中国政府过程的体制症结探析：以政策过程为中心，本文主要内容关键词为：中国政府论文,过程论文,探析论文,症结论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
决策与执行是一个政策过程的两个基本构成部分，执行中出现的问题至少有一些是与决策内容和决策者密切相关的，因此不能把此类问题仅限于政策执行范围内来进行讨论。再者，自行政独立于政治以来，行政就定位在政策执行方面。随着行政的独立并“带走”执行功能而“剩”下来的领域，即决策功能是由政治来承担的。因此，在思考执行不力等问题时，必须首先审视政治和行政的状态以及二者是否忠实地履行各自功能等问题。核心问题总是既定的制度实现什么功能以及如何实现（M.兰道之语）①。政治和行政作为具有自己核心价值和固有功能的相对独立领域，都有各自的行为主体和相应的制度。在围绕公共问题而展开的政策过程中，为其打造的制度应该包括各司其职的政治与行政及其相互间的顺畅关系等方面。但是，应该的事情并不一定总是展现在现实之中。现实中我们却常常看到“十大顽症”②这样的“错位”、“缺位”、“越位”等“不到位”现象。为什么会出现这种现象，有没有合适的视角能够合理地解释这种现象？笔者认为，这种视角就是政治与行政间的相互关系，以及政治行政化和行政政治化。
关于中国的政治与行政间的关系，笔者曾经在《行政与现代化：以中韩两国为例》一书中比较详细地考察过，将其以“政治上位的政治与行政一体化”体制来予以概括，并与以“行政上位的行政与政治一体化”体制为特征的韩国做过比较。还有，费勒尔·海迪曾经作过简要的考察。他认为，自1949年以来两条原则一直没有改变，这就是官僚机构的政治化和政治的行政化。官僚机构的政治化是为了使官僚机构能够回应党的路线、方针和政策。为此，最基本的做法就是在大多数重要的政府岗位上安排中共党员，另外一个做法就是在每个行政机构内部都设立党的“支部”，还在各级行政机关对应设立机关党委，以保障党的政策的贯彻和政治的至高无上地位，而且能够履行监督职能。另一方面，由于把行政权向底层政府转移而实现地方分权，中央政府各个部门基本上失去了对地方各级政府的有效控制，中共地方党委实际上成为有效的决策制定者，而这种发展趋势的一个副产品就是政治行政化，也即党的机关本身变成处理具体行政事务的机关。③除了有关政治行政化原因的解释以外，在体制特征的意义上笔者也基本同意费勒尔·海迪的以上讨论。但是，无论笔者还是费勒尔·海迪，虽然涉及过一些与政府及政策过程相关的内容（如政策体制或党的决策权等），但由于主题所限，并没有专门考察过政治行政化和行政政治化对当今中国政府过程及政策过程所产生的影响。
既然政治行政化和行政政治化（即官僚机构的政治化）是当今中国一直不变的体制特征，那么它肯定影响政府活动。而我们又知道，政策是任何现代政府活动的基本依据，或者说，政府活动主要以政策过程为主线来展开。还有，政策过程的主体是政府，而为解决公共问题展开的政策过程中的参与者之间形成的相对稳定的关系，是构成其体制的主要内容。因此，本文将以政策过程为中心来考察当今中国（地方）政府过程的体制症结问题。
政治与行政及其基本关系
政治的产生源于人类共同体生活。这里的人类共同体是在“政治基体”的意义上使用的。所谓政治基体，是指在某种共同的基础或一定的社会条件下自然形成的（即并不是人类有意活动的产物），并在一定历史条件下虽然具有根本利益却不能做出实际政治行为的群体。由于政治基体的利益必须得到实现但其本身并没有具备能够做出具体政治行为的能力，因此，必须由具备政治行为能力的政治主体（即政治组织和政治人）维护政治基体的利益。④现实世界中的政治活动就是由这种政治主体的实际行为所构成的。
从政治基体和政治主体的关系来看，政治主体活动的根本基础在于政治基体及其利益（因此也是政治主体必须努力上升为国家意志的主要内容），如果脱离这一点就不成其为真正意义上的政治主体，充其量只是“玩弄”或“游戏”政治的政客而已。然而，政治基体与政治主体毕竟是两个不同的实体，因此这两者之间的关系也不是机械地联系在一起的。从逻辑上讲，政治基体与政治主体之间的关联程度主要取决于政治主体方面，即政治主体的意愿和能量。由于具有明确自我意识和行为能力的政治主体不可能受制于作为“自然”状态或自在状态的政治基体的积极约束，而在政治主体没有具备影响政治活动的能量时，政治主体的任何意愿都毫无实际意义。还有，尽管对于政治基体及其利益来讲，政治主体的意愿和能量是必不可少的，而且只有在具备了适当关系的意愿和能量时才能称得上真正的政治主体，但对于一定的政治主体而言，意愿与能量并不是始终处在适当的关系中，而政治主体也需要某种切实的诱因以不断推动其行为。在能够强有力地推动政治主体行为的众多诱因中，除了“高尚”的追求以外，就是政治主体本身的权力、地位和利益，以及能够实现这些的各种条件。
可见，无论于公还是于私，政治活动须臾不能脱离利益和权力，但并不是有利益和权力的世界就是政治领域。社会的每一个角落都有围绕利益和权力的种种活动，但我们不能把整个社会等同于政治领域。一个社会领域（学术、经济、行政、政治等）的成立与否，取决于其本身的核心价值和所要解决的基本问题。
根据以上的简要考察可以知道，政治是政治主体通过可影响其他政治主体的行为来将自己所代表的政治基体的利益上升为政策内容并予以实现的活动。到了现代社会，把这些已经确定了的政策内容予以执行的活动就成为相对独立于政治的行政。进一步说，政治与行政的主要区别体现在如下几个方面：
第一，活动的根本动因和运行方向不同。政治追求的是理想（或政治基体的根本利益），而行政追求的是效率。政治是从下而上的运行方向，这是把政治基体的利益上升为国家意志（以法律和政策为主要形式）的过程；行政则是由上而下的运行方向，是将国家意志付诸实际的过程。这是政治与行政的根本区别。
第二，行为的基本手段——权力来源不同。根本上说，政治权力是政治主体通过各种手段和努力而争取到的影响力，因此，政治主体必须谙熟或擅长于权术；行政权力则不同，它是被赋予的，即行政权力是掌权者或权能者为贯彻自己的决策内容而赋予必要的行政岗位或授权给行政管理者的，因此，行政主体必须守本分。
第三，行为方式不同。为了实现自己的政治理想，政治主体必须“热情”和“执著”。为了争取权力，政治主体必须采取有助于实现这一需要的种种方法和措施，如有“必要”就毫无顾忌地选择所必要的各种行为，这说明政治主体或政治人更多地依靠智慧和意志。而行政为了提高效率必须注重秩序和程序，其活动还要尽可能合理，因此，行政人更多地依靠技术和知识⑤。这就意味着行政不应该像政治那样热衷于自己的理想和价值观，而是要严格遵守法律规范和角色要求；行政人也不应该像政治人那样必须具备坚强的意志，而是要善于做出合理的判断及与此相应的行为。
第四，基本行为倾向不同。在评价其活动的有效性时，政治注重的是诸如实现自己所代表的政治基体之利益的程度，以及掌握或维持政权与否等。具体地讲，由于决策者对行政过程缺乏了解，或者政治人必须给自己所代表的政治基体有个交代，或者为实现政治理想及公开的承诺或政治目标，以及做出显著的“业绩”来满足巩固自己地位的需要或为此所必要的政治资本，或者通过显示自己的“能力”或所做事情来证明自己政治地位的正当性，或者决策者主要考虑政策对社会的影响等原因，政治行为主要以结果为导向。但是，为了提高效率，行政活动必须具备一定的秩序和程序，而这只有遵循法律和规章制度才能形成。为了有效地实现决策内容，行政还必须动员各种知识和技术。以上说明，尽管不同的行政部门有不同的业务要求（如处理危机状态的部门必须注重结果），但大部分行政不能不以过程为导向。可见，在基本行为倾向上，政治重结果，行政重过程。
当然，政治与行政之间存在着必然而明显的联系，这种联系主要表现在以下三点：一是，二者是一个完整政策过程的两个基本方面，因此政治与行政是互为前提或条件的，但行政具有明显的工具性（即在政治与行政的关系上）；二是，为了保证贯彻政治领域中决定了的政策内容，政治至少在一定程度上对行政进行权力控制；三是，正如赫伯特·西蒙所论证的那样⑥，在实际过程中政治与行政是复杂地交织在一起的。尽管笔者不敢苟同完全否定政治与行政之间区别的主张⑦，但从这些反对意见中足以看到政治与行政之间的密切关系。但在当今中国，应该强调二者的区别，因为中国采取的是“政治上位的政治与行政一体化”体制。
政治与行政及其相互关系是考察政治行政化与行政政治化的基础。
政治行政化
所谓政治行政化，是指政治组织及其过程带有明显行政化特征的现象，而且政治同时承担着行政功能的状态。从前述政治概念来考虑，政治没有必要也不应该像行政那样，为提高政策执行效率而建立以等级制、专业化及与此相应的资格要求和规范程序等为特征的官僚制。官僚制是行政组织所采取的主要结构形态，是行政的主要标志。这就是说，如果政治组织太过靠近官僚制的理论模型或具有过多的官僚制特征并承担行政功能，那么就可以判断其行政化了。
有必要指出，政治行政化虽然与“地方分权”有关，但不是像费勒尔·海迪所说的那样是“地方分权”的“副产品”，而是实行“政治上位的政治与行政一体化”体制或“党的领导”体制固化的必然结果⑧。
在当今中国，政治行政化的具体表现或主要例证有以下几个方面⑨：
众所周知，在中国，除宗教以外的几乎所有社会组织，尤其在公共组织中都设有党组、党委、支部等。这种组织安排不仅成为聚集和动员社会力量并做出决策的政治核心，同时也承担贯彻执行上级指示的执行组织（除中共中央以外）的功能。也就是说，从整体上看，这种安排下的党组织确实是承担投入、利益聚集与调整等功能的政治组织，但因其所处的体制环境而必须承担执行上级政策的功能。换句话讲，对本部门或所辖范围而言，党组织及其领导具有决策权并作为政治组织存在，但对上级党组织来说却是执行组织。这一点同中央集权制（无论是党组织还是狭义上的行政组织）和党的一些组织原则（如“下级服从上级”原则等）结合在一起考虑，那么作为政治组织的党组织的行政化性质是不难理解的。
中国的官员都以团处级、师局级干部等来定位，即便是党组成员或党委委员也都已经成为了一种行政级别，并享受相应待遇，即中国政治组织的相关人员都以国家人事行政管理模式来进行管理。与上述党组织的结构与功能相结合来看这一情况，那么党务工作人员至少应该被看做是承担部分行政功能的国家公务员。
还有，作为政治组织，党组织（尤其是其核心）当然要做出决策，但为此首先要维护其权力，还要从事利益聚集、政治动员与控制、政治沟通等活动。因此，本质上讲，政治活动的主要内容及其依据理应与行政活动及其依据不同。然而，由于除了核心部分以外的大部分党组织所要做出的决策具有行政性质（包括“对口部”对相关行业领域政策内容的决定），因此，党组织的很多工作带有明显的行政化特征。
根据以上理由，笔者认为，当今中国的政治虽然并没有全部行政化，但确实有很大一部分是行政化了。这里值得注意的是，康晓光借用金耀基提出的“行政吸纳政治”模式来主张，未来10年中国政治发展策略应为“政治行政化”⑩。所谓“‘行政吸纳政治’是指一个过程，在这个过程中，政府把社会精英或精英团体所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此一过程给统治权力赋以合法性，从而，一个松弛但整合的政治社会得以建立起来。”(11)这里提到的“精英整合”大体上符合当今中国内地的现实情况，但有一个很重要的方面不同于香港，即中国内地的“精英整合”是在党的主导下进行的，因此这实际上并不是“行政吸纳政治”，而是在“政治上位的政治与行政一体化”体制下的结果状态。“行政吸纳政治”是行政履行双重职能，而政治行政化是政治承担双重功能。由于这一重要区别，中国内地的“政治行政化”不可与香港的“行政吸纳政治”模式同日而语。应该看到，一方面，权力在“行政吸纳政治”模式和“政治行政化”状态下均可集中到两种状态的主导者一方，并将社会精英吸纳于该体制内，由此获得强势政权和社会的稳定，这在一定环境下也有利于其社会的经济发展。这是两者共同的积极功效。但在另一方面，这种稳定毕竟以社会的弱化为代价而获得，因此对于以民间为主体（市场体制下）的经济及其他社会领域的发展而言，也有负面影响。
行政政治化
所谓行政政治化，是指行政组织及其运行严重丧失自己固有特征的状态。由于行政根本上是执行活动，必须将组织打造成有效的组织结构，因此大部分行政组织采取等级性很强的官僚制组织结构。官僚制的精神实质就在于合理性和客观性。客观性是通过法律规范制度来获得的，而合理性是在现有知识体系下能够得到相关人普遍共识的公理及以此为基础逻辑推理的精神过程，即通常所指的合理性是合乎逻辑(12)。这里的合理性和客观性都是排除公共权力的过程中的主观随意性（在中国尤其是基于主观好恶的“长官意志”）和假公济私等行为所必需的，也是有效地执行政策的必要条件。因此，如果行政明显淡化这两项本质特征，并且过分热衷于政治理想或权力斗争，或者被政治所左右，那么就应当视其政治化了。
行政政治化的主要原因就是“政治上位的政治与行政一体化”体制。在该体制下，由于行政处在下位而与政治一体化，因此，其受政治的强烈影响并在构成和运行上带上政治化特征是必然的。行政政治化的表现在改革开放之前则不用说，此后也随处可见。例如，较为重要的问题通常以“政治任务”来标签、评价行政业绩和官员晋升方面的政治标准、政府公务员的党员资格、动员型的行政方式、运动式的工作检查、无视程序及规范的行政决策和政策执行行为、行政部门中的“排队”现象，等等。
笔者曾经概括了行政的三大特征，即追求效率、尽量做到符合理性、强调秩序和程序，还指出了行政的如下主要意义，即政策执行、直接向社会提供所需财货（政策产品和服务）、稳定社会秩序(13)。但如果行政政治化了，那么必将使其受政治的强烈影响，因此其既不能固守自己的特征，更难以充分实现其应有的正面意义。
金耀基根据香港的经验认为，“政治的行政化”的另一面是“行政的政治化”(14)。政治行政化与行政政治化都是由于政治与行政之间的关系过于密切而出现的状态，即由于这种密切关系而使得政治和行政各自对象化了的体制状态。也就是说，应该将政治行政化与行政政治化看做是政治与行政一体化体制的两个表现状态（依据其程度也有靠近这两个状态的各种状态）。但必须注意，这两者之间的关系决不是简单地可以互换的关系。从一些国家和地区（包括香港和笔者曾较为详细考察过的韩国，特别是民主化以前的韩国）的经验来看，政治行政化的另一面是行政的政治化。但是，其反面，即行政政治化的另一面，却不一定是政治的行政化，如果情况严重就导致无序状态。这是为什么呢？
政治的行政化和行政的政治化意味着政治和行政在一定状态下各自固有性质的淡化。从香港和韩国的情况来看，政治行政化是政治功能由行政来履行，或即便存在政治（如民主化之前的韩国国会）也是处在以总统（或在香港的情况下是总督）为首的官僚制的控制或阴影之下。也就是说，政治的行政化意味着原来意义上的政治主体软弱无力，或被控制得难以发挥自己应有的功能，因此整个社会的政治功能由行政来承担，由此产生行政政治化。在这种状态下，由于政治的特征淡化而行政的特征盛行，必然促使形成有序且讲究效率的社会。这种政治行政化是被行政“化”去政治性质和功能的状态。然而，中国的政治行政化却是政治积极作为的结果，是以行政化的方式建构政治组织并以行政方式来管理其成员的结果，而且由政治干预行政甚至以政治逻辑来代替行政功能的结果状态。在这种状态下，由于行政过多地受政治的影响，或行政处在政治的过度控制之下，以至于导致政治的特征过盛而行政的特征却淡化的状态，因此，行政失去自己的固有性质和特征。正因为如此，行政政治化的社会难以建立完善的法制或规范体系，至少与其程度相应的阻碍法制化进程，因此其社会将容易失去应有的秩序。
可见，尽管从现象上看政治与行政的过分密切关系导致了政治行政化和行政政治化，但政治行政化和行政政治化的原因各不相同，其各自的结果和对社会的影响也不一样。导致这种迥异状态的根本原因，就是政治和行政在过分密切的相互关系中的不同地位。
“两化”的主要影响
政治与行政是公共领域中最为积极且具很大能量的两个领域，因此政治与行政之间的关系给公共领域框设了最基本的体制基础，而公共领域中的参与者之间形成的相对稳定的关系（由成文规范及不成文的惯例等来支撑）就成为其体制内容。由此可见政治行政化和行政政治化在中国政府运行及政策过程中所具有的体制意义。这里，主要将其负面意义概括如下。
第一，政治行政化和行政政治化的直接结果是，政治与行政合二为一而形成稳固的政权。这种情况下的政治组织及其相关人员不仅享受与其行政级别相应的待遇，而且在很大程度上掌管同级政府和／或（如在直属机构的情况下）相关部门的资源（社会各行各业的情况大体如此），因此政策议题的设定及决策基本上都是由行政化了的政治及其主要领导人做出。还由于政权广泛吸纳“精英”，政策制定过程中利益群体与政权之间的“自然”连接相应的发生断裂，或者说，造成“官民”之间更深的鸿沟，即这种情况下既难以实现政策过程中的利益协调功能也难以形成“官民”之间的和谐关系。还有，由于政治行政化和行政政治化，上级和特定部门是有权决定各级官员仕途命运的“上帝”，而百姓因没有掌握影响这些人仕途命运的实际手段。这样，至少在上级指示和百姓利益不一致时，行政人员很可能遵从上级精神而无视百姓的利益。
第二，由于政治行政化，与从上而下的制度安排意图不同，每个部门和各行政区上的党的决策机构所做出的决策主要基于本部门和本地区的实际情况和利益，乃至为自己（如在“行政”级别上的升迁等）的利益，至少是在上级的决策内容与这些相结合的基础上重新做出本部门本地区的决策。这就是说，虽然由于行政政治化及党的高度统一性质使中央的政策方针能够在一定程度上贯彻下去，但由于以上原因，行政化了的政治及其组织在政策执行方面的积极性和有效性只能大打折扣。
第三，在政治行政化和行政政治化的情况下，由于决策者与执行者之间的关系密切，所以，即使发现政策过程的错误也会顾忌“政府形象”和负责人的责任，因此难以对政策过程做客观而合理的评价。而且，在政策监控和评估标准的问题上，由于政治占上位而更多地关注结果而不是过程。我们知道，这种倾向充斥在近些年盛行的绩效评估热之中。在行政中如果忽略过程，必将导致践踏法律及程序的后果，还给腐败行为提供可乘之机。
第四，与行政政治化的程度相应的，法制和规范及决策过程中的合理性及政策执行中的程序等要求也将遭受破坏。还有，行政化了的政治在政策执行中所能够采取的主要手段并不是法律，而是上级党组织的指示和党的纪律；并不是合理性和程序，而是政治动员和仕途上的荣辱（或官阶上的升降及相应的待遇）。这一点同时说明，官僚制的专业或技术标准在政策过程中的作用，至少在中国受其相应的政治化的程度的影响。因此，在中国的官僚制问题上，至关重要的问题是如何保证其法制范围内的相对独立地位和客观性的问题，以及其职能如何定位的问题(15)。
第五，由于政治行政化和行政政治化，地方党组织及其负责人实际上承担行政决策者的功能，而且在同级政府主要官员的晋升方面具有举足轻重的权力，但国家法律并没有规定明确而实质性的相关权利和义务。还有，尽管都知道一级地方政府的最高决策人是党委书记，但同级人大（即“权力机关”）却没有具备任免主要负责人的权力。这将导致以下两个方面的不利后果，一方面有碍于政府活动的法制化进程（作为“权力机关”的人大地位也难以真正得到提高），同时也不利于追究政府及其主要负责人的政策行为责任。
结语
通过以上讨论，我们至少可以确认，政治行政化和行政政治化在政策过程的几个基本阶段、政策过程主要参与者的基本关系、政策执行体制或结构安排、政策行为的责任，以及在政策过程中极为重要的合理性和专业化等方面的重要影响。这些内容主要指涉当今中国政府过程（以政策过程为中心）的体制症结问题，即其负面影响。但我们知道，如果政治行政化和行政政治化没有任何正面意义，就不可能继续存在下去。其正面意义主要在于，由于政治行政化和行政政治化的结果是“政行不分”的强势政权，在政治动员和社会控制（由此带来政治稳定）及迅速解决危机状态（如“非典”时期）方面会比较有效。然而，现代社会除非发生大规模的战争或重大的混乱状态，一般由专门机构处理危机状态，而当今中国的主要任务也不是建国时期那样要迅速建立和巩固新秩序或大搞政治运动，而是与世界经济积极接轨，并全力以赴搞经济建设，而且社会也正处在转型时期且已经多元化了。为解决这种情况下的公共问题而构建的政府体制，必须以合理有效地解决所面临的主要问题为出发点。
在笔者看来，当今中国所发生的主要问题基本可以以政治行政化和行政政治化为视角得到合理说明。“两化”实际上也是说明当代中国政府行为及其实际过程并在思考中国未来发展战略路径方面不可或缺的基本视角。当然，如果再进一步追问政治行政化和行政政治化的原因，或许还要追溯到历史的和传统文化等更深层次的根源上去，但这些领域显然缺乏可操作的解决途径。从本文的角度上看，应该使政治与行政各自回归其本来面貌，即要实现（相对意义上的）政治非行政化和行政非政治化。
注释：
①转引自费勒尔·海迪《比较公共行政》（第六版），刘俊生译校，中国人民大学出版社，2006年，第10页。
②群众所指“十大顽症”：一曰对抗执行，有令不行，有禁不止；二曰逃避执行，推诿扯皮，推卸责任；三曰歪曲执行，上有政策，下有对策；四曰附加执行，加塞搭车，地方保护；五曰盲目执行，素质不强，能力平庸；六曰机械执行，照抄照搬，唯上唯书；七曰选择执行，断章取义，为我所用；八曰被动执行，不推不动，消极怠工；九曰越位执行，贪权争利，胡乱插手；十曰虚假执行，以会议落实会议，以文件落实文件。见李清华《十问行政执行力》，人民网>>时政>>时事观察，2007年3月1日。另外，必须指出，行政本质上就是政策执行，因此“行政执行”一词并不是很严谨的搭配，应为“政策执行”。
③费勒尔·海迪：《比较公共行政》（第六版），刘俊生译校，中国人民大学出版社，2006年，第293页。
④在我们熟知的概念中，阶级、阶层、民族、种族、妇女儿童、一定地域内的人群等均可看作具体的政治基体。参见金东日《论社会变迁的根源》，《延边大学学报》1994年第3期。
⑤马克斯·韦伯的原话是，“官僚制的行政管理意味着根据知识进行统治，这是它所固有的特别合理的基本性质”。参见马克斯·韦伯《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆，1998年，第250页。
⑥相关内容参见赫伯特·西蒙《管理行为》，杨烁、徐立译，北京经济学院出版社，1988年，第57-58页。
⑦否定所谓政治与行政二元论的观点强调，行政机关和官僚们参与政策的形成和实施、所行使的裁量权、参与到一般政治过程（既要与上司打交道，还要应对各种外部的群体和公众）等。有关内容参见格罗弗·斯塔林《公共部门管理》，陈宪等译，上海译文出版社，2003年，第46-79页。但是，我们必须分开基本政治过程中的行政和基本行政过程中的政治。如果不这样做，这个世界只能被看做是混沌的状态。
⑧以“党的领导”为核心的政治制度，是战争年代的“动员型”或“夺权型”组织随着全国性胜利，“自然地”过渡到动员和控制社会并巩固政权的政治组织而继续存在的。这种政治制度确实为建立新政权并迅速恢复社会基本秩序起到了积极作用。但是，从中央人民政府内的党组组建情况来看，应该将“党的领导”看做是“党政不分”体制的主要原因且是其核心。“党的领导”是建国初期就已经很明确地建立起来的。例如，中央人民政府内的党组织是根据建国后不久(1949.11)的《中共中央关于在中央人民政府内组织中共党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中共党组的决定》而组建的。还有，1951年10月18日，董必武在写给毛泽东的信中提出：各级党委对各级政权机关的领导，应经过在政权机关中工作的党员来实现；其中如有党员三人以上，应组成党组以保证党的领导；党直接做政权机关的工作是不好的。关于这一点，参见洪承华等：《中华人民共和国政治体制严格大事记(1949-1978)》，春秋出版社，1987年，第12、50页。
⑨为了简化说明，下面的讨论将把人大、政协及其他政治组织（如共青团、妇联等）排除在外，而只是以党组织为重点来进行讨论。但是，众所周知，在当今中国，其他政治类组织行政化的情况也比较严重。这些组织也承担着部分行政功能，其待遇等方面也以行政化的方式来进行管理。
⑩参见康晓光《未来10年中国政治发展策略探讨》，《战略与管理》2003年第1期。康晓光在该文中关于中国政治发展策略问题的讨论，是借用金耀基关于香港都市化政治体政治稳定的观点而展开的。从康晓光对政治发展的解释（“就是政治系统丧失稳定再重获稳定的过程”）来看，这种借用还是说得通的，尽管这种解释本身存在可质疑的方面。譬如，香港作为“都市化的政治体”，因其规模小而可以或便于吸纳精英并与民众维持某种程度的“鸿沟”，还能在一定的国际环境下发展经济。但这种香港经验是否适用于有13亿人口且处于多民族及体制转型等复杂条件下的中国内地，是一个值得深思的问题。
(11)(14)金耀基：《行政吸纳政治：香港的政治模式》，邢幕寰、金耀基合编《香港之发展经验》，香港，中文大学出版社，1985年，第3-19、3-19页。
(12)阿马蒂亚·森在他的巨著《理性与自由》（中国人民大学出版社，2006年）中将理性（rationality，此英文名词也可以翻译成“合理性”）“宽泛地解释为将个人的选择——行动、目标、价值和优先条件——置于合理审查之下的方式”（见第4页）。他在该书的其他地方还说“理性选择指的是选择与个人推理及其推理质量的对应问题”（第223页），也多次使用“合乎逻辑”等概念。就本文的性质而言，文本中的表述应该说是可以成立的。
(13)(15)金东日：《行政与现代化：以中韩两国为例》，天津人民出版社，2004年，第30-39、242页。