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高利贷在中国历史上早就存在。在实行高度集中的计划经济条件下，高利贷曾一度销声匿迹。改革开放以来，随着经济生活的日渐活跃，在我国农村很多地方高利贷又死灰复燃，并有日趋蔓延之势。尤其在近几年，随着宏观经济调整、金融体制改革等大环境的变化，高利贷在农村愈演愈烈，和以往相比，呈现不少新特点，对农村经济生活的影响也更为明显。作为我国农村债务的一种特殊形式，在农村债务问题越来越受人们关注之时，非常有必要对农村的高利贷现象进行调查与分析。
一、农村高利贷的特点
和以前相比，除了利率升高外，农村高利贷有一些新变化：
1.农户参与范围由小向大发展。以前只是少数急需钱用的农民来借高利贷，并且借钱的目的是为了短期的流通，而现在范围则扩大到令人惊心触目的地步。从下面表中可看出这一范围：
表 不同收入组农户对信贷市场的参与程度（注：汪三贵：《信贷扶贫能帮助穷人吗》，《调研世界》2001年5期。）
收入分组农户数(户) 没有借贷占%正规借贷占%非正规借贷占% 两种都有占%
最高25% 111 47 1032 12
第二个25%
112 39 1929 13
第三个25%
111 32 1740 12
最低25% 112 23 1934 24
平均446 35 1634 15
虽然非正规信贷不等于高利贷，但高利贷是主要部分。从上表中可见，农户纯粹只参与正规借贷的仅仅是16％，而对非正规借贷的参与则高达34％，这还不计两种方式都参与的农户。
地区之间也存在差异，有些地方这个比例更高。根据内蒙古哲里木盟科左中旗调查资料，该旗宝康镇、巨宝乡、白兴图苏木等乡镇60％的农户存在借亲朋好友的无息借贷和私人高利贷，金额在700元到7000 元不等，户均1000元左右，远远大于正式金融机构的借贷发生额。在这些地方，民间金融占主要地位。（注：左柏云：《民间金融问题研究》，《金融理论与实践》2001年5期。）
2.由业余放贷向专门化发展。以前的高利贷和正常民间借贷常常混在一起，都是乡亲邻居或亲朋好友之间有了资金上的急用而互相救急，都是顺便为之，很少有人专门来做。但是这几年，因为宏观经济的不景气，许多投资方向的风险都太大，一些在前几年先富起来的人持币在手，对经济走势持观望态度，不愿大力投资实业。加之这几年国家对存款的利率一再下调并加收利息税，使这些富裕的农民不愿将钱存在银行。同时因在农村投资渠道极少，而且保存货币也有成本。这些因素结合起来，放贷就成了一项极受这些人青睐的选择。从中尝到甜头之后，这些富裕农民就逐步从单纯的借款活动中分离出来，非法吸收存款，高利率发放贷款，办起了“个人钱庄”，专门从事此项“事业”。
3.由个人行为向集团化方向发展。因为高利贷本身具有高风险性和违法性，为了增进资金安全，不少个人联手协作，调节资金流动，共同放贷，共同收贷，由此前的零星个人放贷转变为现在的集团军作战。在有些地区这些放高利贷者已打造出比较严密的关系网络，渐成气候。还有些利用一些合法的形式如典当行来放贷，而典当行利用合伙制、股份制等多种方法吸纳社会各界投资入股，不断扩大规模。其中不乏一些“头面人”人物，这也为对高利贷的打击设置了不少障碍。
4.借贷主体由单一向多元发展。以前借贷只是农户与农户间的私人行为，现在在许多地区乡镇政府与村集体也参预其中。在乡镇政府负债中，高利贷占了很大比重；同时一些地方的村干部借发放扶贫款、小额信贷款等之名，行高利贷之实，例如贵州息峰和遵义就已出现这样的情况。（注：孙保罗：《穷人得到的扶助》，《南方周末》1998年11月13日。）
5.手段从低级变为高级，规避法律意识明显增强。现在借高利贷，手续日益完备，放贷时预先扣除利息，或者把利息算入借款数，一般不写合同，不提利息，只打一张借据，说明还贷日期。只要认为你还有油水可榨，收帐时可暂时还利不还本，利息一时还不上，可打成条子，当月的利息计入下月本金。为了追要“高利贷”许多放贷集团都养有数目不等的打手，在借款人无力还清“高利贷”时，就对借款人采用恐吓、跟踪、非法拘禁、殴打等手段，强迫他们“打条子”（重写借条）。然后拿着借条以民间正当借款纠纷的形式到法院起诉，通过法院的判决向借款人追要“高利贷”。（注：肖乐、孙世伟、吴海鸿：《非法典当行逼惨借贷人》，《中国青年报》2001年2月12日。）还有更隐蔽的手法，被称作“无风险高利转贷”：现在银行为减少贷款风险，多实行存贷挂钩的信贷制度。“地下钱庄”窥出其中漏洞，先给银行存入一大笔钱。存款生息后，借款人据此可从银行获得一定数额的贷款。不久放贷人抽回存款，把风险抛给银行。（注：杨海鹏：《地下钱庄》，《南方周末》2001年3月30日。）
由上可见，现在农村的高利贷已不单纯是农户间的个人私事，而且涉及到财政、金融、行政、法律、基层政府等多方面的一个极错综复杂的经济现象。
二、农村高利贷的成因
高利贷并不仅仅只是农民在正常经营中发生的金融问题，原因也是多方面的。不过我们可以先抛开其它因素不管，把它作为农户正常经营中一个纯粹的金融问题来分析。
（一）农村正规金融市场上存在资金供给和需求
1.供需相差非常大。将农民在正规金融机构里的存款和贷款相比，前者远大于后者。这就表明金融机构不是在向农村输血，而是抽血，把农村本来就稀缺的资金不平衡抽离农村。农村信用社吸收了1万2千多亿元的农村存款，真正用于农村贷款的只有2700多个亿，只有零头。重庆市忠县县委2001年3月初以农民“最盼什么，最缺什么，最怕什么， 最想什么”为题向全县农民问卷调查，共发出问卷11250份，收回11239份，统计后的“最缺什么”的结果排在前三位的分别是：发展启动资金（44％），科技知识（18％），致富门路信息（15％）。资金的缺乏不仅排在第一位，而且比排在第二位的科技知识缺乏要高出26个百分点，情况严重可见一斑。
2.农村金融市场是一个资金供给方的垄断市场。金融机构全部是清一色的“国有牌”银行，而号称是合作金融的农村信用社，“官办”色彩依然很浓，许多信用社管理人员还未真正转变观念。虽然有银行之间和银行与信用社之间争夺农村金融资源的现象存在，但也未到动真格来竞争的地步。现在金融体制改革了，农业银行在农村业务中许多领域要收缩，在许多方面让信用社掌大旗，唱独角戏，农村金融格局的现实是资金供给进一步减小，垄断程度进一步加强。试想一下，农村信用社拥有农村最稀缺资源之一的资金，并且供给上是“只此一家，别无他店”，怎么会有动力主动联系农民、主动提高自身业务水平、不断积极推进自身改革呢？
3.金融市场上的供需双方存在着严重的信息不对称。不仅仅表现在很多人已提到的农户对自身的了解和银行对农户的了解不一致，更表现在农户和银行对同一件事的认识也不一致。农民贷款准备进行某一项投资，农民认为这项投资大有前途，但银行并不认同；银行看好的投资方向，农民却不愿意，双方缺乏必要的沟通交流，因此就出现“农民想贷银行惜贷，银行愿贷农民不贷”的奇怪现象。
4.资金供给的缺乏极大地制约了农村经济的发展。许多经济学家一致指出，资本匮乏是发展中国家受困于“增长陷阱”的根本原因。这个理论对中国农村的经济现状也完全适合。更甚一步的是农民的那些很少的储蓄反而要被抽走，不能用于农村的发展，这种情况造成的后果使这种恶性循环将加速进行。
（二）正道不通必走邪道，民间借贷中产生出高利贷
农业银行的信贷集中，农业发展银行的作用有限，农村信用社的“官办”色彩依然很深，农业扶贫贷款的问题也不少，农村合作基金会被全面封杀，农民想贷款，去找谁呢？依照传统的习惯，去寻找自发形成的民间借贷市场。
1.民间借贷中的人情借贷向高利贷转变
中国民间借贷的一个极为突出特征是借贷活动通常要以亲戚、朋友等人伦社会关系为依托，在一个或远或近的人伦社会关系范围内进行。中国传统文化中重义轻利的价值取向使贷款者不能只考虑经济收益，更要照顾到人情关系及其他伦理规范。但是随着经济改革的深入，借贷双方日益脱离出亲朋好友的范围；商品经济的发展对传统价值观念毫不留情地摧毁和瓦解，也使过去的伦理道德的约束力大大减弱。正如马克思所说：“撕下温情脉脉的面纱。”借贷双方就更多地从经济角度来考虑这个问题，机会成本、风险成本、管理成本等等不再是避讳的话题。作为借贷资金价格的利率，自然要反映出这种趋向。因此利率一路走高，使人情借贷转变为高利贷。
2.高利贷利率走高的进程也就是人情借贷变成高利贷的过程
（1 ）在自由放任无管制条件下利率能较真实地反映出资金供求情况。高利贷现象在农村的广泛存在就表明农村中对资金的需求大于资金的供给。虽然说高利贷利率的提高会抑制一部分人对资金的需求，但是农村中许多资金需求是刚性的，不以利率的变动而变动，就是利率再高些，也是一定要借的。同时高利贷发生在非正规金融市场上，而这些市场是分割的，彼此孤立而且缺少联系，即使是高利贷的高利率，也难以越出本区域市场，吸纳大量外区域的资金。因此，资金的供给不会因利率的提高而有太多增加。这样高利率情况下一方面需求不减，一方面供给不足，太多的需求追逐有限的资金供给，利率就自然高上去了。
（2）和正规金融机构放贷相比， 高利贷的方便快捷进一步增加了对它的需求。一般来说，高利贷的借贷双方不会太陌生，彼此都可根据实际需要和情况变动，随时做出借贷决策，而且借贷协议及手续可以在极短时间内办完。高利贷交易中，只要有借贷双方彼此都接受的借贷手续和信息工具，就可以进行，不需要专门的营业场所和业务操作工具，这一点使它的灵活性和速度进一步提高。这些优点对那些需要短期大量流动资金的人极具诱惑力。
（3）高利贷的这些优势使放贷者承担很大的管理风险， 故要在利率上得到补偿。在竞争市场上，贷款的利率不仅要反映吸纳存款时付出利息的大小，还要考虑经营费用，除此外，冲销坏帐也是一笔大开支。如果十笔借贷里有一笔成为死帐，利率就得加上10％才能使借出者够本。高利贷的名义利率很高，主要原因是坏帐率太高，放贷者扣掉坏帐后，实际得到的利率并不高。而坏帐率的高低，外在的原因是经济活动的规模和稳定性以及制度等方面的情况，内在的因素就是放贷者的努力。
（4）国家对高利贷历来严厉打击，使其违法风险增大。 政府不允许高利贷存在，所以放贷者在确定利率时，必然会把这个风险考虑在内。对于风险的补偿肯定要在利率上表现出来。以上所分析的是把农村高利贷现象看成一个纯粹的金融领域的资金供需问题；但在实际生活中，不仅正常的金融活动产生了高利贷，还有一些其它的原因也可以产生高利贷，例如农村基层政府的借高利贷和一些非法活动，就是如此。
三、农村高利贷治理对策初探
从上述对农村高利贷分析可见，高利贷的形成原因纷繁复杂，牵扯到方方面面。它的存在所造成的后果也是消极和积极并存。解决农村高利贷问题，必须从资金的供给角度着手，在农村建立一个多个金融机构、多条信用渠道、多种信用形式并存的多元化的农村金融服务体系。具体来说，从以下方面着手。
（一）按合作制原则对现行农村信用社进行改革
现在农村信用合作社的“官办”色彩依然很浓，但是农村信用社在农村的地位根深蒂固，覆盖范围也非常广大，如果能按照合作制的原则对其进行改造，重新恢复它的合作制性质，则信用社不失为农村金融体系中的一支生力军。
1.在股权设置方面进一步充实社员股金
我国农村信用社最初确实是由社员入股组建而成的，不过当时建社时征集的股金数额比较小。而现在农村信用社帐面上社员股金只仅仅是社员入股时的股金的原值，并没有反映出农村信用社资产积累过程中社员股金增值的情况。故要对农村信用社公共积累在冲销坏帐后根据其余额为盈亏不同情况来提取各种准备金、公积金等或冲减原社员股金。具体方法为：对集体过去向信用社投入的股金，按原价值转为新股；对以往个人股金通过清理核实后，愿转为个人股的，每股需达到一定数额可继续保留，不愿入股的，可自由退股；此外要增扩新股。同时全面实行股金责任制度，使社员和信用社形成“利益共享，风险共担”的经济利益关系，增强信用社改善经营的内在动力。
2.健全科学合理的管理体系
关键要建立三级管理体系：（1）社员大会。由全体社员参加， 按照“一人一票”的原则，审议和通过农村信用合作社的章程、经营方向及机构的合并、分立、关闭和撤消等。（2 ）社员代表大会由社员大会选举产生。社员代表大会作为主要的权力机构和主要的决策机构，主要职责为：按照“一人一票”的原则，选举和罢免理事会成员和监事会成员及理事长、副理事长和监事长，审议和通过理事会提议的主任的人选、信用社的经营计划和执行结果、财务预算和财务决算，赢利的分配和亏损的弥补等。（3）理事会。由社员代表大会选举产生， 主要作为社员代表大会的执行机构和社员代表大会闭会期间的决策机构。同时，要健全监督体系。由社员代表大会选举产生的监事会，必须负责于社员代表大会，对经营者的经营行为进行监督。
3.明确向社员服务的方向
之所以说向社员服务而不是说为“三农”服务，是想阐明在合作社这种特殊形式下，只有通过向社员服务才能更好地实现为“三农”服务。首先，合作社不是政策性银行，它的资金主要来源于合作社成员交纳的股金及所吸收的存款，其贷款主要用于解决其成员的资金需要。不提为社员服务，只说支持“三农”，往往容易产生行政过度干预。其次，“三农”是个很宽泛的概念，不仅笼统而且随着社会发展时代进步，其内涵不断地在变化。例如，大力发展村办工业而只有极少数人用机械化来耕种的这些和传统意义上差别甚远的村庄是否还是农村，这些村子里的人是否还是农民？如果不属于，就是说不用支持了？可见只提服务“三农”在实践中会有不少诸如此类的困难。第三，主要服务于社员，就可以较好地解决这些问题。因为农村信用合作社的社员主要是农民，为他们服务，也就是服务“三农”。并且社员对个人经营的副业进行自主决策，其资金运营和承担经营风险等多方面都更有保障。
（二）规范民间借贷行为，引导其健康发展
1.现阶段农村存在的民间借贷的形式
民间借贷的形式从借贷关系上分为直接借贷和间接借贷两种。农村借贷以直接借贷为主，主要形式有：（1）自由借贷。 这类借贷正逐渐向高息方向发展，范围也不再限于亲戚熟人之间。（2）邀会。 也叫摇会、轮会、合会、标会。在广大发展中国家的农村都存在，其正式名称为轮流储贷会。（3）民间商业信用。在商业活动中以赊销、 预付货款等方式来推销或购买产品。（4）银背。属间接借贷活动， 银背即借贷活动的中介人，为借贷双方搭桥牵线，收取手续费或信息费。（5 ）民间集资。指农户、个体经营户、乡镇企业及乡村政府组织筹集资金的活动。（6）典当行。贷款要求以不动产进行抵押，融资速度快、 手续方便。除此外，随着经济发展，各地还不断有新的民间借贷的形式出现。
2.对民间借贷应加以引导和规范
民间借贷活动在营运方式上有它的优点，即灵活性，服务方式多样化，利率随市场的需求而变动，从而资金利用率高。并且民间借贷市场的存在，也迫使正规金融机构进行管理和体制上的改革。如温州地区的信用社在民间借贷活动的冲击下，实行利率浮动，与民间信用展开竞争，不仅改善了经营业绩，也使得当地的民间借贷利率下降。它的弊病也很多，原因在于现在农村的民间借贷市场发育还很不成熟，还没有与之相适应的法律规范和政策，民间的这些借贷活动在组织上、经营方式上、融资手段上都还很滞后，隐藏着风险和其它负面效应。因此，国家应该制定法律使民间借贷由地下走向公开，在法律允许的范围内进行活动，以引导和管理并规范其行为。可以进行一些具体的规定，确定其程序和明确管理部门，同时应当逐步建立资金保险市场和风险赔偿机制，以促使其健康发展。
（三）在农村大力发展多种金融组织
经过20多年的改革开放，我国经济呈现出一些新的特征，这些特征在金融领域也有明显体现。农村处在这样一个剧烈变化的环境之中，不可能不受外界的影响，也不可能置外界影响不顾而独自发展。现在应该允许多种形式的金融组织在农村存在和相互展开竞争，以满足农村经济发展中对金融的客观需要，才能从根本上铲除孳生高利贷的土壤。这些适宜在农村经营和发展的金融组织形式不仅包括上文已提到的合作制的农村信用社，还应该包括股份合作制的农村信用社、股份制的农村合作银行，以及多家银行和非银行的金融机构的分支机构。只有在有足够竞争存在的条件下，整个金融体系的效率才能得到提高，因为整个金融市场体系只有通过多元化产权形式之间的交易（竞争、谈判、重新界定边界）最终才可能实现其整体效率。在只存在一种金融形式的条件下，无论人们如何努力，都不会出现实质性的金融体制变迁。改革只不过是在现存的金融体制内做些技术性调整，而不会形成制度性转换。除以上措施外，对乡镇政府借高利贷的治理，应从其原因即收入少、支出多、无人管这三点入手，采取相应措施：（1）完善干部管理制度。 要建立科学、完善的干部培养、选拔机制，要造就一批政治上合格，懂经济、会管理的实用型干部，并保持干部的相对稳定。完善干部考核制度，帮助干部树立正确的政绩观，使考核指标真正起到引导干部的思想、行动向切切实实发展经济、富裕乡村的方面转变和努力。（2 ）加强对乡镇经济活动的监督，把乡镇所辖行政、事业单位的财务收支实行综合预算，置于人大的监督之下，并严格对乡镇政府预算编制和执行情况的监督。建立大宗支出和大型项目的请示汇报制度和定期监审制度，从根本上杜绝重大决策上的失误。（3）完善干部经济责任审计和追究制度。 加强对乡镇领导日常经济行为的监督，及时发现和纠正其失职或过错行为；坚持干部离任审计制度；建立乡镇干部项目、决策责任追究制度，即虽已离任但对在任时决策的后果负连带责任。
对在非法活动如赌博中发生的高利贷行为，一要严厉打击，不仅要打击高利贷行为，更要从根本上入手，打击这些非法活动本身。二要重视教育，全面提高农民的思想道德素质和科学文化素质，培养良好的社会风气，使其自觉抵制这些非法活动，以消除高利贷的发生。
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