合同 政策 法律——中国农村土地经营制度改革的经济分析，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国论文,农村土地论文,经济分析论文,合同论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的经济体制改革始于农村，农村的经济体制改革始于土地经营制度的改革。本文运用历史和经济分析方法研究中国农村土地经营制度的改革过程、约束条件和改革方式，以总结改革的经验，在实践中检验和发展改革的理论，并以此纪念改革开放三十周年。
一、改革过程：国家与农民的社会博弈
1956-1957年，1961-1962年以及1978-1984年，中国农村曾发生过三次包产到户浪潮。这三次浪潮的起点模式都是人民公社制度，目标模式都是承包经营制度。比较研究这三次改革的过程，有助于全面、深入地理解改革的规律。
人民公社制度的前身是土地改革所确立的土地个体所有制度。在这个制度下，农民对其家庭所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。人民公社制度的建立，确立了土地集体所有制度及其相关的经营、核算、流通、分配等制度。
(一)第一次包产到户的浪潮
在国民经济恢复时期(1950-1952年)，国家就开始引导农民发展互助组和土地入股、统一经营的农业生产合作社。这个时期的农业生产互助合作运动，是在承认和保护农民个体土地所有权和个体生产积极性的前提下进行的。在过渡时期(1953-1956年)，国家以大规模群众运动的方式，仅用了三年时间，就经过互助组到初级社，再到高级社，完成了对个体农业的社会主义改造。高级社取消了土地入股和土地分红，实行集体所有、统一经营、统一核算和按劳分配。到1958年，最终建立了“一大二公”的人民公社制度。
人民公社制度的建立和演进过程，是国家对农民的财产权利和人身权利进行限制、剥夺的过程，也是农民对这种限制、剥夺进行抵制和抗争，对土地经营制度进行改革并迫使国家对人民公社制度进行调整的过程，是国家与农民之间的社会博弈过程。
早在1956年高级社建立之初，四川江津、安徽芜湖、浙江温州等地的农民就掀起了第一次包产到户的浪潮。农民的改革实践还得到了一些地方官员的支持。但在当时的历史条件下，包产到户被认为是“走资本主义道路”(从而是“非法的”)，实行包产到户的农民和支持包产到户的地方官员受到了严厉的批判和制裁。如此高昂的改革成本使得包产到户的第一次热浪迅速退潮。①
(二)第二次包产到户的浪潮
人民公社制度使国家对农民的财产权利和人身权利的限制、剥夺达到了登峰造极的地步。在人民公社化高潮中，集体所有、统一经营、统一核算的范围达到了公社一级(相当于乡级)，有的地方甚至达到了联社一级(相当于县级)。不少官员甚至认为，人民公社制度就是全民所有制，至少是向全民所有制的过渡形式。按劳分配也受到冲击，不少地方实行了不同程度的按需分配。普遍建立了公共食堂，农民“生活资料”所有权和消费自由都受到了限制、剥夺。
随着国家对农民的财产权利和人身权利的限制、剥夺达到登峰造极的地步，农民对这种限制、剥夺的抵制和抗争也达到了登峰造极的地步，表现为大量的瞒产私分和普遍的消极怠工。1959-1961年，部分由于自然灾害的影响，但主要由于农民的消极怠工(“三分天灾，七分人祸”)，主要农产品产量连续三年大幅度下降，引起了空前规模的全国性大饥荒。国家与农民都在这场负和博弈中付出了惨重的代价。
在严酷的事实面前，国家与农民都开始对人民公社制度进行反思，并进行了相应的调整和改革。由于农民的抵制和抗争及其严重后果，国家不得不向农民做出让步。1961年3月，中央工作会议制定了《人民公社工作条例》(以下简称“60条”)。“60条”对“一大二公”的人民公社制度进行了调整，确立了三级所有，队为基础的体制，取消了按需分配，解散了公共食堂。此外，还恢复了自留地、家庭副业、集市贸易等。
然而农民，至少是部分贫困地区的农民显然不满足于国家的让步和调整。1961年初，安徽农民掀起了第二次包产到户的浪潮。农民的改革实践得到了各级地方官员的支持。例如，安徽省委书记曾希圣不但热情支持农民的改革实践，而且积极领导农民进行改革的试点、推广。在农民和地方官员的共同努力下，到1961年底，全省农村已有39.2%的生产队实行了包产到户。②1962年1月，在中共中央七千人大会上，毛泽东严厉批评了安徽的包产到户，并免去了曾希圣的职务。虽然如此，由于成效显著，包产到户已成燎原之势，就连毛泽东家乡的农民也强烈要求实行包产到户。到1962年中，全国约有30％的生产队实行了包产到户，“而且还在继续发展”。这时，许多中央官员，特别是邓小平、陈云、李富春、邓子恢等领导干部都支持包产到户，在一线主持中央工作的刘少奇则表示要“使包产到户合法起来”。③这时，形势已经非常接近1980年邓小平发表《关于农村政策问题》重要谈话时的情况，包产到户的合法化与推广似乎只需要最高领导人的正式表态。
毛泽东最终以其至高无上的权威击退了第二次包产到户的浪潮。1962年7月，在中央工作会议上，毛泽东作了关于阶级、形势、矛盾问题的讲话，发出“千万不要忘记阶级斗争”的号召，并严厉批判包产到户。毛泽东指出，包产到户就是单干。搞不搞包产到户，关系到是实行无产阶级专政还是实行资产阶级专政，是走社会主义道路还是走资本主义道路。从而正式宣告包产到户“非法”。1962年9月，在八届十中全会上，毛泽东再次发出“千万不要忘记阶级斗争”的号召，指出所谓“单干风”就是阶级斗争的新动向，强调要“以阶级斗争为纲”。毛泽东的这些观点很快成为党的指导方针。会后，许多支持包产到户的各级官员受到了更为严厉的批判和制裁，改革迅速退潮。
(三)第三次包产到户的浪潮
第三次浪潮几乎是第二次浪潮的重演。
文化大革命结束后，“国民经济到了崩溃的边缘”。农村的形势更为严峻：农业生产长期停滞不前，一亿多农民尚未解决温饱问题，还有相当多农民处于贫困状态。这不但严重制约着整个国民经济的发展，而且对执政党的执政地位提出了严峻的挑战。正如邓小平事后所说，“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”④在严酷的事实面前，国家与农民都对人民公社制度进行了更为深刻的反思，并进行了更为深刻的调整和改革。
为了调动农民的积极性，提高农业生产力，国家主动采取了放权让利、休养生息的政策。1978年12月，十一届三中全会原则通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》，在调整国家与农民之间的利益关系方面迈出了重大步伐。根据草案，从1979年起，稳定并减少农产品统购指标，大幅度提高农产品统购价格，降低农业生产资料价格。这些政策使农民获得了很大的实惠，对于调动农民的积极性，提高农业生产力发挥了很大的作用。草案还鼓励农民发展多种经营和社队企业。但在农业生产经营体制方面，草案并没有取得重大突破，在某种程度上似乎就是“60条”的翻版。
然而，同第二次浪潮一样，改革开放之初，农民，至少是部分贫困地区的农民同样不满足于国家的放权让利；包产到户的第一推动力同样是农民，首先是部分贫困地区的农民，并且同样经历了一个农民推动地方，地方推动中央的过程。
1978年9月，安徽省肥西县黄花大队农民自发实行包产到户；同年12月，安徽省凤阳县小岗村农民自发实行包干到户，拉开了第三次浪潮的序幕。在此前后，安徽省的许多生产队自发实行包工到组、包产到组、包干到组、包工到户等各种形式的责任制。包产到户首先得到了所属公社与地方官员的支持，例如，安徽省委书记万里不但热情支持农民的改革实践，而且积极领导农民进行改革的试点、推广。
在农民和地方官员的共同推动下，中央的政策开始松动。1979年9月，十一届四中全会修改通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》。关于包产到户，决定规定：“不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远地区交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。对于包产到户，由“不许”改为“不要”，而且允许某些例外。但在原则上，包产到户仍然是不合法的。
农民和地方官员的实践又一次突破了中央的政策界限。到1979年底，安徽全省农村普遍实行了责任制，实行不联产责任制的生产队占38.4％，实行联产责任制的生产队占61.1％；其中，包产到组的占22.9％，包干到组的占16.9％，包产到户和包干到户的占10％，实行其他形式联产责任制的占11.3％。由于成效显著，包产到户迅速向其他地区，主要是贫困地区扩散，如四川、贵州、云南、内蒙古、甘肃、山东等地。⑤至此，包产到户的命运在很大程度上取决于最高领导人的正式表态。
在改革的关键时刻，邓小平以其崇高威望有力推动了第三次浪潮。1980年5月，邓小平发表了《关于农村政策问题》的重要谈话。邓小平说：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。凤阳花鼓中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。”针对“有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济”，邓小平指出，“这种担心是不必要的”。他强调，“关键是发展生产力”，“从当地具体条件和群众意愿出发”。他认为，“总的说来，现在农村工作中的主要问题还是思想不够解放。”⑥
谈话不但从实际出发，充分肯定了安徽肥西和凤阳农民的改革实践，而且从理论上论述了改革的目的(“关键是发展生产力”)、原则(“从当地具体条件和群众意愿出发”)等重大政策问题，鼓励人们进一步解放思想，大胆试验。这就极大地扩展了农村土地制度变迁的选择空间。谈话发表后，中央的政策进一步松动。1980年9月，中央召集各省、市、自治区党委第一书记对包产到户问题进行专题座谈。会议通过了《中共中央关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，即中发1 980年75号文件。关于包产到户，文件指出“实行包产到户，在落后地区是联系群众、发展生产、解决温饱问题的一种必要措施”。这样，包产到户就由原则上不合法成为局部合法。
同以往一样，中央的政策每松动一小步，基层的实践就前进一大步。到1980年底，全国已有20％的生产队实行了包产到户。到1981年底，这个数字上升到50％左右。⑦这就意味着，包产到户已经大大突破了“落后地区”的政策界限。至此，改革进入了一个历史性的临界点。实行包产到户的广大农民和地方官员强烈要求中央将包产到户完全合法化。
在这个背景下，中央于1981年底召开农村工作会议，讨论农村政策问题。在此之前，中央派出了17个联合调查组，历时近两个月，分赴1 5个省调查包产到户问题。从各地传来的信息几乎都是队不如组，组不如户，包工不如包产，包产不如包干。事实胜于雄辩，与会者很快取得共识：应当给包产到户上个社会主义的“户口”。在这种情况下，会议通过了《全国农村工作会议纪要》，即中发1982年1号文件。该文件明确指出，包产到户和包干到户“都是社会主义集体经济的生产责任制”。这样，包产到户就由局部合法成为完全合法。1982年底，全国共有80％的生产队实行包产到户。⑧
1983年和1984年，中央又连续下发了两个1号文件，进一步从理论上、政策上将包产到户稳定化、合理化、长期化、规范化。其中，该文件强调，要“稳定和完善农业生产责任制”，并从理论上论证了包产到户的合理性，称它是“在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义合作化理论在我国实践中的新发展。”针对土地承包期过短，土地调整频繁等问题，为了稳定农民的预期，鼓励农民对土地进行长期投入并促进生产要素的合理流动，84.1文件规定“土地承包期一般应在15年以上。生长周期长的和开发性的项目承包期应当更长一些。”84.1文件还确立了“大稳定、小调整”的原则，并有条件地允许转包。1983年底和1984年底，实行包产到户的生产队占全部生产队的比重分别达到97.9％和99％。⑨
1993年，在最早实行包产到户的地方，第一轮土地承包到期。为了指导第二轮土地承包工作，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》。措施进一步延长了土地承包期，规定在原定的土地承包期到期后，再延长30年不变；从事开发性生产的，承包期可以更长。措施还提倡“增人不增地，减人不减地”，并有条件地允许土地使用权依法有偿转让。土地承包制度更加稳定和完善。从1993年到1999年，各地先后开展了第二轮土地承包工作。
在第三次浪潮中，中国的法治建设也取得了突破性进展。因此，以法律手段确认和保护农民的土地承包权，调整和规范农村土地承包关系逐渐提到议事日程。例如，1986年通过的《中华人民共和国民法通则》规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”1993年通过的《中华人民共和国农业法》除了确认和保护个人或者集体的承包经营权以外，还进一步明确了承包方的权利，包括生产经营决策权、产品处分权和收益权，有条件的转包权和转让权、优先承包权、继承人继续承包权。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：“土地承包经营期限为30年”。土地管理法还规定了在土地承包经营期限内对承包的土地进行调整的条件和程序以及由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营农民集体所有的土地的条件和程序。1999年通过的《中华人民共和国宪法》修正案规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”总之，在包产到户普遍推行后，农民的土地承包权和农村土地承包关系逐渐获得了国家的宪法和法律的确认、保护、调整、规范，土地承包制度逐渐成为一项法律制度并不断完善。
为了更好地确认和保护农民的土地承包权，调整和规范农村土地承包关系，根据1998年十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，九届全国人大常委会于2002年通过了《中华人民共和国农村土地承包法》。承包法的核心是赋予农民长期而有保障的土地使用权。这样，农民的土地承包经营权就明确成为国家法律规定的财产权利，即物权。承包法规定，承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”承包法还具体规定了承包的原则和程序，承包期限和承包合同，土地承包经营权的保护和流转、争议的解决和法律责任等等。关于承包期限，承包法规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”关于土地承包经营权的流转，承包法规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。承包法的制定，标志着农村土地承包制度法律体系的基本完善。
二、约束条件(上)：社会利益关系
三次包产到户浪潮的历史说明，中国农村土地经营制度变迁是国家与农民(包括地方官员、社队干部)、农民与农民等改革主体之间集体谈判、公共选择或社会博弈的过程，是其相互制约、相互影响、相互作用的过程，是其进行制度选择、制度生产和制度交易的过程。在这个过程中，农村土地承包制度逐渐形成、扩散、完善，并逐步从合同向政策，从政策向法律转换。这是一个类似于市场交易的过程，新的制度均衡不过是这个过程的结果。科学地解释这个过程，离不开对制度变迁约束条件的分析。
改革的必要条件是，新制度的预期净收益大于旧制度的预期净收益。换句话说，存在着改革的预期收益。这就意味着，旧制度处于非均衡状态。在这种条件下，有关个人、团体、集团就会产生改革的动机。
在人民公社制度下，生产队是最为基本的集体经济组织。集体所有、统一经营、统一核算和按劳分配，都是以生产队为基础的。包产到户的实行之所以引起了人民公社制度的解体，就是因为农民家庭经营替代了生产队集体经营，从而瓦解了人民公社制度的基础。事实上，农民的包产到户改革，首先并且主要是在生产队的基础上和范围内进行的。因此，可以从生产队这个基础入手，运用新制度经济学的队生产理论，分析人民公社制度的状态。
生产队集体经营就是把土地、资本、技术、劳动、管理等不同的生产要素结合起来进行产品的生产。给定土地和资本，(10)生产队的效率就成为劳动与管理的函数。
首先分析劳动。给定劳动时间(T)，再给定技术水平，(11)实际发挥作用的劳动(L)就取决于劳动努力程度e，即L=eT。经验表明，一般劳动者的行为目的是最大化个人效用。劳动者的效用函数是max U(V，e)。其中，U为个人效用，V为收入或其他收益，e为劳动努力程度。U(V，e)的意思是：(1)假定其他因素不变，收入或其他收益越高，个人效用越大；(2)假定其他因素不变，劳动努力程度越小，或者说闲暇越大，个人效用越大。(12)
给定劳动者对闲暇的偏好，劳动努力程度的大小，首先取决于劳动努力程度与收入或其他收益是否相关以及相关程度。收入或其他收益是闲暇的机会成本。如果劳动努力程度与收入或其他收益无关(“按需分配”)，闲暇的机会成本就等于零。在这种条件下，如果劳动者的行为目的是最大化个人效用，那么，他就会最大化闲暇，直到劳动努力程度接近甚至等于零的地步(“出工不出力”)。如果劳动努力程度与收入或其他收益相关(“按劳分配”)，那么，闲暇的机会成本大于零，从而劳动努力程度大于零。相关程度越高，闲暇的机会成本就越大，从而劳动努力程度越大。例如，同样是按劳分配，计件工资制(“包工、包产、包干”)下的劳动努力程度就大于计时工资制(“工分制”)下的劳动努力程度，因为前者的相关程度高于后者。劳动努力程度的大小还取决于预期偷闲成本。预期偷闲成本等于偷闲的惩罚力度(降低收入、解雇等)乘以偷闲的发现概率。偷闲的惩罚力度越大，偷闲被发现的概率越大，预期偷闲成本就越高，从而劳动努力程度越大。
劳动努力程度的这两个制约因素(“奖勤罚懒”)实际上就是劳动者行为的社会/制度约束条件。首先，在生产队集体经营体制下，对劳动者普遍实行计时工资制(工分制)，(13)劳动努力程度与收入相关程度低，闲暇的机会成本低，从而劳动努力程度低。其次，劳动者名义上是但事实上又不是所有者。因为事实上不是所有者，所以劳动者并不关心集体生产的净收益；因为名义上是所有者，所以劳动者享有在集体经济组织中就业的权利。在这种条件下，劳动者即使偷闲，一般也不能被解雇。除了收入以外，劳动者还享有其他收益。这部分收益属于劳动者作为集体经济组织成员的福利。劳动者的这部分收益类似于就业权，即使偷闲一般也不能被降低。这样一来，即使被发现，偷闲的惩罚力度很低。相比之下，偷闲而不能被解雇的负效应最大。它不仅降低了偷闲者本人的劳动努力程度，而且对其他劳动者产生了负的示范效应，从而降低了其他劳动者的劳动努力程度。这就是劣币驱逐良币效应。第三，在劳动者和管理者之间存在着严重的信息不对称。这就提高了管理者的监督成本，降低了劳动者偷闲被发现的概率。何况，在农业生产中，管理者并不是无处不在。在管理者不在场的情况下，偷闲的发现偷闲几乎等于零。(14)这样一来，偷闲的惩罚力度和发现概率低，预期偷闲成本就低，从而劳动努力程度低。
劳动者偷闲的发现概率和惩罚力度，从而预期偷闲成本在很大程度上取决于管理。给定管理时间(T)，再给定技术水平，(15)实际发挥作用的管理(M)就取决于管理努力程度e，即，M=eT。经验表明，一般管理者的行为目的同样是最大化个人效用。类似地，管理者的效用函数是max U(V，e)。其中，U为个人效用，V为收入或其他收益，e为管理努力程度。U(V，e)的意思是：(1)假定其他因素不变，收入或其他收益越高，个人效用越大；(2)假定其他因素不变，管理努力程度越小，或者说闲暇越大，个人效用越大。(16)
给定管理者对闲暇的偏好，管理努力程度的大小，首先取决于管理努力程度与收入或其他收益是否相关以及相关程度。收入或其他收益是闲暇的机会成本。如果管理努力程度与收入或其他收益无关(“按需分配”)，闲暇的机会成本就等于零。在这种条件下，如果管理者的行为目的是最大化个人效用，那么，他就会最大化闲暇，直到管理努力程度接近甚至等于零的地步(“睁一只眼闭一只眼”)。如果管理努力程度与收入相关(“按生产要素分配或按劳分配”，如果管理被定义为劳动的话)，那么，闲暇的机会成本大于零，从而管理努力程度大于零。相关程度越高，闲暇的机会成本就越大，从而管理努力程度越大。例如，同样是按生产要素分配或按劳分配，承包经营制度(这类似于计件工资)下的管理努力程度就大于统收统支制度(这类似于计时工资)下的管理努力程度，因为前者的相关程度高于后者。管理努力程度的大小还取决于预期偷闲成本。预期偷闲成本等于偷闲的惩罚力度(降低收入、解雇等)乘以偷闲的发现概率。偷闲的惩罚力度越大，偷闲被发现的概率越大，预期偷闲成本就越高，从而管理努力程度越大。基层管理者的预期偷闲成本在很大程度上取决于高层管理者的管理努力程度。
管理努力程度的这两个制约因素(“奖勤罚懒”)同样是管理者行为的社会/制度约束条件。首先，在生产队集体经营体制下，对管理者同样普遍实行计时工资制(工分制)，管理努力程度与收入及其他收益相关程度低，闲暇的机会成本低，从而管理努力程度低。其次，管理者同样名义上是但事实上又不是所有者。因为事实上不是所有者，管理者没有剩余索取权，所以管理者同样不太关心集体生产的净收益；因为名义上是所有者，所以管理者同样享有在集体经济组织中就业的权利。在这种条件下，管理者即使偷闲，一般也不能被解雇。除了收入以外，管理者同样还享有其他收益。这部分收益同样属于管理者作为集体经济组织成员的福利。管理者的这部分收益类似于就业权，即使偷闲一般也不能被降低。这样一来，即使被发现，偷闲的惩罚力度很低。第三，在基层管理者与最高管理者之间存在着更加严重的信息不对称。(17)这同样提高了最高管理者的监督成本，降低了基层管理者偷闲被发现的概率。对于国家来说，农村集体经济组织的管理层次最多，管理跨度最大，管理成本自然最高。到了生产队一级，已经是强弩之末(“山高皇帝远”)。何况，集体经济组织的产出取决于很多因素，管理努力程度只是其中之一。要想分别计算清楚这些因素的不同影响，更是难上加难。在这些条件下，农村集体经济组织管理者偷闲的惩罚力度和发现概率低，预期偷闲成本就低，从而管理努力程度低。
承包经营在利益激励功能和信息预测功能上都优越于生产队集体经营。根据经营方式，承包分为不联产承包(“包工”)和联产承包。联产承包又分为没有剩余索取权的联产承包(“包产”)和有剩余索取权的联产承包(“包干或大包干”) (18)。根据经营主体，承包分为小组承包(“到组”)和家庭承包(“到户”)。二者相结合就产生了6种承包：包工到组、包产到组、包干到组、包工到户、包产到户和包干到户。在劳动和管理努力程度与收入及其他收益的相关程度上，承包高于不承包，联产承包高于不联产承包，有剩余索取权的联产承包高于没有剩余索取权的联产承包(“包工不如包产”，“包产不如包干”)。在劳动者和管理者的预期偷闲成本上，家庭承包高于小组承包，小组承包高于生产队经营(“队不如组，组不如户”；“生产队是大锅饭，小组是二锅饭，家庭是小锅饭”)。因此，在第三次包产到户浪潮中，绝大多数生产队最终选择了包干到户。这是因为，包干到户最大限度地降低了行为的外部性和不确定性及其所引起的交易成本，从而最大限度地增进了农民的预期利益。
与城市企业相比，农村生产队的制度效率更低，从而改革收益更高，改革动机更强。城市企业实行现代机器生产，而农村生产队则实行传统手工生产。生产技术水平的差异在很大程度上引起了制度的利益激励功能和信息预测功能的差异。例如，与城市企业相比，在农村生产队实行计件工资制的操作成本更高，偷闲的发现成本更高，从而劳动和管理努力程度更低。城乡之间制度效率的差异还取决于社会约束条件的差异。这尤其表现在管理方面。一般来说，管理者的作用更为重要，而管理行为更难监督。为了提高管理效率，就必须对管理者进行额外激励。在市场经济中，这种额外激励一般是以剩余索取权的方式进行，而在传统的集中计划经济中一般是以职务升迁的方式进行。与城市企业的管理者相比，农村生产队管理者既没有国家正式干部的身份，又没有(或基本没有)转为国家正式干部的可能，职务升迁的预期很小，从而管理努力程度更低。(19)城乡劳动者之间同样存在类似差异。例如，城市企业的工人拥有国家正式职工的身份以及分房、提薪、评先进、入党、转干、提干等机会。这些机会有些是国家正式职工独自享有的，有些是国家正式职工优先享有的。这些身份和机会的差异不能不引起劳动努力程度的差异。总之，城乡之间自然/技术和社会/制度约束条件的差异有助于解释为什么农村改革在时间上先于城市改革，在空间上广于城市改革，在程度上深于城市改革，在结果上优于城市改革。
全面解释农村改革的动机以及城乡改革的差异，还必须超越集体经济内部农民与农民之间的利益关系，全面分析在整个国民经济中国家与农民之间的利益关系；不但要分析农民的财产权利，而且要分析农民的人身权利。总之，要分析整个制度体系和权利体系。
农村集体经济是一种国家控制的公有经济。通过指令性生产计划，产品统购统销、关闭产品和生产要素市场、隔绝城乡人口流动等方式，国家严格控制了农村集体经济。农民生产什么、生产多少、甚至如何生产都是由国家决定的。国家的控制严重限制和剥夺了农村集体经济组织及其成员对其所占有的土地及其他生产资料的使用权、收益权和处分权，限制和剥夺了农民的择业权、迁徙权以及改变社会身份的权利。农村集体经济与城市国有经济都是国家控制的公有经济。从利益关系上讲，二者之间的根本区别在于国家控制的经济后果由谁承担。(20)在城市国有经济中，国家控制的经济后果由国家承担(“又管又包”)。国家以其财政收入担保国有经济组织成员的就业、收入和福利。这就是统收统支的经济内涵。而在农村集体经济中，国家控制的经济后果却要由集体承担(“管而不包”)。大灾荒时期饿死的主要是农民，贫困地区的农民即使在一般年景下也经常逃荒要饭的事实就是明证。在城市国有经济中，国家与国有经济组织及其成员之间的权利义务关系基本上是对称的、均衡的。而在农村集体经济中，国家与集体经济组织及其成员之间的权利义务关系则很不对称、很不均衡。这一点，再加上二元经济条件下城乡之间、工农之间在就业、收入和福利方面的巨大差异，不但能够解释城乡之间在改革方面的巨大差异，而且能够解释何以在农村集体经济组织中，不但劳动者，而且管理者都有强烈的改革动机。对于农民来说，在改革中可能失去的只是贫困和饥饿，可能得到的却是温饱和小康。对于管理者来说，在改革中可能失去的那点微不足道的特权实在无法与可能得到的土地使用权、自由发展多种经营和社队企业(乡镇企业的前身)的权利、改变社会身份的权利等量齐观。相比之下，城里人在改革中恐怕更要患得患失一些。此外，农村集体经济组织之间在收入和福利方面的差异，则能够解释在农村改革中贫困地区与其他地区之间的差异。
三、约束条件(下)：社会力量对比
改革的必要性并不能保证改革的成功。改革是否顺利，能否成功，还取决于改革的可行性。这就需要分析力量对比。事实上，三次包产到户浪潮的不同结局，从根本上就是由不同的力量对比所决定的。正是力量对比决定了改革的可行性。
考虑到力量对比，改革的充分条件是，改革的预期收益大于改革的预期成本。换句话说，存在着改革的预期净收益。这就意味着，无论对于社会还是对于国家，旧制度都已经到了不可持续的地步。在这种条件下，有关个人、团体、集团就会产生改革的能力。(21)
与对利益关系的分析类似，分析力量对比，既要分析集体经济内部农民与农民之间的关系，又要分析整个国民经济中国家与农民的关系以及城乡关系。我们先从集体经济内部农民与农民之间的关系入手。
首先，从理论上讲，农村集体经济组织具有“小集团”的典型特征。假定其他条件相同，小集团比大集团更易组织集体行动。(22)具体来说，农村集体经济组织特别是生产队这个“基础”的规模很小，人数很少，并且结构简单，其成员之间具有很强的“同质性”：他们共同分享“耕者有其田”的价值观念，相互承认并尊重彼此之间的“成员权”，从而很容易达成“按人口均分”的共识。这就意味着，改革的交易成本很低。
其次，中国农民有几千年家庭经营的习惯。即使在人民公社时期，家庭经营的传统也没有中断，主要体现在虽然有限但却长期存在的自留地、家庭副业和集市贸易。实行包产到户不过是恢复了农民的家庭经营。事实上，农民的家庭不但是农村的消费组织，而且是农村的生产、流通、分配组织。与生产队、小组相比，家庭经营的管理成本更低。这就为实行包产到户提供了现成的知识资源和组织资源，从而降低了改革的生产成本。
再次，即使从技术上讲，农村改革的信息成本及其他操作成本也都很低。例如，与资本相比，土地更易于分割、保值，其生产率更易预测。因此，包产到户更易操作。
但改革的命运并不完全由农民的行为所决定。制度是一种公共物品，是公共选择的产物。在存在公共权力的条件下，国家是公共选择中的重要主体，政策、法律是公共物品的重要形式。农民的合同能否有效实施、长期稳定，在很大程度上取决于国家及其所制定、实施的政策、法律是否确认、保护农民的合同所确立的权利义务关系。如果国家及其所制定、实施的政策、法律确认、保护农民的合同所确立的权利义务关系，农村改革就可能顺利、成功；反之，农村改革就可能受挫、失败。
农村改革首先受到意识形态的制约。人民公社制度是以传统社会主义意识形态为基础的。包产到户前两次浪潮之所以受挫乃至失败，在很大程度上就是由于指导思想的束缚。第三次包产到户浪潮正是在第三次思想解放运动中掀起的。解放思想、实事求是的思想路线推动了指导思想的转变，为农村改革提供了强大的精神力量和客观的评价标准。以经济建设为中心，在实践中检验和发展真理推动了对社会主义的重新认识，为农村改革确立了根本任务和基本原则。实行包产到户的农民以及支持包产到户的各级地方官员正是以这些标准、原则为依据，对中央政策的“精神实质”做出了超越政策条文的“目的解释”，从而论证了包产到户的合理性、合法性。最高领导人和中央官员也是以这些标准、原则为依据，不断放宽政策，最终确立了包产到户的合法性。在这个意义上讲，思想解放运动是农村改革乃至整个中国改革开放的真正起点。正如邓小平所总结的那样，“只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决新出现的一系列问题，正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑，根据我国的实际情况，确定实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施”。(23)
一定的意识形态是以一定的政治力量对比为保障的。“思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证”。(24)传统社会主义意识形态和人民公社制度在很大程度上就是以毛泽东的绝对权威和维护传统意识形态和传统体制的政治力量为保障的。而第三次思想解放运动和包产到户浪潮的兴起和发展过程，也正是支持改革的政治力量崛起和上升的过程；包产到户取得合法性之时正是支持改革的政治力量在党和国家领导机关中取得优势地位之时。政治力量对比的变化促进了意识形态和体制的变化；反过来，意识形态和体制的变化又促进了政治力量对比的进一步变化。二者之间相互制约、相互影响、相互促进。这种辩证关系贯穿了整个改革过程。
归根到底，农村改革要受到国家经济发展战略的制约。一定的经济体制固然是一定的意识形态和政治力量对比的产物，但归根到底是为一定的发展战略服务的。一定的发展战略需要一定的经济体制。发展战略改变了，经济体制往往随之改变。
1949年以后，国家制定了加快推进工业化，优先发展重工业的经济发展战略。重工业优先的工业化战略需要巨额的资本积累。在中国这样的农业大国，资本积累的来源主要是农业剩余。为了汲取农业剩余，国家首先建立了农产品统购统销制度。在统购统销制度下，国家一方面从农民手中低价收购农产品，另一方面向城市企业和居民低价销售农产品，以降低工业生产的成本，提高城市企业的利润。国家再通过统收统支制度集中城市企业的利润，形成新的资本。统购统销制度限制了农民的产品处分权和收益权，面对亿万分散经营的农民，其制度成本十分高昂。为了提高统购统销的制度效率，国家努力引导农民实行集体经营。在这个过程中，农村集体经济组织的经营规模不断扩大，公有化程度不断提高，最终建立了政社合一、一大二公的人民公社制度；人民公社制度进一步剥夺了农民的土地所有权。在这个意义上讲，人民公社制度是统购统销制度的微观组织基础，二者都服务于国家的经济发展战略。与此相关的其他配套制度，如制定和实施指令性生产计划、关闭产品和生产要素市场，隔绝城乡人口流动等等，同样是为国家经济发展战略服务的。(25)
问题不在于工业化目标是否合理，而在于优先发展重工业和人民公社制度是否有效。在资源条件上，中国的比较优势主要在于劳动，而重工业是资本最为密集的产业。由于背离了比较优势，优先发展重工业的战略很难长期持续下去。随着工业化的不断推进，薄弱的农业基础越来越难以支撑重工业的大厦。因此，国家迟早要调整发展战略。事实上，早在1956年，毛泽东在《论十大关系》中就提出了调整发展战略的构想，但这个构想不但没有实行，反而在1958年掀起了以大炼钢铁为中心的大跃进运动。在60年代初的经济调整时期，国家对发展战略做出了重大调整，优先发展农业和轻工业。这次调整虽然取得了重大实效，但并没有坚持下去。改革开放初期，为了消除“洋跃进”的消极后果，国家又一次对发展战略做出了重大调整。此后，按比较优势制定发展战略就成为经济工作的长期指导方针。农村改革就是在这个政策背景下起步的。在这个意义上讲，农村改革是为国家加快农业发展的战略目标服务的。
土地承包经营最终能够成为一项长期稳定的制度，也是同人们对家庭经营的优越性和适应性的认识深化分不开的。从知识的角度讲，许多人之所以反对包产到户，是因为他们认为，家庭经营无法适应现代农业和规模经营的要求。包产到户的实践证明，家庭经营有利于调动生产者的积极性，提高劳动生产率。实行对外开放以后，人们又了解到，在西方发达国家，现代农业同样是以家庭经营为主的；甚至在美国这样规模经营程度极高的国家，农业生产的组织形式也是以家庭农场为主的。随着认识的深化，人们得出了这样的结论：家庭经营不但具有很大的优越性，而且具有很强的适应性；不但适应现在生产力发展的要求，而且能够适应将来现代农业和规模经营的要求。因此，包产到户就不应当是一时的权宜之计，而应当作为一项长期的制度稳定下来。正是在这种认识的基础上，土地承包经营最终成为一项长期稳定的法律制度。
四、改革方式
所谓改革方式，就是在长期的改革过程中，在利益关系和力量对比的制约下，改革主体为了实现利益最大化而形成的稳定的行为方式。制度是人们在长期社会博弈过程中形成的稳定的行为方式，改革方式同样是长期的改革这个社会博弈过程的产物。认识约束条件是认识改革方式的基础，而认识改革方式则是认识改革过程的深化。
具体来说，中国农村土地经营制度的改革方式具有以下特点：
第一，非正式制度与正式制度相互制约、相互影响、相互促进
非正式制度包括习惯、道德，正式制度包括政策、法律。一方面，没有正式制制度的确认、保护，非正式制度很难有效实施，甚至很难确立；另一方面，没有非正式制度的补充、支持，正式制度同样很难有效实施，甚至很难确立。因此，不但要重视正式制度，而且要重视非正式制度。真正的法律是写在人民心中的法律。非正式制度就是“写在人民心中的法律”。实践证明，非正式制度不但能够补充、支持与其相容的正式制度，甚至能够同与其不相容的正式制度并存并逐渐替代这种制度。在某种程度上可以说，非正式制度是正式制度的基础。
在农村改革过程中，土地承包经营关系首先由农民的合同所确立、实施，并先后由地方与中央政府的政策、国家的法律所确认、保护。在这个过程中，土地承包经营制度逐渐由不合法到原则上不合法但允许有例外，再到局部合法，直到完全合法。随着制度合法性程度不断提高，预期改革净收益也不断提高，从而改革动力也不断提高。这样，土地承包经营制度在部分地区形成之后，不断向全国各地扩散。
第二，诱发性改革与强制性改革相互制约、相互影响、相互促进
广义的诱发性改革是各种改革主体为了获取预期改革净收益而进行的改革。一般来说，改革都是由预期改革净收益所“诱发的”。如果预期改革收益大于预期改革成本，改革就可能发生。在这个意义上讲，一切改革都是诱发性改革。不过，在改革过程中，主体不同，手段、方式、形式、后果、作用不同。因此，有必要根据改革主体及其手段、方式、形式、后果、作用的不同，将改革分为诱发性改革与强制性改革。
诱发性改革是社会利益集团“自下而上”进行的改革。一般来说，诱发性改革只能使用经济、道德等非强制性手段，只能采取自愿、协商等非强制性方式，只能确立、实施习惯、合同等非正式制度。强制性改革是国家及其代表“自上而下”进行的改革。一般来说，强制性改革不但能够使用经济、道德等非强制性手段，而且能够使用行政、法律等强制性手段；不但能够采取自愿、协商等非强制性方式，而且能够采取强迫、命令等强制性方式；不但能够确立、实施指导思想、意识形态等非正式制度，而且能够确立、实施政策、法律等正式制度。在改革的不同时期、不同领域，二者具有不同的优势，发挥不同的作用。相比之下，在包产到户乃至整个农村改革中，在中国非国有经济和市场机制的发展、发育中，诱发性改革的作用最为突出。
包产到户经历了一个农民推动地方，地方推动中央的过程。在改革初期(1978-1981年)，农民的诱发性改革处于主导地位；在改革后期(1982-1984年)，国家的强制性改革处于主导地位。而在整个过程中，地方政府都发挥了重要作用。可以说，包产到户是所有改革主体的“合力”共同发挥作用的结果，其中，农民发挥了“第一推动力”的作用。事实上，在农村改革的各个领域，诱发性改革都发挥了至关重要的作用。除了包产到户以外，乡镇企业、民工潮、小城镇、民主选举等，在很大程度上都是农民的创举。在土地制度改革中，诱发性改革并没有随着包产到户的完全合法化而终止。从80年代中期至今，农民和地方官员一直在进行改革的试验和探索，有的是在集体所有制的范围内进行的，如适度规模经营、两田制等等；有的可能已经超越了集体所有制的范围，如股份合作制、“小产权”，等等。意味深长的是，与包产到户不同，上述试验和探索往往发生在沿海地区和城市郊区。虽然大部分试验和探索还没有得到国家法律的正式认可，但其中所包含的制度信息值得关注。
第三，从局部/部分改革到全局/整体改革
局部/部分改革就是在局部地区、部分领域进行的改革。全局/整体改革就是在全国各地、各个领域进行的改革。农村改革采取了从局部/部分改革到全局/整体改革的方式。从局部改革到全局改革首先表现为包产到户首先在贫困地区形成，然后逐渐向其他地区扩散；还表现为乡镇企业、小城镇首先在沿海地区、城市郊区形成，然后逐渐向其他地区扩散等等。从部分改革到整体改革表现为改革重点经历了从农业生产到农业流通，再到非农产业发展、小城镇建设等领域的转换过程。
整个中国的改革开放都采取了从局部/部分改革到全局/整体改革的方式。例如，改革开放经历了农村包围城市，沿海带动内地的演进过程。几乎在各个领域，(26)改革都采取了先试点、后推广的形成—扩散方式。再如，改革重点经历了从企业体制到市场机制再到宏观调控等领域的转换过程。
农村改革乃至整个中国的改革开放之所以采取从局部/部分改革到全局/整体改革的方式，根本原因在于，中国是一个经济、社会、文化发展不平衡的发展中大国。在不同的地区和领域，改革的约束条件和预期利益都极为不同。在这种情况下，改革最有可能在旧体制的薄弱环节首先发生。经济改革之所以在农村率先起步，是因为在各种条件的制约下，农村(首先是贫困地区)改革的预期利益最大；对外开放之所以在沿海(首先是东南沿海)率先起步，是因为在各种条件的制约下，沿海开放的预期利益最大。改革重点在不同领域的转换过程，也可以由类似的因素来解释。新体制在旧体制的薄弱环节形成后，就会产生示范效应和补偿效应，从而不断向其他环节扩散。这样一来，改革就成了有重点、有步骤的过程。这样的改革方式，有利于降低改革的生产成本和交易成本，降低改革的阻力和风险。
第四，从边际/增量改革到总量/存量改革
边际/增量改革，就是在尊重、利用旧体制总量/存量的前提下，在旧体制的内部和外部的边际/增量确立、实施新体制。在这个意义上讲，可以将边际/增量改革分为体制内的边际/增量改革和体制外的边际/增量改革。
农村土地经营制度改革属于体制内的边际/增量改革。例如，大包干的原则是，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。其中，“交够国家的，留足集体的”就是尊重、利用旧体制的总量/存量，“剩下都是自己的”就是在旧体制内部的边际/增量确立、实施新体制。通过大包干，农民在集体经济内部获得了土地承包经营权和剩余产品处分权。在这些权利的基础上，形成了家庭经营和市场机制。随着新旧体制之间的动态转换，家庭经营和市场机制逐渐在农业生产、流通中取得了主导地位。后来进行的流通体制改革和税费体制改革，无非是对旧体制进行的总量/存量改革。这就是从体制内的边际/增量改革到体制内的总量/存量改革的方式。至于乡镇企业(特别是其中的个体、私营经济)的异军突起、民工潮的兴起和发展、小城镇建设等等，都属于体制外的边际/增量改革。
整个中国的经济改革都采取了从边际/增量改革到总量/存量改革的方式。例如，企业承包的原则是，“包死基数，确保上缴，超收多留，歉收自补”。财政包干的原则大同小异，后来实行的分税制也是以类似的“基数法”而进行的。(27)通过承包，企业在国有经济内部获得了资产承包经营权和剩余产品处分权。在这些权利的基础上，形成了企业经营和市场机制。随着新旧体制之间的动态转换，企业经营和市场机制逐渐在工业生产、流通中取得了主导地位。后来进行的流通体制改革、企业制度改革、财税体制改革，无非是对旧体制进行的总量/存量改革。这就是从体制内的边际/增量改革到体制内的总量/存量改革的方式。至于民营经济(包括乡镇企业)和外资经济的兴起和发展，都属于体制外的边际/增量改革。
制度是利益和知识的载体。从边际/增量改革到总量/存量改革，就是在尊重既得利益、利用既有知识的基础上，通过改革不断地创造、增进新利益、新知识，从而使改革过程尽可能地接近于帕累托改进，即在没有人受损的情况下改进一些人的福利(“让一部分地区、一部分人先富裕起来”)。这样，整个改革过程就可能成为预期改革净收益最大化的过程。这样的改革方式有利于降低改革的成本、阻力和风险。(28)
上述改革方式的整体就是中国的渐进改革道路。从根本上讲，不同的改革道路不是根据不同的改革速度，而是根据不同的改革方式来划分的。一般地说，渐进改革的速度可能会低于激进改革的速度。但改革速度的高低，遑论改革结果的好坏，归根到底取决于改革的约束条件。如果条件不充分，盲目追求速决只能是欲速则不达。此外，渐进改革的持久性是就改革的整体、全局、战略来讲的，并不排除部分、局部、战术上的速决性。事实上，中国的经验表明，渐进改革完全能够实现持久中的速决。(29)
注释：
①吴象著：《中国农村改革实录》，浙江人民出版社2001年版，第40页。
②许人峻：《邓子恢至死不忘包产到户》，《百年潮》，2002年第2期，第23页。
③逄先知著：《毛泽东和他的秘书田家英》，中央文献出版社1989年版，第65—68页。
④邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第370页。
⑤吴象著：《中国农村改革实录》，第131页。
⑥邓小平：《关于农村政策问题》，《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第315、316页。
⑦邓英淘等著：《中国农村的变革与发展》，广东高等教育出版社1992年版，第42、43页。
⑧邓英淘等著：《中国农村的变革与发展》，第42页。
⑨邓英淘等著：《中国农村的变革与发展》，第43页。
⑩事实上，人民公社制度建立以后，集体经济组织的土地和资本的数量和质量变化很小，考虑到人口的变化更是如此。为了分析的便利，可以把二者作为常量处理。
(11)出于与前注类似的考虑，我们也把劳动时间和技术水平作为常量处理。
(12)参见樊纲著：《公有制宏观经济理论大纲》，上海三联书店1990年版，第314、321页。
(13)生产队之所以普遍实行计时工资制，除了意识形态的原因以外，技术上的原因是，由于技术水平低下，农业生产基本上属于手工作业。在手工作业条件下，计件的操作成本较高(不是不能操作)。
(14)同样，在手工作业条件下，偷闲的发现成本较高(同样，不是不能发现)。
(15)出于与注10、11类似的考虑，我们也把管理时间和技术水平作为常量处理。
(16)樊纲著：《公有制宏观经济理论大纲》，第314、321页。
(17)事实上，在劳动者与管理者之间，基层管理者与最高管理者之间存在着两种不对称：信息不对称和权力不对称。管理者与最高管理者拥有更大的正式权力，而劳动者与基层管理者则拥有更多的个人信息(“地方性知识”)。在制度非均衡状态下，就会出现“一级压一级”和“一级骗一级”的现象。而这种负和博弈的结果往往是“个人斗不过集体，地方斗不过中央”和“中央算不过地方，集体算不过个人”。这也提醒我们，权力不是万能的，政府也不是万能的。
(18)用农民的话来说，大包干就是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。
(19)对社队干部的约束条件和行为方式，周其仁、苏力等经济学家、法学家都做过具体分析。
(20)参见周其仁著：《产权与制度变迁》，社会科学文献出版社2002年版。
(21)改革是中国的第二次革命。革命家列宁说过，革命的充分条件是，不但人民无法照旧生活下去，而且统治者也无法照旧统治下去了。
(22)参见奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店1995年1版，第3页。
(23)邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，《邓小平文选》(第二卷)，第141页。
(24)邓小平：《思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证》，《邓小平文选》(第二卷)，第190页。
(25)参见周其仁著：《产权与制度变迁》，另见林毅夫等：《论中国经济改革的渐进式道路》，《经济研究》，1993年第9期。
(26)包括典型的“公共物品”，如财政税收制度和农村税费制度。
(27)例如，自2002年1月1日起实施的所得税改革方案，仍然以“基数法”为基础确定中央与地方的所得税收入。
(28)关于中国经济体制改革方式的一般分析，参见苗壮：《制度变迁中的改革战略选择问题》，《经济研究》，1992年第10期；《论中国的渐进改革道路》，《经济学动态》，1993年第1期。另参见盛洪主编：《中国的过渡经济学》(包括林毅夫、樊纲、盛洪、胡汝银、苗壮、张军等的论文)，上海三联书店暨上海人民出版社，1994年第1版。
(29)关于两种不同改革方式的比较分析，参见苗壮：《北京一青年学者谈过渡经济学》，《经济学消息报》，1993年4月29日；《渐进中的突进》，《经济学消息报》，1993年8月5日。
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