我国农村土地制度改革的方向——土地股份合作制，本文主要内容关键词为：制度改革论文,农村土地论文,方向论文,土地论文,股份合作制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农村土地制度的发展历程
建国以来，围绕着土地、劳动力、资金、技术等农业生产要素的优化配置，以及提高土地的利用率和生产率，我国农村土地制度经历了较为曲折的变革过程，进行了四次重大的制度改革。第一次是把封建所有制的土地制度，改革为农民私有的土地制度，从而实现了几百年来劳动人民为之艰苦奋斗的目标，第一次建立起农民土地所有制为主体的社会主义土地制度的雏形，基本上消灭了“不劳而获”的剥削阶级，实现了“耕者有其田”、“不劳动者不得食”的社会主义分配原则，农村经济得以迅速恢复。
第二次是把土地农民私有制改革为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。它先后经历了三个发展过程：一是互助组的形式，它主要以共同劳动为基础，农产品分配是独立进行，土地仍是农民自己的。二是初级农业合作社，其特点是土地入股，统一经营，按股分红。三是高级农业合作社，它是在初级社的基础上，取消土地分红，每个合作社的报酬分配，主要按劳动数量和质量来确定。在这种制度下，土地不能出租、买卖，不利于土地资源的合理流动和优化配置。
第三次是把农民私有、集体统一经营使用的土地制度，改革成为集体所有、统一经营使用的土地制度。这次改革经历了“人民公社化”运动和“三级所有，队为基础”两个发展阶段。在实行这种土地制度期间，国家对农业管理实行了高度集中统一的计划经济体制，集体经济组织对土地的经营使用，生产结构的确立等都是严格按照国家计划进行，集体在生产经营和产品处置等方面，没有独立自主权，表现为不完全的土地所有者和经营、使用主体。土地所有权和使用权的高度集中，劳动报酬按劳动工分进行分配，导致了责权利的严重脱节，农民缺乏责任感，更加重了这种土地制度的负效应。
第四次是把集体所有、统一经营使用的土地制度，改革为集体所有、家庭联产承包经营使用的土地制度。其特色是，将集体土地的所有权与经营使用权分离，以家庭为基本的生产经营单位。土地联产承包责任制较之于原来的集体体制有如下优点：
1.土地联产承包责任制的家庭分散式经营，其本身以血缘纽带联系起来的家庭成员之间的经济利害关系高度一致，决定了劳动者的劳动和报酬不要求严格的监督和精细的度量。美国著名的发展经济学家西奥多·舒尔茨曾经指出：“农业是分散操作的生产，无法加以集中和组织化。”“没有人代替农民根据当时当地的情况做出适当的决定。没有一个国家在农业上通过权力集中的方式能够成功地实现现代化。”
2.土地联产承包责任制的实行与当时我国农村的生产力水平和农民的思想意识相适应，这种分散式的生产经营方式为农民提供了更为自主经营的社会经济环境，更加符合农民迫切成为独立经营者的心理需求，土地的经营规模较之过去更加符合农户的经营管理水平，能够较好地从事农业的经营管理，使其较充分地利用一切资源和条件，实现生产要素的优化配置，从而极大地提高了资源利用率和利用效益，土地生产率与劳动生产率同步增长与提高。
3.实行包干到户等多种形式的土地家庭联产承包责任制，使农村经营方式发生了重大变化，农户被重新塑造成自主经营、自负盈亏的商品生产者与经营者，从而使其在生产经营、产业结构选择等方面，都能以市场为导向，按照经济效益原则，根据市场供求变化和土地的特点，因地制宜地安排产品生产，决定产品销售，有效地提高了土地的经营效益，这样就形成了诱导和驱使农户必须提高经营管理水平的压力和内在的动力机制，增加对土地的投入和改良措施，保证土地生产力持续稳定地增长。
4.土地家庭联产承包责任制的实行打破了传统、封闭式的自给自足小农经济的束缚，为实现向现代市场经济的转化，促进农村土地内部经营与农村二、三产业间协调有序的发展奠定了良好的基础。它一方面使农村土地经营关系形成了以市场为中心的生产要素的合理流动，另一方面也使得农村一、二、三产业在生产经营的选择上拥有了最大限度的自主决策空间，这样就形成了农村与城市、农业与工业、农用土地与城镇用地合理配置与发挥最大效能的机制，消除了改革前土地关系的静止、凝固所致的农村经济发展僵死的弊端。同时，土地联产承包责任制在一定程度上实现了农民财产权利与身份自由的双重解放，它一方面使得农民在有限的范围内获得更多的承包经营权和生产自主决策权等，另一方面对于农民从事经营产业有了一个较宽松的环境，为农民在市场经济条件下创造了公平的机遇与权利。权利平均是公平机遇的基础和前提，没有平等的基础，公平也是不可能的。
从我国农村土地制度经历的四次重大变革来看，有着极其深刻的经验和教训是值得我们借鉴的。第一，农村土地制度的建立，必须适应农村生产力发展的需要，决不能采取强制的剥夺手段，一下子宣布废除农民土地的权益。第二，土地所有权中的使用权、占有权、收益权和处置权，必须依据生产专业化和社会化发展的要求，进行合理的分离和界定，以推动土地适度规模经营的发展。第三，集体土地的经营管理体制，必须符合农业自然再生产和经济再生产交织耦合在一起的特点，充分调动和发挥集体和农民双方的积极性，决不能有所偏废。
二、农村集体土地制度改革的目标方向
农村经济的改革与发展，客观上提出了农村集体经济组织拥有的经营自主权、收益分配权和财产处置权需进一步明晰的要求，而现行的农村土地制度，在产权制度和土地流转制度方面，与商品生产和市场经济发展，与农村现代化建设等方面，产生了诸多新的矛盾。各地在深化农村经济改革中，对现行的土地制度进行了多种形式的改革尝试，其中，农民理性地选择了土地股份合作这一组织形式和制度，它以其产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点，适应市场经济的发展及其运行机制建立的要求和广大农民的现实意识。因此，土地股份合作制是我国农村集体土地制度改革的跨世纪选择，是今后适应我国农村经济发展的一种较为完善的土地制度，它既能克服现行的集体所有、家庭平均承包经营的弊端，又能避免其他改革办法的局限性和不足，具有普遍的适应性。其特点和积极作用表现以下几个方面：
（一）按照市场经济运行规律和农业产业化、现代化发展的要求，构建明晰的集体土地产权制度。实行土地股份合作制，是在坚持土地集体所有的前提下，按照市场经济的要求，把集体土地所有权的占有权、使用权、受益权和处置权进一步分开，集体只保留部分受益权和最终处置权，土地的占有权和受益权则分作两部分，通过股份分红，一部分归集体所有，一部分归农民个人所有。这样，就建立起一种集体土地权益由集体和农民共享的新型集体土地产权制度，更好地打破原有社区集体经济产权制度下一家一户承包土地的封闭性和凝固性的格局，有利于重新组织土地的规划和利用，以及农村生产要素市场的建立，提高农村资源优化配置的效率，促进农村社会化和商品化生产的发展。
（二）强化了集体土地所有权的主体地位，有利于土地的统一开发利用，推动土地适度规模经营的发展。依照土地股份合作制的规定，农民拥有的只是一种对使用权货币化的股权，它不以占有实物土地为基本特征，土地股权的交易，并不影响集体组织对实物土地的受益与处置权的行使，而农民则可以凭借其拥有的股权参与土地收益分配，并得到法律上的认可和保护，这使得农民与集体在经济利益上的联系更加密切，农民对实物土地占有的观念将逐渐淡化，比较容易放弃承包土地，而将劳动力、资金等生产要素转移到非农产业，有利于集体对土地实行统一规则，统一开发利用，发展适度规模经营。
（三）进一步完善和发展了家庭联产承包责任制，提高土地的经营效益。土地股份合作制是集体土地产权制度改革和完善的一种制度规定，而家庭联产承包责任制是一种集体土地的经营形式。因此，实行土地股份合作制，并没有改变以家庭承包为主的多种经营形式，只会促进经营形式的多样化发展，遵循比较利益的原则，更好地优化配置农业生产要素，提高土地经营效益。
三、发展土地股份合作制几个问题的思考
从各地的实践情况看，实行土地股份合作制的基本作法都是统一将土地折股分配给农民个人所有，集体实行土地的统一规划和统一开发利用，发展适度规模经营。但在具体操作过程中，表现在土地作价折股、股权配置及权利规定、土地收益分配和管理形式等主要方面，则是各有所不同的。由于土地股份合作制尚处于探索、发育过程中，今后还会不断发展变化，因此，从制度规范和实践的角度看，有几个问题需进一步研究探讨：
（一）发展土地股份合作制的战略思路问题
土地股份合作制是我国农村集体土地制度的一种改革和创新，具体操作中可以因地、因时而有所不同，但改革创新的战略思路必须是明确的，这样，才不会偏离改革的目标方向。战略思路是：围绕农业现代化、农村工业化和城镇化这个总体目标，以社会主义市场经济管理为指导，结合现实与未来发展，坚持社会主义土地公有制，建立起一个在土地集体所有的基础上，农民个人永久占有土地股份产权，由市场机制配置土地资源，提高土地利用效益的农村集体土地制度。具体体现在以下三个方面：（1）建立明晰的集体土地产权结构。 国家应从法律上明确集体土地所有权主体代表，界定土地所有权的归属，规定集体土地产权的各项权能，在此基础上，具体界定农民对集体土地享有的诸项权益，永久承认和保护其合法的土地股份权，这样才能打破过去封闭、凝固的社区集体土地产权关系，建立起适应社会主义市场经济要求的、明晰的集体土地产权结构，保证土地股份合作制的健康发展。（2 ）建立起规范、有效的集体土地流转制度，促进农村生产要素的合理流动，实行产业化、规模化、企业化的农业生产经营，提高土地利用效益。（3 ）强化集体经济组织对土地的支配权和处置权的行使，无论土地股份权如何流动和转移，集体始终保留对实物土地的最终支配和处置，这样才能保证集体经济组织和地方政府对土地的统一开发利用和管理，防止乱占、滥用耕地和农用土地的锐减。
（二）土地股份权问题
建国以来，我国农村土地制度经历了数次重大的变革，集体组织体制的频繁变动，土地资源的开发，人口增长，以及水利工程、交通运输、城镇建设等占用大量农地，这些历史复杂因素决定了土地股份权的界定和分配，主要地只能按照目前集体土地和户籍关系在社区集体组织的人口来界定和分配土地股份权，这样才能消除发展土地股份合作制过程中的消极因素，真正体现农民享有的合法权益。
根据发展土地股份合作制的战略思路，应当允许农民拥有的土地股份权合法继承与合理转让，这样做，才能促进农业生产要素的优化配置及市场体系的发育和完善，逐步达到适度规模经营。同时，也能够更好地调动集体和农民个人双方的积极性，正确处理好当前利益与长远利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，克服生产经营和利益分配上的短期行为。
我们认为，土地股份权应当一次性永久界定到农民个人所有，人口增减不再作进一步调整，这样才能彻底打破土地与劳动力平均结合的格局，促使农民下决心离开土地，向非农产业及小城镇转移，也使农民自觉地节制生育，加快农民生活水平的提高和农村经济的发展。
（三）发展土地股份合作制的宏观政策问题
任何一种制度变迁都要支付一定成本，只有制度变迁的成本小于其收益，这种制度的变迁才可以说是成功的，新制度才能稳定发展。制度变迁的成本一方面来自微观经济行为本身，一方面来自宏观政策对微观经济行为的影响，而微观经济行为本身具有克服制度变迁成本上升的天性，如果发生制度变迁成本上升过大，微观经济行为本身就自动停止这种制度的变迁。因此，发展土地股份合作制，在宏观政策指导方面要注意以下三个问题：
1.为适应社会主义市场经济发展的客观需要，在尊重农民意愿、具备一定条件的基础上，采取积极稳妥地推进土地股份合作制发展的宏观政策指导措施，其具体形式可以多样化，不搞一刀切，不能一哄而起，搞群众运动，必须遵循市场经济规律，坚持“积极试点，分类指导，总结经验，逐步推开”的方针，有计划、有步骤地发展以土地为中心的农村股份合作制。
2.发展土地股份合作制必须循序渐进。当前，我们应主要研究在实践中迫切需要解决的普遍性、共同性问题，在尊重农民创造精神，总经经验的基础上，各地政府依据本地区实际情况，通过试点或扩大试点的办法制定一系列的法规条例，使土地股份合作制在股权界定与分配、农民权利与义务、土地收益分配、股权流转交易、土地资产评估等关键性问题方面都能够有章可循，有法可依，确保国家、集体、农民个人三方面的合法权益，使土地股份合作制在发展中逐步完善与规范。
3.按照土地股份合作制发展的要求，加快基层政府职能的转变，规范政府行为，以确保土地股份合作制能够按照其自身的规律自主地运行。目前，有些地方在发展股份合作制中，将农民是否执行计划生育政策等乡规民约，与享受土地股份权的权益联系起来，随意取消或暂时终止农民的股份权利，这种做法实际上是人为地侵犯了土地股份所有制的财产权利制度，违反国家法律，不利于农村的两个文明建设。因此，农民拥有的股权和利益应受到国家法律的保护，任何人都不得以任何借口侵犯其股份权的权益。