论城市居家养老服务多元合作体系的建设及发展——以上海市静安区为例，本文主要内容关键词为：静安区论文,为例论文,海市论文,体系论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.6；C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1009-4997(2009)04-0116-08
一、问题产生及界定
世界人口日趋老龄化的问题现在已经成为一个全球性的问题。人口加速老龄化的日益严重，老年人口病残率不断上升，大大加剧了社会养老和医疗的压力。同时，由于劳动年龄人口的相对减少，养老保险和医疗保险基金储备不足，支付越来越多的老年人口的社会保险基金的风险加大，养老问题发展战略正在纳入各国社会和经济发展战略之中，并摆在各级政府工作的主要议程之上。而我国，这个问题更为突出。1999年中国在60岁及以上人口已超过总人口10％，正式进入老龄社会；发达地区老龄化趋势出现得更早，例如上海早在1979年即已进入老龄社会。自此以后，60岁以上的老年人口以年均3.2％的速度增长，占世界老龄人口的1/5，截止2007年底，我国60岁以上的老年人占总人口的11.3％。据联合国预测，2005到2030年是中国老龄化的加速时期，总人口预计将要增长1.45亿，而老年人口预计增长达2.02亿。[1]近几年，我国采取在社区建立托老所，倡导社区志愿者为老年人服务等多种形式，积极探索开展社区为老服务。同时针对老年人服务需求日益多样化、个性化的特点，在社区为老服务基础上，做出了社会化居家养老服务的有益探索。
尽管发达国家也有日益严重的老龄化问题，但是我们必须看到中国是在社会经济还很落后、整个社会机制还未能及时调整的情况下迎来了老龄化，这使得我们面临的人口老龄化问题更加复杂。中国人口老龄化进程所具有的“超自然”的特征，意味着我们还没有足够的时间在应对人口老龄化方面做好足够的财力、技术和实践准备，甚至是心理准备。[2](P46)
在计划经济时代，由于中国人口就业和居住模式缺乏必要的流动性以及当时中国社会发展水平的形势，决定了家庭养老是主要的养老模式，同时家庭养老也是目前农村地区在社会保障体系尚不健全的情况下的必然选择；然而据2006年的一项调查，城市中空巢家庭占老年家庭的49.7％，[3]家庭养老将更多依赖老年配偶间的互助或老年人的自我服务。同时，与传统家庭相比，家庭规模也在不断变小，使得这些家庭自我服务的能力存在更加严重的缺陷。由于当时老龄化水平低，退休人员相对较少，在家庭养老的基础上适当配置机构养老即可满足当时尚不突出的老龄化问题。然而，随着社会经济结构的重大转型和老龄化的迅速发展，养老服务日益显示出其重要性。
同时，居家养老的问题是在公办养老机构严重不足、民办的非盈利性养老机构刚刚兴起的情况下的不得已的选择。调查显示，2004年我国有大约11％的老年人(约1400万)希望进入养老机构，而当时养老床位的总量却只有104万。[4]中国作为一个发展中国家，经济水平没有西方发达国家那样足以去推广社会机构养老，同时又受到庞大老年人数量的制约，推广居家养老有助于减轻国家的负担，为经济增长提供一个比较宽松的经济环境，同时还解决了家庭人力资源严重匮乏的问题，因此应该大力加强社区服务体系的建设，发展居家养老。
从目前实施居家养老的情况看，有些地方社区内的医疗卫生、文化教育、体育健身、生活照料、家政服务、信息资讯、服务人员等服务资源，由于分属不同部门和条块管理，存在着利益关系的矛盾，因此还缺少有效的协调整合，尚未从根本上打破区域界限、部门界限和所有制界限，没有形成开展居家养老服务的合力。这种分置分割状态一方面造成有限服务资源的浪费和破坏，另一方面又造成许多居家养老服务需求得不到有效供给。因此，健全和完善居家养老服务体系对于居家养老服务的实施有着至关重要的影响。
关于居家养老的概念，学术界有不同的定义：一种定义是居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，以民族传统为支撑，以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常基本生活困难为主要内容的社会化服务。[5](P118)另一种定义为，居家养老是一种与机构养老(养老院等)相对的养老方式，即老年人居住在自己家中生活安度晚年，而非集中居住在养老机构。[6](P123)还有学者认为，所谓“居家养老”，就是以家庭养老为主，社会养老为辅的养老模式。[7](P11)
纵观各种理论定义，仁者见仁，智者见智。笔者认为，居家养老是与我国家庭养老紧密联系却又不相同的一种新型的养老方式，结合了传统家庭养老的特点和机构养老的优势，在适应我国国情的基础上，为城市老年人推广的养老方式。而居家养老就是积极调动社会各方面的力量，由多元化、网络化的组织构成的，通过相互合作、相互协调来提供居家养老各项服务，可以使老年人在家中居住，便可获得社区养老服务的一种社会化养老方式，旨在建立一个最有助于社会持续发展的养老模式，最终形成一个以家庭为核心，社区养老服务网络为外围，养老制度为保障的居家养老体系。
二、相关研究综述及其他国家或地区的经验总结
近几年来，国内对于居家养老的问题进行了一系列的研究，但关于居家养老的研究文献主要针对于居家养老的范畴、概念和特征、居家养老的必要性、问题及对策方面，而对于居家养老服务体系的研究相对较少，而如何建设和完善服务体系的研究更是相对匮乏。针对居家养老服务体系的多元化、网络化特点，蒋丽萍(2007)[8]曾探讨了网络化服务体系的建设中民间组织的问题，分析了民间组织在居家养老中的角色定位、与政府的关系、发挥的功能作用以及进一步参与遇到的瓶颈，从政府支持、民间组织自身能力建设和社会环境的创设三个方面对民间组织在居家养老服务体系中的发展提出了对策；在居家养老服务的评估上，彭希哲等(2006)[9]以静安区为例对城市居家养老的评估指标体系进行了探索，通过对老年人的基本生活状况的分析和养老服务的需求特点构建了养老服务体系和支持网络的基本框架；在养老服务体系的设计上，刘素华等(2007)[10]则基于劳动互换建立了一种集可行性、经济性、有效性于一身的为老服务体系，有效调动其他社会资源来弥补现行社会保障体系的不足，并使之发展成为社会保障体系的重要辅助力量；而关于居家养老服务体系的问题探讨上，阳艳珠(2008)[11]则从需求层次理论和福利多元主义的视角分析了贵阳市城市社区居家养老服务体系建设中的问题和发展的前景。
许多发达国家或地区已在老年人社会保障和养老服务方面进行了大量的探索和实践，也形成了切实有效的居家养老服务的多元复合合作体系。在美国，大约有9％的老人生活不能自理，必须依赖别人才能生活下去，约20％的无子女老人需要亲友、邻里的帮助。美国的退休社区被认为是老人退休后的一种住房选择，主要通过“退休新镇”、“退休村”、“退休营地”、“集合式老年住房公寓”和“继续照顾退休社区”等五种形式向老人提供基本服务。[12]社区对老人的帮助主要通过以下四个途径：开展社区的上门服务和邻里互助，让照顾老人的家庭和亲属有喘息的机会；让社区成立托老所或老年人俱乐部等组织；对老人的亲属进行培训，提供知识和技能；组织受到专门训练的咨询人员给照顾老人的家庭以指导。
日本从20世纪70年代开始，已将养老服务的重点转移到居家养老方面，扶助建立并不断完善居家养老以及为家庭提供各种福利制度。诸如充分利用老人院的设施，扩大为居家老人的服务，每天早晨用专车逐家逐户将老人接到养老院，午后再把他们送回家；建立老年人健康紧急通报系统，让居家老人身上挂一个小巧灵敏的发讯装置，只要轻轻一按发讯器，就可以得到及时抢救；着重加强家庭服务员的派遣工作。通过充分发挥社区福利设施、家庭服务人员、社区内积极分子、志愿服务人员、地区内的行政机构、社会团体的作用，支持居家养老。
我国香港也是居家养老实施的较为成功的地区之一，其老年社会工作的基本目标是：鼓励并协助市民照顾他们的年长家庭成员，并提供多元化服务，协助那些未能在家庭中获得照顾的长者安享晚年，同时鼓励长者继续参与社区活动，发挥所长，最终达致老有所养、老有所属和老有所为的理想。香港的“居家养老”服务大致上分为三类：第一类为老人急需的服务；第二类为个别需求服务，但是需求的程度是相当大的；第三类的需求迫切性不如前两类，包括为老人的特别需要而设立的服务。[13](P12)
发达的国家和地区较早地意识到了居家养老的必要性，他们给了中国值得借鉴的经验，因此，我们要在借鉴发达国家或地区经验的同时，建立中国特色的符合中国国情的居家养老服务体系。
三、居家养老服务体系的理论框架
(一)根据老年人的需求所应涉及到的机构
根据实地调研及各方面的统计数据可知，老年人居家养老过程中主要具有三方面的需求，即日常生活照料、医疗护理保健、社会活动和精神慰藉。围绕这三方面的需求，居家养老服务体系中的各服务单位按照自己的专长有针对性地进行服务。
在居家养老的服务网络合作支持体系(如图1)[14](P63)中，主要涉及到的操作层面的机构主要有街道居家养老服务社、社区卫生服务中心、医院、老年活动室、老年协会、老年大学、老年维权接待站等等。而在政府层面上，还受到上级政府、民政局、劳动社会保障局、卫生局、民间组织或基金会以及有关企业的协调与合作。这些组织或部门共同协作提供居家养老的各项服务，满足老年人的不同需求。
(二)不同组织间需要共同合作形成网络体系
1.政府对自己的角色要有良好的定位。在居家养老社会支持系统中，政府是组织和协调中枢。政府并不需要在这个居家养老的服务体系中包揽一切问题，而只需要推动、组织和协调。因此，政府对于自身要有良好的定位，这样才有利于整个复合合作体系的建设和运行。政府可以成立协调老龄工作的权威行政机构，贯彻、执行老年立法和政策的实施；改革、完善和建立老年人的各种社会保障、社会保险、医疗保险社会福利和社会救助制度；促进老年人共享社会进步的成果，包括养老金标准适时调整、社会保险金与物价水平的制度性联系以及最低生活保障线的落实；提供超越家庭和社区的专业化老年人服务；发展与国力相适应的福利机构和慈善机构，促成老年事业的产业化和规模经济等。[15](P82)
政府的财政支持对于各组织的发展也有重要作用，有关助老服务的各个组织和企业往往都是非营利性的，因此他们能否良好的运作离不开政府的财政支持。所以，政府不仅要在政策上保证各项组织的生存，还要在资金上保证各项组织的发展与壮大，只有这样，居家养老的各项措施才得以完善和实施。
2.政府各部门之间的协调与合作使得在宏观机构上有机统一。在政府层面上，受到上级政府、民政局、劳动社会保障局、卫生局、民间组织或基金会的协调和相互作用。例如老年教育问题涉及到教育局和文化局的共同指导，而助餐问题可能涉及到卫生局、交通局和劳动社会保障局的共同指导，这就需要各个部门各司其职，共同合作，协调处理才能做好为老服务的各项事务。
图1 居家养老的服务支持网络
3.成熟的社区不断向整个社会发展，使得养老服务体系得以成熟。居家养老社会支持的载体是社区，即在社区层面上建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，使之具有服务主体多元化、服务方式多样化、服务队伍专业化等特点。老年人口居家养老的支持层面应该从社区拓展到整个社会，为“居家”老人构建全方位的“社会支持”系统。
4.社会力量的广泛参与进一步完善了政府与民间非营利性社会组织的关系。在居家养老服务的提供中，主要设计到的操作层面的机构主要有街道居家养老服务社、社区卫生服务中心、医院、社区老年活动室、街道老年协会、老年大学、街道法律咨询站、区级老年维权接待站等等。目前在实施的过程中主要是由一些政府扶植的组织在运作，除此之外，还要广泛吸收社会力量，例如继续扶植志愿者组织的建设、吸收社会闲置力量等。
5.政府政策的支持以及与盈利企业的购买关系使得专业化企业组织加入居家养老服务体系中。由于老年服务的特殊性和复杂性，大多数企业不愿参与其中，因此政府要采取合适的支持措施来提高企业的参与意愿，同时加大政府购买力度，让更多的专业化的企业组织加入其中，来提供各项居家养老服务，这样才能扩大服务范围，提高服务质量。
四、案例分析——上海市静安区居家养老多元复合合作服务体系的建立
(一)静安区的基本情况以及居家养老的背景
静安区是上海市的中心城区，该区域具有面积小、土地均价贵等特点，因而建设养老机构的成本高，管理费用大。如果仅从机构养老这个单一的思维定势来推进养老工作，那么要解决占静安区总人口近四分之一的老年人养老的问题，将会使现行的公共财政和社会保障无力承受。国内外大量的实践已经表明不能单单从建设床位的角度考虑养老问题的解决。在这样的背景下，2005年，静安区老龄办综合调查了静安区老年人的住房条件、居住理念、生活习惯、心理特征、经济能力、服务需求、支付条件等各方面情况得知，静安区绝大多数老年人目前并不是缺床位，而是缺服务。于是根据市、区有关部门的工作要求，静安区明确了今后养老服务模式以“居家养老为主，机构养老为辅”的思路，提出了“床位不离家，服务送到家”的理念，同时进一步加快构建居家养老多元复合的养老服务体系。[16](P2)
(二)静安区居家养老多元复合合作服务体系的建设
由于居家养老服务具有服务对象广泛性、服务时间长期性和服务内容复杂性等特点，因此整个服务体系不可能简单的依靠一两个部门就能运行起来，而是需要整合社会资源，动员全社会力量的支持，建立一个全方位的社会网络来支持居家养老体系的运行。
1.静安区提供居家养老服务的主要部门和机构
在静安区居家养老服务网络合作体系的构建中，主要的直接服务提供者涉及到街道居家养老服务社以及下属的社区服务站、社区卫生服务中心及下属的各服务站、医院、社区老年活动室或社区服务站、老年协会、老年大学、区级老年维权接待站、街道法律咨询站等等，不同的需求还需要不同的企业、团体或者其他资源的介入。
2.各个部门和机构所承担的作用和任务
在上述资源中，各个机构有什么样的角色？如何合作使得网络顺利运作的呢？
(1)在居家养老服务体系中，政府是复合网络合作体系组织和协调的枢纽。人口老龄化是涉及社会发展的大问题，需要动员全社会的力量来解决。而国家、政府在这一问题上担负着无可争议的首要责任。
(2)静安区的居家养老服务体系主要是由一些民间非营利性的社会组织来构成的。包括静安区居家养老服务管理中心、静安乐龄助老服务总社、街道居家养老服务管理分中心以及社区。静安区居家养老服务管理中心是从事非营利性社会服务活动的社会组织，是全区居家养老工作的指挥协调机构；负责全区居家养老政策层面上的指导和监督评估，协调有关部门合力推进居家养老服务项目的落实。静安乐龄助老服务总社以各街道老年生活护理服务社为依托，以乐龄家园服务站为基础，承接政府购买项目，组织落实服务到家；负责联合社区单位和民间力量，开展为老服务。街道居家养老服务管理分中心是静安区居家养老服务管理中心的分支机构，是全区居家养老管理服务工作的承办机构。对承办居家养老服务项目的机构进行资质审查和绩效评估，协调社会力量参与居家养老服务。[17]
(3)企业：首先是民间非营利性企业，2003年10月，成立的民非企业——“青凤老年生活护理服务社”。该服务社坚持“政府扶持、社会支持、市场运作、实体管理”的运作模式，开展各项老年护理工作，取得了明显的效果，并被肯定为具有鲜明特色的老年护理“静安模式”。在助餐事务上也得到了很多营利性企业的支持。静安区各街道居家养老服务管理分中心选择社区内的养老机构或餐饮单位，与其签订助餐协议，为老年人提供配餐服务。华东医院、儿童医院、伊加伊餐饮公司、食得福餐厅、上尊国际商务中心等社区单位成为首批配餐点。乐龄服务站承担接餐、上门送餐任务，形成配送一条龙的助餐服务链，帮助老年人摆脱吃饭难的困扰。老人们可到站点集中用餐，行动不便的老人也可送餐上门。
(4)志愿者组织：静安区柏万青志愿者工作室是由热心志愿服务事业的全国精神文明先进工作者，上海市三八红旗手柏万青领衔，由社会各界人士自愿组成的群众团体，以倡导互助友爱的社会风气、完善社会保障体系、推动社会全面进步、促进和谐社会发展为宗旨，进一步整合社会资源，发挥志愿者群体的示范引领作用，广泛开展以参与、奉献和公益为价值导向的志愿者活动。[18]
(5)社团——老年协会和老年教育机构等。老年协会是在区、街道老龄办的指导和管理下开展工作，是区、街道老龄办组织工作基础和工作力量，而各级老年协会建立专门的工作机构来承担老龄工作的日常事务，形成以老年民间组织为载体的社区老龄工作新格局。街道创办老年教育学校，适应了老龄事业不断发展的需要，对全面提高和丰富老年人生活，广泛动员老年群众参与各类社区文化教育活动，积极培养老年人自我管理、自我教育、自我服务的各类社区老年文化团体，起到了积极作用。
(6)老年活动室：上海市民政部门和上海老龄委2001年开始在全市建立100个100平方米左右的标准化老年活动室。以静安区第一个多功能的老年活动室——金秋老年活动室为例，活动室的服务项目种类齐全，基本上满足老年人老有所学、老有所乐的需求。同时，活动室为老人提供了志愿者岗位，使他们发挥一技之长，或义务休息钟表、义务法律咨询等等。可以看出，在政府的引导下，所成立的老年活动室发挥到了为老人服务的作用，同时又形成了一个潜在的志愿者组织，引入了更多的人力资源，能为更多的老人服务。
(三)静安区政府与不同组织之间的合作体系的建立过程
1.政府及其各部门对于静安区居家养老管理指导中心的定位和指导：一种服务体系的建设离不开各个相关组织之间的协调与合作，在宏观的管理决策层面上，静安区的居家养老服务体系的管理组织结构网络(如图2所示)，[19](P56)主要由区居家养老服务指导中心负责总体的管理，区居家养老服务指导中心直接受区政府领导，区老龄工作委员会办公室为执行单位，并在区民政局、区老龄办、劳动保障局、卫生局以及民间组织、基金会进行协调。
2.在微观的操作层面上，静安区居家养老管理指导中心、各街道居家养老服务管理指导中心和区卫生局与各下属分中心、服务社之间的协调合作，使之构成了提供居家养老服务社会组织的网络(如图3所示)。[20](P57)
图2 静安区居家养老服务体系管理组织结构(区层面)
各街道居家养老服务工作由街道居家养老服务社和社区卫生服务中心(社区医院)组成，街道居家养老服务社受静安区居家养老服务指导中心和街道办事处民政科的双重领导，负责直接为老年人提供生活照料服务，其下属若干个社区居家养老服务站；社区卫生服务中心则受区卫生局和街道办事处民政科的双重领导，负责为老年人提供专业的医疗服务，在所属街道内页分设4到5个服务站。相对应的街道居家养老服务社和社区卫生服务中心之间应该是相互协调和合作的关系，它们下属的各服务站也应当按照地区对应原则共同开展工作，为地区内的老年人提供生活医疗全方位的服务。
3.政府和其他辅助性社会组织(包括老年协会、老年教育学校以及老年活动室等)之间，主要是政府主导，各个组织相互协调。老年协会作为区、街道老龄办组织工作基础和工作力量，接受区、街道老龄办的指导和管理，他们与政府合作共同完成老龄工作的日常工作。老年教育学校一般是政府建立的，学校自我管理、自我教育、自我服务；老年活动室最开始也是由政府出资举办的，群众自发的参与和管理。由此可见，政府在这些辅助性的社会组织中，起到了带头和财政支持的作用，同时又在政策上对这些机构进行支持，使得这些社会组织得到全面的发展。
4.政府和志愿者组织之间：通过采访我们知道，从志愿者组织的角度来看，他们希望运用更多的老年人的活力与资源，政府应该在以下几个方面来“松绑”：(1)政府要放心：基层管理有三个主体，政府、居委会和事务所(社工)，其中政府是强势政府，居委会在其中是最没有实权的，因此，政府可能会对群众组织不放心，什么事都会参与。(2)政府应当放权以便充分利用资源：例如居委干部在65岁退休的时候，积累了大量的经验，应当充分利用这部分资源；再如，要充分利用社区的资源，现在的社工主要是大学生，他们是非属地的，有正常的上下班时间，工作时间不是很可靠，所以应当充分利用社区的资源。
5.政府和企业之间：(1)与民间非营利性企业。民间非营利性企业的运作离不开政府的大力支持，而政府对于这类民非企业的支持主要体现在资金上的大力支持，实现双轨制的补贴。政府在思想上指导，政策上优惠，并为其提供场地和资金上的投入，通过这种优惠，使得更多企业参与进来。(2)与赢利企业之间。以助餐为例：2007年上半年总社以区政府的实事助餐项目为抓手，全面推进了助餐工程的实施，实现配餐—送餐—用餐的一条龙标准化服务。但是在项目最开始时，政府却遇到了难题，因为利润小，风险大(老人的特殊性所致)，尽管有很大的市场，很多的企业却不敢问津。在政府给出一定补贴的条件下，华东医院从社会服务的角度承担了餐饮外送业务。因此，政府的财政支持是维持助餐服务良性发展的前提。(3)此外，还可以通过第三者中介组织来协调政府和企业的关系。在静安区与闵行区的上海行友劳动服务公司的合作中，在闵行对材料进行粗加工，在静安区曹家渡、南京西路等街道设立中心厨房，在华东医院和“行友”的合作下，大大扩大了服务的范围和质量。在老龄办和“行友”之间用一个中介组织进行协调——老年用餐项目推进办公室，它作为第三方，将服务打包给服务社，服务社和办公室签协议，办公室再与“行友”签协议。这样在发生问题时，直接由办公室出面与“行友”解决，提高了沟通的效率，降低了沟通难度。
五、居家养老服务网络体系建设中的问题和困境
在居家养老服务体系的建设中，需要多元化部门或组织的参与和协调，在此网络体系的建设中不可避免的遇到一系列的问题，总结如下：
(1)政府在推动居家养老的发展上存在缺陷。目前，居家养老工作尚处于摸索阶段，很多事务尚未规范化。体制上还存在着一定的缺位和空白，还没有统一的鼓励扶持居家养老大力发展的政策法规，也没有出台完善可行的服务发展的指导方针，优惠政策不明确，没有制定长期的战略规划。此外，尽管社区内存在可利用的资源，但是由于隶属关系的制约，这些资源没有得到充分的利用，使得居家养老服务仍处于缺乏场地的状态。同时，机构设施缺乏，经营管理理念缺失。以静安区为例，目前只有一个以家政介绍为主的服务所，即“青凤老年生活护理服务社”。服务所太少，难以满足整个街道老年人的整体要求，同时运营理念缺失，招聘人员不规范，没有完整的培训考核机制等。
(2)寻找相关服务的提供者难，尤其是企业。由于居家养老所涉及到的项目大多是微利项目，往往是由非盈利性组织来承担，因此如果没有来自政府的一定的补贴政策、激励措施，就是失去对于具有资格的企业等组织的吸引力；即使他们加入了老年服务业，由于利润低，可能也会影响到服务的质量和数量，从而导致居家养老服务不能正常的提供。
(3)居家养老的服务队伍问题。在静安区的居家养老服务体系中，总体来看居家养老的服务队伍不足，服务人员素质不高，流动性大，这大大影响了居家养老服务开展的质量。其中管理人员虽然有热情，但是缺乏社会工作的知识；而服务人员也多是下岗失业的中年女性和外地打工的女性，她们没有经过专门的培训，缺乏服务老年人的知识和技能。同时，由于编制待遇等问题的制约，又大多不愿或不能进人居家养老服务的领域。再加上社会上对居家养老服务工作的偏见，很多人一旦有了新的工作就会放弃这份工作，流动性很大。
(4)志愿者队伍缺乏。目前老年人服务方面的志愿者队伍缺乏，很多的闲置力量没有得到充分的利用，单单依靠有热情的年轻人是很难满足老年人的需求的，应当发掘多元的服务队伍。同时，政府应当重视政策和法律的发展，例如，现在老年服务都是免税的，但是老年协会却仍然要交税，造成了工作实施的一系列困难。
(5)资金来源单一，相对不足。居家养老的资金主要是由政府部门筹集，主要来源于福利彩票，资金来源单一，社会福利彩票的收入具有很大的不确定性；市政府规定的补贴对象严格限制，补贴标准太低，难满足老年人需求服务所需要的资金支出。同时，居家养老服务员按劳务结算(收入)每人每月工资收入一般为800元(含交通、餐费补贴)的规定也偏低，即使区政府财政充裕，很难预算到居家养老方面来，导致居家养老经费的来源也是很有限的。
(6)居家养老尚缺乏专业化、标准化、人性化。居家养老服务从总体上看还处在起步阶段，老年服务设施规模较小，档次较低，功能单一，与老年人群日益增长的物质、文化需求不相适应。老年社会保障制度不够完善，老年精神文化生活不够丰富，适应社会主义市场经济体制的社会养老保障发展机制尚待建立和完善。
六、完善居家养老网络体系的对策和思考
针对上面提到的问题，结合前面所概述的理论框架，在完善居家养老服务体系中，为使网络体系顺利运行，可以进行以下思考：
(1)政府部门的政策支持是居家养老服务正常运作的关键。居家养老作为政府组织推动的一项社会福利事业，也是社会保障的重要组成部分，需要得到政府的扶持。政府应当进一步拓宽居家养老服务的政策思路，完善居家养老资金投入机制，加强社区资源整合，为老服务人员要职业化、培训系列化，此外要采取适当的政策来发展非政府组织。制定居家养老发展政策，既要体现市场运作政策调控，又要体现公益性和社会性。围绕居家养老与社会支持，政府要通过倡导、组织、支持和必要的资助，动员、引导和帮助兴办社区居家养老服务机构，制定包括鼓励、优惠、服务标准以及法律责任等相关政策与规定，加强对社会支持行为的激励、规范与引导。
在财政方面，政府应按照公共财政的要求，把发展居家养老服务所需经费列入财政预算，并随着经济社会发展逐年有所递增；同时，政府应制定鼓励社区居家养老的优惠政策，如对社会福利机构兴办的养老服务机构以及通过捐赠支持社会福利事业的单位和个人给予税收优惠政策；倡导建立养老慈善基金，如有可能可在社会上发行“养老福利彩票”等。
(2)要建立社会力量的准入机制，依靠社会力量，发挥行业优势，吸引更多的社会非营利性组织从事居家养老服务，并且吸引更多的资金投入到居家养老事业中，使得更多的老年人得到实实在在的照顾服务。可以将PPP(Public Private Partnership，公司伙伴关系)模式引入到居家养老体系不同服务机构的项目管理中，更好的发挥机构的功能，为老年人提供更好的服务；要加大对于居家养老事业的投入力度，对于相关服务实行补贴、激励政策，甚至可以考虑在税收上予以优惠等措施，以吸引更多的社会力量加入其中；政府应当以法律和法规的形式公布于众，做好宣传、发挥吸引和促进作用；在饭菜的运送中，可以考虑引入快递公司等部门，利用其专业人员规模的进行运送，这对于服务的质量和效率都会有一个较大的改善。
(3)提高服务队伍的素质，保证服务的质量。居家养老服务是新的“银发产业”，其成功的关键在于服务队伍素质的提高，必须要把培训养老护理员作为重要的基础工作来抓，逐步建立职业资格等管理制度，逐步提高居家养老服务队伍的专业化水平。要制定全面的培训计划，将现有的管理人员和服务人员到有关部门认定的社会办学机构进行规定科目的岗位培训，培训结束发给结业证书，使得服务人员可以持证上岗。同时政府要制定相应的就业政策，既要鼓励社会闲置人员从事居家养老服务工作，又要发挥专业社工的积极作用。此外，加大宣传力度，改正人们心中的错误观念，正确对待居家养老服务工作者。
(4)建立志愿服务制度，充分发挥闲置人员的作用。发动社区单位和个人开展结对服务，爱心助老，为孤寡单身老人提供志愿服务。吸纳有余力的退休人员，在老年活动室等地方开展志愿活动，例如义务修钟表或提供法律咨询等。这方面或许可以借鉴青岛市的经验。青岛市统一建立志愿者协会，成立各种志愿者服务队伍，颁布《志愿者服务条例》，推广“时间储蓄”。低龄的老年人参与“时间储蓄”的老人互助活动，当他们需要服务时，可以提出申请，由其他志愿者服务，每个为他人提供服务的老人，也会享受到他人的服务。
(5)在资金来源上，政府要继续加大支持力度，目前区政府已经实行了双轨制(即对符合条件的老年人和居家服务机构都提供财政补贴)的补贴政策，市财政也制定了相关的一比一的补贴政策。除此之外，还可以发动老年基金会和慈善基金会的参与，形成专项基金，用于补贴老人和开展服务的管理，确保长效管理。政府应当发动社会力量来支持老龄事业，关爱老人，争取社会资金来为居家养老事业服务。
(6)从社区养老到社会养老演变，把社会化居家养老和规范化的社区服务结合起来。社区虽然也采取了各项措施，如提供无偿、低偿服务等，但社区居委会毕竟是一个群众自治组织，经费有限，难以满足困难老人较为全面的服务要求，因此难以享受到高品质、全方位服务。这就需要政府采取补贴的形式，为他们购买服务。如上海市政府实施了“政府购买服务，助老人居家养老”工程，对社区老年人开展上门护理服务和日托服务，并对其中生活困难的老人实施政府出资或部分出资购买服务的尝试。这种服务模式，对缓解老年人养老服务需求和养老机构资源不足的矛盾，探索适合国情的居家养老服务之路具有积极的意义。[21](P67-69)
七、小结
随着养老问题的日益严重以及中国老龄社会的发展，目前在中国的实际情况下，居家养老已经日益成为我国养老方式的首选，从而使得居家养老服务体系的建设和运作成为当前老龄事业的热门话题。如何针对老年人多样化的服务需求积极开展为老服务，建立良好的居家养老服务体系成为本文研究的主要内容。面对当前中国老龄化问题的严峻形势，借助于多元化、网络化的组织通过相互合作、相互协调来提供居家养老各项服务有利于建立持续发展的养老模式，从而便于形成一个以家庭为核心，社区养老服务网络为外围，养老制度为保障的居家养老体系。居家养老在发达国家和地区的运用经验对于中国实践的展开有不可低估的模范效应。上海市静安区的实践既揭示了家养居家养老多元复合合作体系的建设的功能，具有一定的示范意义，也反映了多元复合网络合作体系建设中遇到的问题和困境。
居家养老已经成为解决当前形势的不可逆转的潮流，该养老方式的推进，对于社会主义和谐社会和全面小康社会的建设有至关重要的影响。然而，我们在强调居家养老重要性的同时也要注意其实践层面，即如何有效的实践居家养老。政府应该加快老龄事业政策法规体系的建设，不断完善养老保障制度，从根本上重视居家养老事业的发展。同时，要重视养老服务体系的建设，努力构建居家养老服务为基础、社区照顾为依托、机构养老为补充的养老服务体系。政府要通过各种措施鼓励社会力量的参与，广泛吸纳社会资金，实现从社区养老到社会养老的转变，使得养老问题日益规范化、人性化、多元化。
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