会变革带来的“胜利果实”的同时，也在身受变革之害。一些国家的青年在社会变革中付出了比成年人更大的代价。[4](1)身心健康状况恶化。(2)就业人员中从事临时性工作(temporary jobs)和部分时间工作(part-time jobs)者增多，而从事固定工作(permanent jobs)和全日制工作(full-time jobs)的人数减少。(3)收入减少，低收入群体增加。(4)失业增加或大大超过总体失业水平。(5)贫困率高。
在中国，《1998年中国人口统计年鉴》公布的数据资料显示，无论是男性青年，还是女性青年，其失业率均高于总体水平。男性总体的失业率为1.45%，而16～19岁的男性青年和20～24岁的男性青年的失业率分别为4.65%和3.00%；女性总体的失业率为1.82%，而16～19岁的女性青年和20～24岁的女性青年的失业率分别为4.76%和2.95%。从收入的年龄模式来看，高收入的峰值年龄远没有出现在25岁以下的青年这一年龄段。因此，当代青年可以说是改革开放的“受益者”或“普惠者”，但说“当代中国青年是改革开放的最大受益者”则不准确。
从上述选定的几个代表社会地位的量化指标来看，青年在社会变动的不少情况下，尤其是在经济衰退、金融危机、社会急剧转型或动荡不稳的情况下，不但没有处在优势群体的位置，往往还处在最容易被伤害的弱势群体状态（尤其是20岁以下的青年更是如此）。尽管青年的教育水平在总体上比成年人高、精力比成年人更充沛，但就总体而言，青年群体在面临失业、低薪、犯罪等社会问题方面的概率，却往往要高出成年人几倍。即使是在经济稳定增长的时期，青年群体的收入增长速度也并不一定就快于成年人，有时甚至还出现相反的情形。
（二）城市青少年弱势群体面临程度和类型不同的“社会排斥”，生存与发展状况堪忧
1.与家庭生活相关的社会排斥现象
第一，大多数孤残儿童仍然生活在福利院中，占据主导地位的孤残儿童照料模式仍然是“机构照料模式”。因此，绝大多数孤残儿童无法体验到社会中绝大多数其他儿童所享受到的家庭亲情，感受不到家庭的温暖，被排斥在正常的家庭生活和家庭环境之外（注：见吴鲁平、韩小雷、刘文斌：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之五：孤残儿童家庭寄养的现状与政策评估研究——对北京大兴礼贤镇192户寄养家庭和7名工作人员的调查分析，2004年5月。）。
第二，贫困家庭的青少年，在家庭的经济环境、居住环境、教育环境和医疗环境等方面，均低于一般普通家庭，无法享受到生存在大多数其他家庭中的青少年所享受到的水平，受到较大的经济排斥、教育排斥。抽样调查发现，贫困家庭子女的平均收入为477元，普通家庭子女则为958元；贫困家庭中有22.8%住在平房中；77.2%则住在楼房，而在普通家庭中，90.6%住在楼房中，只有9.4%的家庭住在平房中；贫困家庭中有52.2%的青少年没有自己独立的房间，而只有不到一半(47.8%)拥有自己的房间，普通家庭中只有20.8%没有自己的独立房间，而有独立房间的占79.2%；贫困家庭教育费用支出在1,000元以下的占82.3%，1,000元以上的占17.7%，而在普通家庭中，教育支出在1,000元以下的占63.5%，1,000元以上的占36.5%；贫困家庭成员在生病处理方式上选择“硬挺”的比例明显高于普通家庭。（注：见孙莹、周晓春：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之二：我国城市贫困家庭青少年的问题与需求研究报告，2004年5月。）
2.与学校生活或教育相关的社会排斥现象
第一，贫困家庭青少年享受到的教育机会，远低于大多数其他家庭的青少年。贫困家庭青少年中有近70%就读于教学质量一般的学校，只有20%多就读于质量较好的学校，而普通家庭中有40%多的青少年就读于质量较好的学校，只有不到30%的青少年就读于质量较差的学校。（注：见孙莹、周晓春：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之二：我国城市贫困家庭青少年的问题与需求研究报告，2004年5月。）
第二，残疾青少年的受教育机会，远低于生理正常的青少年。截止到2000年底，视力残疾、听力言语残疾、智力残疾三类残疾儿童少年接受义务教育入学率分别为54.1%、72.9%和81.9%。除智力残疾儿童少年入学率达到指标外，其余均未达到“九五”要求。到2001年底，全国仅有2,166名残疾学生进入普通高等院校学习，585名残疾学生进入特殊教育普通院校学习。从1990年计算，11年期间每年平均残疾学生大学入学人数仅为250人。（注：见卢德平：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之四：城市残疾青少年社会保障问题评估报告——国际比较与实证分析，2004年5月。）
第三，“二代移民”问题凸现，流动儿童教育问题严峻。流动人口子女缺乏平等的受教育机会，就学质量低下(1)适龄儿童入学率低，不能在可受教育的年限及时入学；(2)孩子跟随家庭四处流动，其中很多人有过辍学的经历，超龄问题严重；(3)流动子女失学情况普遍（注：见吴鲁平、俞晓程、闫晓鹏：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之十：城市青年农民工的现状、问题及对策研究——对现有93篇学术论文的文献综述。）。
3.与工作和职业相关的社会排斥现象
第一，城市农民工就业状态堪忧。(1)绝大多数只能从事“次级劳动力市场”的职业，或者是某些非正规的部门城市人口不屑的职业；(2)工作不稳定，随时都有可能被老板“炒鱿鱼”，失去工作后又会重新进入滞留群体；(3)工作时间长、工作强度大；(4)收入较低且不稳定。（注：见吴鲁平、俞晓程、闫晓鹏：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之十：城市青年农民工的现状、问题及对策研究——对现有93篇学术论文的文献综述。）
第二，城市中的流动知识青年具有艰难的求职经历，且工作不稳定。（注：见周拥平、高明华、杜立婕、王麦岭：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之六：普通城市流动知识青年群体研究，2004年5月。）
4.与社会生活相关的社会排斥现象
第一，城市青年农民工受到排斥的现象十分普遍，民工的实际合法权益受侵害的现象也比较突出。由于法制不健全，现在主要存在的现象是农民利益受损。有些企业以招收学徒和招新工的名义，发低工资，在一定试用期之后许多不被录用，乡镇企业、私营企业加班、加点的事经常不断，农民工的安全、卫生、医疗保障等问题难以得到有效解决，尤其是安全方面存在着严重的问题。（注：见吴鲁平、俞晓程、闫晓鹏：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之十：城市青年农民工的现状、问题及对策研究——对现有93篇学术论文的文献综述。）
第二，贫困家庭青少年的社会参与情况令人担忧。政治参与、社区朋辈交往、社会活动参与以及课余时间的安排，都显示出他们与社会主流的一种“隔离”状况。而在探索原因时也发现除了经济拮据的客观因素外，也有来自贫困家庭子女主观的“自贬”意识。这是一种社会排斥。（注：见孙莹、周晓春：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之二：我国城市贫困家庭青少年的问题与需求研究报告，2004年5月。）
（三）相关的社会政策在整合城市弱势群体方面取得了一定的成绩
第一，孤残儿童福利政策充分体现了“以儿童为中心”的理念，初步探索出了一条能够满足国家、孤残儿童和寄养家庭三方需求，且三方都受益的孤残儿童照料模式，即“家庭寄养”模式，让孤残儿童回归到了“家庭”，体验到了家庭的亲情和温暖。（注：见吴鲁平、韩小雷、刘文斌：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之五：孤残儿童家庭寄养的现状与政策评估研究——对北京大兴礼贤镇192户寄养家庭和7名工作人员的调查分析，2004年5月。）
第二，特殊教育成绩显著，残疾人的受教育权基本得到保护。根据教育部公布的统计数据，1990～2002年，我国的特教学校数量由746所提高到1,540所，增加了2.06倍。根据教育部公布的统计数据，1990年我国特殊教育学校的在校残疾学生数7.2万人，2002年达到37.45万人，增幅高达420%。此外，还有20多万名残疾学生分布在普通学校的特教班和在普通学校随班就读。根据教育部公布的统计数据，1991年我国特教学校的专职教师1.6万人，2002年，专职教员人数达到2.98万，增长了86%。（注：见卢德平：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之四：城市残疾青少年社会保障问题评估报告——国际比较与实证分析，2004年5月。）
第三，城市贫困大学生的救助政策走向多元化。目前，对贫困大学生的救助政策集中体现在优秀学生奖学金、国家奖学金和西部开发助学工程提供的奖学金方面，另外还包括助学贷款制度和勤工俭学制度还有不同形式的社会资助政策。（注：见吴庆：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之三：中国城市贫困大学生群体现状与社会救助政策研究，2004年5月。）
第四，完善了立法和相关配套法规，为青少年提供了较为充实的司法保护政策。在立法方面，我们通过了《未成年人保护法》和《防止未成年人犯罪法》，同时，在司法审判方面，各级法院建立了“少年法庭”来保护未成年人的健康成长。比如“上海模式”、“北京模式”、“南京模式”等等，这几种模式都是保护未成年人健康成长在司法保护层面上的有益探索。（注：见郝银钟：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之九：青少年法律与司法特别保护制度研究，2004年5月。）
（四）目前的社会保护政策或司法保护制度还存在一些突出的问题
第一，在青少年法律或司法特别保护制度方面，还存在着许多观念误区。例如，(1)重义务而轻权利；(2)重刑而轻民；(3)重突击治理而轻长效机制建设。阵风式、运动式、作秀式现象非常突出；(4)重集中打击而轻理性保护原则；(5)重专门机关职责而轻全社会网络化保护。此外，在青少年保护立法的指导思想方面，也存在一些问题，如：(1)重原则性指导而轻专门的具有可操作性的法律规范建设。实际上有权利而没有可操作性的救济程序等于没有权利；(2)重实体法轻程序法，立法技术上还相当初级；(3)刑事法单一化倾向严重。（注：见郝银钟：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之九：青少年法律与司法特别保护制度研究，2004年5月。）
第二，青少年社会保护政策存在“缺位”现象和操作性不强的现象，影响到政策执行效果。目前我国社会保障在立法方面还处于零散的、单方面的、具体的法律、政策、规定、意见阶段，还没有一部完整的社会保障法。这使得目前社会弱势人群的很多问题难以解决。此外，政策或法律法规大都比较原则、抽象，有些有具体的政策规定、实施细则作为补充，有的则因缺乏具体办法而很难执行，存在着难以操作或难以执行的现象。还有的甚至是死角，既没有机构和人员，也没有政策依据，全靠具体承办人员的觉悟和素质。比如，中国有《残疾人保障法》，但是立法条文过于粗疏，操作性不强，缺少针对不同残疾种类，如聋哑、肢体残疾、智力残疾等的差别表述和规定。缺少对于国家、社会、残疾人家庭、残疾人自身等不同侧面的职责划分。与美国的《1990年美国残疾人法案修正案》长达数百页的详尽法律条文相比较，《残疾人基本法》区区5,600字，只能满足于一般法律原则的表述。在实践层面对于残疾人在教育、就业、其他社会参与方面面临的歧视现象和不公正待遇，缺少硬性、具体的规定，对于国家应该给残疾人提供的福利和支持，缺少特别明确、具体的规定，对于中央政府和地方政府在扶持残疾人的财政资助的分配比例上也未做出具体的规定，尚未能从建立国家对残疾人的积极支持系统的角度，确立残疾人的具体福利和权益（注：见卢德平：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之四：城市残疾青少年社会保障问题评估报告——国际比较与实证分析，2004年5月。）。又如，《家庭寄养管理暂行办法》在实践中同样存在操作性不强的问题。《暂行办法》规定：“重度残疾儿童”不能被家庭寄养，但是如何界定“重度残疾儿童”这一概念，《暂行办法》并没有明确说明。在规定寄养家庭必须履行的义务中，《暂行办法》规定寄养家长应培养被寄养儿童树立良好的思想道德观念，但是至于这些思想道德观念包括哪些层面的内容并没有明确说明，这就给操作过程，尤其是监督工作带来困难（注：见吴鲁平、韩小雷、刘文斌：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之五：孤残儿童家庭寄养的现状与政策评估研究——对北京大兴礼贤镇192户寄养家庭和7名工作人员的调查分析，2004年5月。）。
第三，从总体上看，我们的社会政策，包括社会保障方面的立法和政策体系，均落后于经济发展和社会发展，一些规定长时间没有修订，与实际情况差距悬殊，一些新的领域和问题缺乏法律政策依据，新的法律政策规定不能应运而生，一些问题仅靠单方面的工作已无法解决，新的工作机制和规定也未能建立起来。凡此种种，都给青少年弱势群体的解困带来了在法律政策依据和实际工作运行上的重重困难。比如，对于城市流动民工的第二代子女的教育问题，就没有一个明确的政策来解决。实际情况是问题越来越严重，许多来城市打工的农民子弟没有接受良好的教育，这就造成了一种不公平和一种隐性的危机。这个问题的解决离不开像户籍制度的变迁，但同时又要注意政策的可行性，需要政策的制定者考虑具体情况，把大力普及入学机会作为解决城市流动人口子女基础教育问题的关键（注：见吴鲁平、俞晓程、闫晓鹏：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之十：城市青年农民工的现状、问题及对策研究——对现有93篇学术论文的文献综述。）。
第四，青少年政策大都以文件、通知的形式，比较集中体现政治性的内涵。与国际通行的青少年政策相比较，我们一是以立法的形式确立的青少年政策很少，青少年政策的权威性和强制性不够；二是福利性体现不足，在政策根本理念上对青少年处于弱势位置的定位反映不充分，在青少年工作的基本认识上忽略青少年的立体性，在实际工作中更多地反映一种被动状态。加快青少年政策体系的建设，从根本上确立青少年的法律地位以及政府和社会对青少年的责任，才有可能从社会运行机制上保证青少年特别是弱势青少年的基本权益。
五、对策建议
（一）要在加快经济建设，保持国民经济有较高的增长速度的同时，把社会公平的问题提到应有的地位予以重视，在社会政策的制定中特别重视、注意社会公平问题
经济建设是解决贫困的根本途径，只有经济发展了，人民收入才会随之增加，生活水平才会提高，青少年弱势群体的生存环境才可能得到根本的改变。特别是加强农村经济发展，缩小中西部地区与东部地区的发展差距，实施西部大开发战略是消除中西部贫困、改善贫困地区的社会环境、提高贫困人口的素质的根本途径，也是解决高校贫困生、城市流浪儿童等青少年弱势群体问题的重要措施。但从另一个角度看，只强调追求高效率，忽视社会公平，长期把社会公平放在“兼顾”的位置，势必会造成人的发展困惑，最终影响生产和效率，也背离社会主义基本的制度价值。
面对今天经济、社会发展的繁重任务，面对今天社会收入濒临警戒线的差距，面对今天日益增多的社会弱势群体，各级政府在各项政策、措施制定、出台的时候，需要深入研究政策背后的理念和基本原则。在追逐高效率的时候要把社会公平作为必须考虑的因素。在政策条文中，必须有体现社会公平的内容。只有这样，才可能形成有利于包括青少年弱势群体在内的社会弱势群体的政策环境，才可能从国家、政府行为层面确保对社会弱势群体的保障。目前我们对于弱势人群，特别是青少年弱势群体的救助太多地依靠媒体和个别行为，一个“宏志班”只能解决个别少年的就读及发展问题，只有完善的社会政策和完整的社会保障机制，才是这一人群摆脱困境的根本保证。
（二）完善青少年法律政策，切实保障青少年群体的合法权益
从法律层面建立健全保护青少年弱势群体的政策，是解决弱势青少年处境困难的重要途径。这在国外有很多成功的典范，以美国、日本等国家在保障残疾人权益方面的立法为例，不仅有一般法，而且还有很多针对不同残疾类型和残疾人问题相关侧面的专门法（注：见孙莹、周晓春：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之二：我国城市贫困家庭青少年的问题与需求研究报告，2004年5月。）。我国可以借鉴这些措施，从一些比较具体的层面入手，完善青少年法律政策，如构建独立、全面的青少年权力体系，制定专门的青少年司法政策，包括青少年犯罪预防政策、青少年刑事政策、青少年司法特别保护政策、少年法院建设等，给予青少年以特殊的法律保护；建立健全针对青少年的法律援助制度，保护青少年的合法权益不受侵害等（注：见郝银钟：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之九：青少年法律与司法特别保护制度研究，2004年5月。）。
同时，应全面评估现有的青少年政策，清理现有政策中作用不大甚至含有社会歧视倾向的内容，简化其操作程序（注：见周拥平、高明华、杜立婕、王麦岭：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之六：普通城市流动知识青年群体研究，2004年5月。）。此外还要为一些现行法律法规制定一些配套的政策，如孤残儿童家庭寄养政策，就需要尽快制定出更具操作化的工作标准和条例，以保证家庭寄养工作人员和寄养家庭的家长能够按照明确、清晰的标准和规定更好地完成家庭寄养工作。这些工作标准和细则应该包括：选择寄养家庭的标准和操作方法，在寄养户的选择过程中，应严格按照操作标准，使孤残儿童的生活和发展环境得到保证；要有孤残儿童能否进入寄养家庭的判断标准和判断程序，对于那些不适合在寄养家庭中生活的孤残儿童则不应该采用家庭寄养的养育模式。家庭寄养服务机构要有严格完备的工作程序和工作标准，应明确规定家庭寄养服务指导机构的责任和义务，具体操作的工作流程，对于孤残儿童的发病死亡率要进行总量上的控制（注：见吴鲁平、韩小雷、刘文斌：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之五：孤残儿童家庭寄养的现状与政策评估研究——对北京大兴礼贤镇192户寄养家庭和7名工作人员的调查分析，2004年5月。）。
（三）实施合理的人力资源战略，切实加强对青少年的培养
实现从生存扶贫到发展扶贫的转变。人是生产力中最活跃的因素，人力资源是社会生产过程中最重要的、最具决定意义的社会资源，合理地开发和有效使用有限的人力资源对劳动者本身和社会都同样具有重要的现实意义。从人力资源开发、使用的角度看，青少年弱势群体在整个社会中的弱势地位是由于其自身的人力资本存量不足造成的。由于青少年的特殊性，对青少年尤其是青少年弱势群体的人力资源的合理开发，是使其从根本上摆脱弱势地位的有效途径，其社会效用会更大，社会影响力也会更为有效和深远。对青少年弱势群体实施合理的人力资源战略，是对他们受教育权的保障，才能实现教育公平，提供均等机会。在教育主管部门积极的面向全体的教育政策、策略指导下，教育部门、学校要最大限度地服务于贫困青少年，将辖区内贫困青少年教育状况作为学校综合考核的重要指标。要全面推行素质教育，积极推进职业教育和培训，帮助弱势青少年更好地适应社会的需要。要在加大政府教育投资的基础上，开发社会资源，调动社会机构和组织的积极性，筹措资金解决贫困青少年的就学问题，借鉴国外先进做法，引进教育凭单、大学生毕业税等措施，切实解决贫困大学生问题，并努力探索教育政策本土化、乡土化（注：见吴庆：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之三：中国城市贫困大学生群体现状与社会救助政策研究，2004年5月。）。对于贫困家庭，要发展多元化教育和职业训练方案，提升贫困家庭家长和青少年的人力资本。中国人非常重视教育，特别对于贫困家庭而言，子女接受良好的教育是其家庭惟一向上流动的机会，而投资教育虽然对家庭是一种财产负积累，但对子女而言则是人力资本的提升。因此除了现有的一些学费减免、奖学金、助学金和教育贷款政策外，还需要规划一些立足长远的贫困家庭子女的教育培训方案，积极协助贫困家庭青少年能够持续教育，尽可能完成大学教育。当然对贫困家庭子女的教育培训计划并不一定都要培养到大学毕业，也并不是每个孩子都希望或能够进入大学教育，问题的关键是培养贫困家庭子女能够有一技之长，顺利在劳动市场上就业，才能有利于协助贫困家庭走向“脱贫”（注：见孙莹、周晓春：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之二：我国城市贫困家庭青少年的问题与需求研究报告，2004年5月。）。
（四）面对新的社会发展状况，应当尽快建立以现有社会保障体系为核心、以社区服务、社会各类组织的社会服务为基础的立体的、多层次的社会保护网络
当前，我们在理顺筹资渠道、加强社会保险基金的管理、实现保险基金的良性运转的同时，特别需要整合和规范社会服务，实现服务的社会化、制度化、规范化。第一，要对现有的社会福利服务机构进行规范化、专业化建设。弱势青少年所面临的是一种以物质生活压力为基础的全面生存压力。所以，一方面，需要整合社会力量，国家、社会给予基础的援助，这就需要界定社会福利服务机构的职能，规范他们的工作范畴，确立对他们的基本工作要求，通过政策、政府行为、社会组织真正形成青少年成长发展的社会安全网络。另一方面，需要加速服务的专业化建设，从经济、社会、生理、心理等多方面为青少年的发展提供帮助和辅导。第二，要加快社会性服务组织的建设。对弱势青少年群体的救助，仅仅依靠政府的力量显然不够。从国外经验看，非营利组织往往是社会救助的重要力量，通过这些组织整合社会上各种救助力量，共同济贫解困。政府一般采取税收调节，支持和鼓励企业的捐助行为，通过社会政策和对非营利组织的扶持实现社会资源的再分配。因此，大力发展非营利的社会组织，积极吸纳社会资源的有效投入，开创福利社会化的局面是构建社会对弱势青少年群体救助和保护体制的必要步骤。第三，要发挥城市社区在青少年服务方面的重要作用。在社区发展的指标体系中，明确规定对青少年社会性服务机构和内容的要求，动员社区居民中的剩余资源，为青少年提供包括物质支援、生活辅导、教育培训、职业训练与介绍、法律援助、心理咨询等全面的服务，真正发挥社区在社会服务中的作用。第四，要在最低生活保障制度中，强调“分类施保”，尤其是对于贫困家庭中的未成年人，应建立独立的现金补贴制度，缓解家庭经济压力可能给儿童青少年带来的伤害。另一方面要发展关注贫困家庭长期经济改善的救助政策（注：见孙莹、周晓春：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之二：我国城市贫困家庭青少年的问题与需求研究报告，2004年5月。）。第五，要建立全国统一的社会保障体系，统一的社会保障体系在建立之初不必追求高的保障水平，关键是以此确立现代社会所必须具有的两大理念：(1)全体社会成员是平等的（现有的户籍制度和社会保障制度在这一基本人权理念上是完全非理性的）；(2)政府应通过向公民提供公共服务来实现对公民的管理（注：见周拥平、高明华、杜立婕、王麦岭：《城市青少年弱势群体现状与社会保护政策研究》课题研究报告之六：普通城市流动知识青年群体研究，2004年5月。）。
青少年是需要特殊福利和关心照顾的群体。从一般意义上说，青少年本身就是社会中的弱势群体。然而，在青少年群体中又可分为强势群体和相对的弱势群体。青少年弱势群体是青少年中较为特殊的亚类，这类青少年由于社会转型、生理和心理、家庭状况、居住地和受教育情况等方面的原因处于较其他青少年更为不利的地位，在前面的分析中，我们已经将这些不利地位归结为青少年所受的社会排斥。对于青少年的健康成长和社会的有序发展来说，这种社会排斥视为消极的因素。要消除这些因素，改变弱势青少年的境遇，提升他们的社会地位，很大程度上仍需借助社会政策和社会服务机制的有效推动。