我国高等教育改革与发展研究五十年回顾，本文主要内容关键词为：教育改革论文,五十年论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，我国高等教育发展与改革走过了曲折的前进历程。这种实践既对高等教育发展与改革的研究提供了现实的基础，提出了许多新的课题。因而，这方面的论文和专著数量不断增多，研究的领域也不断扩展。
伴随教育“发展”的重点由单纯的数量增加转变为系统的整体优化和协调发展，关于教育“发展”的研究也从规模扩大、速度提高扩展至规模、质量、结构、效益等方面。本文以讨论规模为主，兼顾与规模有关的质量、结构、效益等方面的研究，力求全面地反映50年来高教研究界所作出的努力。关于“改革”的研究涉及从宏观到微观的各个方面，内容十分丰富。本文以教育体制宏观改革为研究对象，关于专业调整、课程设置、教材与教法改革等方面的改革研究则未涉及。
一
回首历史，建国50年来关于高等教育发展问题的研究可以大体分为三段：80年代以前，80年代和90年代以来。
80年代以前，高等教育事业的发展和有关“发展”的问题是政府规划的事，因而散见于各大报端有关“发展”问题的文章主要集中在两个方面：其一为政府和各级教育主管部门领导同志的讲话；其二是对发展成就的总结和发展政策的介绍。对“发展”问题的研究则是由中央规划部门和各级教育主管部门进行的高等教育规划工作。1952年至1980年，我国共编制了5次高等教育规划。编制方法基本采取1952 年中财委公布的《国民经济计划编制暂行办法》规定的程序进行：首先，自上而下颁发计划控制数字；第二，自下而上逐级编制并呈报计划草案；第三，自上而下逐级批准计划。由于国家自上而下颁发计划控制数字之前要听取各方面的意见进行综合平衡，即中央各部门，各省、市、自治区要向国家计委提供必要的资料和有关控制数字的建议和说明，因而，也叫做“两上两下”。事实上，这一方法的指导思想在于高等教育发展要受供给约束，在上是国家财政能力的约束，在下是高等学校容量的约束。各级政府的5次高等教育规划可以视为当时研究的成果。
1978年，党和政府确定了“以经济建设为中心”和“改革开放”的方针，全国掀起经济建设的热潮。由于在“文化大革命”中全国高等学校有12年没有正式招生，经济建设需求与专门人才短缺的矛盾十分尖锐。同时，随着开放形势的发展，教育理论界一方面开展了关于教育本质与功能的讨论，强调教育的经济功能；另一方面与经济理论界一起引进了西方教育经济学。1979年，一些教育研究刊物上出现了介绍西方教育经济学的文章，厉以宁发表了专著《人力资本理论：教育、保健与经济增长》。1980年，舒尔茨来华讲学。这些都为专门人才预测做了舆论准备。1982年，国务院批转了国家计委关于制定长远规划工作安排的通知，1983年经国务院批准，原国家教委会同中央几个部委开始进行2000年人才预测和制定十五年教育规划的工作。
专门人才预测以微观集成为基本方法，贯彻定性分析与定量推算相结合，经验预测与模型预测相结合，数量需求与群体结构合理化相结合，宏微观对应，分解协调与抓住重点相结合，专家论证和领导部门审查相结合等原则。首先，采用微观集成的方法依据典型单位的专门人才合理结构，自下而上地逐层次对每一部分实施预测和汇总，具体步骤如下：（1）分类分组，选择典型单位或地区；（2）梳理岗位树，进行岗位分析；（3）根据岗位性质、任务要求和工作量， 确定所需专门人才数量及相应的专业、职称或学历；（4）拟订定员定编图表， 在广泛征求意见、评议和主管部门审批后，编制合理的专门人才结构；（5 ）按项汇总，得到基本结构比例数据。第二，各部门和地区作经济、社会发展预测和职工总量、专门人才总量预测，并根据典型单位的汇总数据推算全行业或全地区的需求。第三，根据以上两个数据对需求量进行调整。张守贵、孙华旭在其著述的《专门人才预测工程》一书中详细地介绍与分析了这项工程的背景、目标、程序和方法。周贝隆主编的《面向21世纪的中国教育——国情 需求 规划 对策》一书公布了专门人才预测的结果，并在该项工作的基础上力求寻找经济发展与高教规模的定量关系，首次提出了国民生产总值增长与高教在校生增加之间关系的数学模型，为高教规模发展的政策制定与分析提供了一个可以参考的工具。
但当时专门人才预测工程的结果并未转化为现实的高等教育发展规划。其原因一方面在于，在计划经济体制下，人力资源配置的基本方式是由中央和各级政府按计划统一招工和统一分配到各个国营单位，并由国家包工资、待遇。各个单位用人与成本不直接挂钩，加之人才难以流动，各单位必须依靠自身的积累，因此规划心态便是多多益善，导致预测的结果是一个天文数字。另一方面，专门人才预测的理论假说本身存在一定的问题，它遇到了与60年代使用“地中海规划法”进行人力需求预测时各国所遇到的共同问题，如宏观经济预测（包括国民生产总值、产业结构、就业形势等等）的准确性无法保证，职业结构和某一职业劳动力的教育结构不断变动，以及岗位弹性等问题。然而，专门人才预测工程是我国高等教育发展研究历史上的一个转折点。从实践方面看，此项工作覆盖面广，初步摸清了我国专门人才的现状和特点，在不同程度上预测了到本世纪末专门人才需求的数量和结构；从理论方面看，虽然专门人才需求不能替代社会需求，但专门人才预测工程改变了80年代以前的规划的指导思想，尝试从需求的角度规划高等教育的发展规模和速度；从方法论的角度看，它引进、尝试了很多教育规划，或者说教育发展研究的方法。对该项工作方法论和其他方面的评价多见于探讨教育发展战略的论文中。
80年代中后期，伴随改革开放的进程，尤其是随着经济体制改革不断向纵深发展，教育的内部环境与外部环境都发生了深刻的变化。首先，中央政府统一掌管人、财、物，并以指令性指标为手段进行经济和其他事业管理的方式发生了变化。教育体制改革的第一步就是将基础教育的决策权和管理权下放到各级政府，各级政府原则上也具有地方中等教育和高等教育发展的决策权和管理权，经费也全部由地方政府筹集，中央一级教育规划的功能必然由此由指令性计划向趋势性、指导性规划转化。第二，经济、社会发展呈现出整体化、综合化的趋势。随着教育的战略地位逐渐被人们所认识，一些地区的政府认识到，教育发展必须纳入社会总体发展规划之中。因而，它们在规划本地区发展时，将教育发展作为本地区经济、社会发展总体中的一个子系统进行研究，教育发展战略作为一门新的研究“发展”的学科应运而生。
1986年6月，由上海市政府教育领导部门、 市委研究室等单位牵头，开始了制定上海教育发展战略的工作。整个研究历时一年半，参加人员涉及全市80多个部门和单位，共200余人， 提交了总报告及近百个课题的研究报告，对上海教育的历史、现状与发展趋势，对发展目标、结构、质量等等都做了认真的谋划。这项工作不仅对上海市教育的改革和发展起到了重要的指导和推动作用，对全国区域教育战略研究的开展也产生了深远的影响。在国家教委和国家教育发展研究中心的领导、组织和推动下，全国十几个省、市、自治区及经济协作区和国务院十几个业务部门也都开展了本地区、本行业的教育发展战略研究。80年代后期，为了适应我国90年代至下世纪初建立社会主义市场经济体制与实现现代化的要求，国务院教育研讨小组在教育界与社会各界的支持下，经过几年的努力，研究起草了《中国教育改革和发展纲要》，并于1993年由中共中央和国务院颁发。
十几年来，教育发展战略研究取得了丰硕的成果。一方面，开展研究的十几个省、市、自治区及经济协作区和国务院十几个业务部门都出版了专著，其中郝克明、谈松华主编的《走向21世纪的中国教育》，袁相碗主编的《苏南地区教育发展战略》等一批专著获得了各种研究成果奖；相当一部分战略研究的成果已经转化为各级教育主管部门的决策，包括《我国教育事业“九五”计划和2010年远景目标》也改变了以往的规划方法，向指导性、趋势性的战略规划转变。另一方面，一些研究教育发展战略方法论的专著与论文相继问世，推动了战略研究的深入发展。更为可喜的是，在教育发展战略研究的带动下，高等教育“发展”问题的研究呈现出全新的面貌。
首先，教育发展战略研究通常由政府主管部门牵头，由教育管理人员、从事教育研究与其他相关领域研究的专家、学者共同参与。通过研究实践，一方面形成了一支以宏观教育问题为对象的研究队伍，使一批专业研究人员在一定程度上掌握了政策制定与分析的方法，提高了研究分析政策问题的敏感性；另一方面，大大提高了教育管理人员科学决策的意识，从而进一步改善了政策研究环境。正是以上两点奠定了近年来教育宏观政策研究争鸣局面出现的基础。
第二，由于教育发展战略是对教育发展带有全局性、根本性的整体谋划，伴随“发展”的概念由单纯的数量增加转变为系统的整体优化和协调发展，从而突破了过去只研究规模、速度的界限，大大拓展了高教“发展”研究的视角和领域，涉及到规模、质量、结构、效益等方面，在高等教育发展综合指标体系的研究，高等教育发展总目标和结构目标关系的研究，高等教育发展目标和投入的关系、投入方式的研究，高等教育结构体系研究，高等教育质量和效益的研究，高等教育发展的地区布局，我国经济周期性波动与高等教育发展的周期性波动的关系研究等问题上进行了大量可贵的探索。尤其可喜的是，近来关于高教“发展”的研究已经开始涉及高等教育发展“适应”经济发展需要的概念，高等教育如何“适应”经济发展需要等深层次问题，高等教育政策研究人员的主体意识正在觉醒。
第三，在制定高等教育发展的指导思想，探讨高等教育规模时，方法论已经突破了单纯供给约束或需求导向的局限，而是认真研究高等教育发展的内部和外部环境，经济、社会发展的现状和趋势，从中找出两者相互关系的某些规律，力求协调好高等教育系统与社会大系统的关系，协调好教育系统内部各个子系统的关系。也就是说，从教育外部看，要掌握社会需求和社会供给之间的平衡，从教育内部看，要掌握各级各类教育之间资源的合理配置，以使高等教育的发展目标既能反映经济、社会发展的要求，又能符合教育自身发展的结构性要求，取得最大的总体综合效益。
第四，研究方法逐步多样化，系统分析、多指标综合分析、投入产出分析、国际与历史比较等等方法都已逐步被政策研究人员所熟悉和使用。模拟仿真、灰色系统等方法也被创造性地用于高等教育政策研究。
二
自1949年建国始，我国高等教育就踏上了改革之路。50年来，尽管各个历史时期改革的背景、目标、主题和实现途径各不相同，但改革以及与此相关的教育运动一直是与高等教育发展相伴随的另一条主线。然而，与世界高等教育不同的是，我国高等教育的改革大量集中在宏观领域。
建国伊始，高等教育开始了接收旧学校、改造旧教育的工作，为新中国的教育改革奠定了基础。1952年的院系调整是为适应计划经济体制而进行的教育改革。1958年的“教育革命”在突破苏联教育模式方面有某些积极作用，但由于违背教育规律，也产生了消极的后果。80年代以来，伴随经济体制改革和社会现代化进程，高等教育宏观改革进入了新的发展阶段。
在80年代以前进行的改革研究为探索社会主义高等教育发展积累了初步经验，但由于“左”的指导思想的影响和高度集权的教育体制的限制，改革及其研究的广度和深度都有较大的局限性。只有在80年代以后，高等教育的宏观改革才真正与高等教育的发展联系起来，高等教育宏观改革的研究才逐步进入政策研究的领域。
80年代以来的高等教育宏观改革有着与前几次改革不同的环境和背景。其一是国家经济体制的变革。从1978年中共中央十一届三中全会提出必须对经济体制进行改革，至1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，改革的走向是建立社会主义市场经济体制，逐步以市场作为资源配置的基础。高等学校作为高级人力资源的培养与输送机构，其体制与运行机制必须随之改变。其二，伴随经济体制改革的深入和科技的进步，加之传统文化和独生子女政策的作用，民众接受高等教育的需求空前高涨。在政府财政能力不足的情况下，高等教育规模的需求与供给之间，高等教育办学的经费需求与投入之间形成了两对长期存在的矛盾，迫使高等教育改革原有资源配置方式，挖掘制度创新的潜力，以改革促发展，实现供求的相对平衡。因而，这次改革与前几次改革最大的不同点在于各项改革与高等教育的发展紧紧联系在一起，而不是仅仅出于意识形态和政治变革的需要。
由改革的环境与动因所决定，80年代以来高等教育宏观改革的走向是适应经济体制变革的需要，有关高等教育宏观改革研究的立论与经济体制改革的步伐是相吻合的。1978年，中共中央十一届三中全会提出必须对经济体制进行改革，强调让地方和企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。1982年，党的十二大明确提出系统地进行经济体制改革的任务和以计划调节为主、市场调节为辅的方针。1987年，党的十三大进一步提出建立计划与市场内在统一的体制和国家调控市场、市场引导企业的经济运行机制。1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，并于1993年召开的十四届三中全会上提出了市场经济的基本框架。与此同步，1979年，首先出现了有关扩大高校自主权的论文；1988年起，主题为高教改革要适应社会主义商品经济的论文大量出现；1992年以后，有关改革走向的研究转向市场经济体制下的高等教育，探讨高等教育与市场经济的关系、高等教育如何迎接市场经济的挑战、高等教育能否市场化、产业化的文章成为高等教育改革研究的一个十分重要的部分。
随着研究的深入，人们对高等教育宏观改革目标的认识逐步清晰。1980年以前，对改革目标的研究仅涉及以简政放权，扩大高校自主权为主的管理体制改革；80年代，改革的内容逐步扩大，许多研究提出改革高等教育包得过多、统得过死的体制，解决政府与学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，建立适应社会主义市场经济体制的高等教育体制的改革目标；1992年以后，随着经济体制改革目标的确立，教育界对高等教育宏观改革目标的研究也逐步深入；1993年，由国家教委牵头组织的“教育体制改革”专题调研组在其调研报告中明确提出：高等教育宏观改革的目标是理顺政府、社会、市场、学校之间的关系，建立政府宏观管理，社会广泛参与，学校自主办学的体制和运行机制。高等教育改革目标的逐步明确直接推动了其实践进程。
关于高教体制改革的研究涉及办学体制，管理体制，高等学校招生、收费、毕业生就业制度，高等学校经费投入体制等很多方面，基本覆盖了改革实践的所有内容。办学体制改革的研究以扩大办学的投入主体，形成政府办学为主、民办学校与公办学校共同发展的格局，推动高等教育发展为基点，探讨了民办高等学校，国际合作办学，中央和省两级政府办学，中心城市办学，中央各业务部门办学，多种形式联合办学的发展与改革问题。管理体制改革的研究从理顺政府（包含中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系）、社会、市场、学校之间的关系的目标出发，以不同的办学主体为逻辑起点，探讨了不同学校不同的管理体制，最终落脚到改革政府宏观管理方式，完善政府宏观管理体系，实现学校自主办学，并对如何建立和运用立法、拨款、政策指导、信息引导、监督评估等宏观管理手段提出不少具体的建议。高等学校招生、收费、毕业生就业制度的改革是1978年以来教育体制改革过程中最早提出的，目前所知有关的研究最早见于1980年，当时仅涉及了收费问题。1985年，研究的思路逐步深化，认识到进行这三项改革的目的一方面在于毕业生就业是高等教育与社会的连接点，只有打通这一环节，高等学校才能通过毕业生就业情况了解社会的要求，推动高等学校进行教育教学改革与发展，而毕业生自主择业，就应该缴纳学费；另一方面在于适应经济体制改革，改革招生制度，扩大高校自主权。1993年，三项改革的目标最终明确为形成适应社会主义市场经济的高等教育运行机制，保证高等教育积极、健康、合理的发展。另外，在如何改革才能既保证高教发展，又保证国家对经济社会人才的需求，保证经济地位不利的学生的受教育机会方面也有许多具体的研究。
高等教育宏观改革在研究现实问题和改革政策的过程中，一方面触及了许多深层次的理论问题。例如，高等教育与市场经济关系的探讨涉及了高等教育的功能、作用、高等教育发展与经济发展的关系等理论问题，高等学校招生、收费、毕业生就业制度改革的研究涉及了支付能力能否成为高校入学的基本条件之一，高校学费是否应该在一定范围内运用价格规律，高等教育机会是否平等，“公平”这一概念的内涵和实现条件等理论问题。这些问题的讨论在带动高等教育改革政策研究理性化的同时，也丰富了教育理论的研究，对教育理论研究的深化具有一定的意义。另一方面，涉及了很多与“发展”研究有关的课题。例如，高等教育适应我国现有经济发展水平和经济体制改革的需要，从无偿向有偿转变，本身就意味着承认民众的受教育需求，因而也将推动高等教育从“准干部”教育、智力精英教育向大众教育转变，为此，计划经济体制下只考虑经济建设需求，只考虑国有企事业单位需求的高等教育规划思想、规划目标和规划方法都必须随之改变。
三
探讨50年来高等教育改革与发展宏观研究的学科进展，首先要考虑的是它的学科归属。由于这一领域的研究涉及宏观教育的诸多方面，很难归为单一学科，下面仅从政策学的角度分析其学科进展。
从政策研究与分析的角度看，建国50年来，高等教育改革与发展的宏观研究从无到有，从起步到逐步成熟，硕果累累，取得了长足进步。
首先，高等教育改革与发展的宏观研究明确了自己的研究领域和任务。其一，提供制定政策所需要的信息；其二，提供可供决策选择的方案和建议；其三，分析政策产生的影响和政策执行的结果；其四，促进社会各界对政策的共同认识。正如美国学者怀特所说：政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮助人们对现实可能性和期望之间有逐渐一致的认识，产生一种新型的社会关系与“社会心理”模式，以减少社会冲突，促进社会的共同行动[1]。 在目前政策调整幅度大，改革越来越触及到利益格局，刚性部分的情况下，政策研究这一功能的重要性毋庸置疑。
第二，形成了一支既包括行政官员，又包括专家、学者的研究队伍。“政策属于政治范畴，研究属于学术范畴；决策者多为政治家、行政官员，研究者多为大学或研究机构的人员；政策制定者必定是现实主义的，而理论工作者却不能没有理想主义倾向。这种差别注定了决策者和研究者之间存在深刻的矛盾或说存在两种“文化”[2]。 这种“文化”差异的存在，既影响决策的科学性，又影响研究成果的推广效率。但是，自教育发展战略的研究始，我国的政策研究就采用由政府主管部门牵头，由教育管理人员、从事教育研究与其他相关领域研究的专家、学者共同工作的组织形式，加强了两类人员之间的沟通与理解。一方面，促使行政官员在一定程度上超脱地方与部门的眼前利益和即时性问题，思考教育改革与发展的长远性、全局性问题；另一方面，促使研究人员从现实的问题出发，注重政策建议的可操作性，而不是从假定的前提出发，只注重理论推理本身的逻辑。
第三，前面已经提到，政策研究的多种方法，如系统分析、多指标综合分析、投入产出分析、国际与历史比较等等方法都已逐步被政策研究人员所熟悉和使用，模拟仿真、灰色系统等方法也被创造性地用于政策研究。宁虹的《我国高等教育发展的“S ”型增长——高等教育发展决策系统动力学仿真分析》，孙绍荣、朱佳生的《论高等教育发展的稳定值现象及其成因和规律》，叶平的《关于进行高等教育规模增长速度预警研究的探讨》等论文都反映了研究方法的进步。
第四，几十年来产生了一批比较有价值的研究成果，其中一部分成果已经转化为决策。
50年来，尤其是改革开放20年来，高等教育改革与发展的宏观研究因环境的改善和研究者的努力，的确取得了可喜的成就。然而，一门学科的建立并非一日之功，面对21世纪，为了使这一学科更健康地发展，使这一领域更加繁荣，高等教育改革与发展的宏观政策研究还有许多方面亟待改进。笔者以为，以下几点尤为重要。
第一，深入理论探讨，加强学科建设。20年来，顺应改革的大潮，高等教育改革与发展的宏观研究紧紧围绕急需解决的现实问题进行研究，是必要的，也是正常的。但是，相对而言，关于政策研究的功能、任务、内容、理论框架、概念体系等学科建设方面的研究比较薄弱，除少数以教育政策学为题的专著以外，多数论述散见于讨论教育发展战略和规划的文稿中。长此以往，高等教育改革与发展的宏观研究将仅限于提出即时性问题的解决方案和一些空泛的议论，很难提出有分量的成果。
第二，加强关于方法论的研究。我国高等教育改革与发展的宏观研究的成果大多集中在目标和对策研究方面，研究方法自然在不同程度上沿袭教育规划的基本方法。如何把定性与定量方法相结合，尤其是把经济学、社会学、政治学和系统科学的方法融合为适合宏观教育研究的独特方法，尚待深入探讨。
第三，明确政策研究的评价标准，形成决策研究和科学决策之间的良性机制。我国的决策研究很多采用由政府主管部门牵头，由教育管理人员、从事教育研究与其他相关领域研究的专家、学者共同工作的组织形式，这便于成果的推广，但也容易使研究与决策混同为同一过程，难以保持研究过程的相对独立性。教育战略和政策研究，作为应用研究，其评价标准和方法与基础研究有所不同，要以社会实践与决策应用作为主要标准，但它自身的科学性仍然是成果评价的重要方面，有些研究成果未被决策采纳亦有很复杂的原因。因此，决策研究的评价应该是研究成果科学价值和应用价值的统一，不能片面强调某一方面，忽视另一方面。