农村土地管理系统论，本文主要内容关键词为：系统论论文,土地管理论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
专论
摘 要 本文将农村土地管理作为一个系统，研究其内在机理和运行规律。从系统论的角度，重界定农村土地管理的基本范畴，研究农村土地管理的深层内容，构造农村土地管理的目标模式。
关键词 农村 土地管理 土地权属 系统
1 农村土地管理系统界定
1.1 农村土地管理：基本概念的拓展
土地是人类生存发展的重要物质基础，是创造社会财富的主要源泉。土地不仅是一个自然综合体，更是一个自然、经济综合体。土地的概念既包含有生态学的规定，又内含着经济学的解释。因此，人们对土地的开发利用和管理控制，一方面要受自然生态条件和自然规律的制约；另一方面则要受社会经济条件和经济规律的影响。前者体现了人与自然的关系，后者体现的是人与人之间的经济关系。在这两种关系之间，客观上存在着一种内在的约束机制，即土地管理机制。农村土地管理就是国家用以维护农村土地制度，调整农村土地关系，保护农村土地资源，合理组织农村土地利用，从而满足社会经济发展对农村土地需求所采取的一系列综合性措施。农村土地管理的上述界定包括着三个层次的拓展：
1.1.1 主体与客体 农村土地管理的主体， 指具有一定经济权力或相对独立的经济单位，如国家、地方政府、土地管理部门等。农村土地管理的客体，指按照国家法律规定划归农村农民集体所有的全部土地，或归国家所有，划归农村地区性合作经济组织暂时使用的土地，包括陆地、滩涂以及水面。
1.1.2 动力与取向
农村土地管理的动力导源于社会经济发展对土地的需求。随着经济的发展和社会的进步，人们对土地的需求无论是数量还是质量，都呈刚性扩大的趋势。然而，我国的基本国情是人多地少，土地面积有限，后备土地不足，特别是耕地约束的态势不可逆转，这就要求在农村土地管理中，更多地运用地租、地价、地税等经济杠杆，导入市场机制，开放土地市场，实行有偿使用来调节农村土地的开发利用，协调各种土地的经济关系。农村土地管理的取向是维护土地公有制，调整土地关系，保护土地资源，合理组织土地利用。
1.1.3 形式与手段 主要体现国家利用自然规律和经济规律管理农村土地的各种形式与手段。包括农村土地管理的方针、政策，土地管理的立法、司法，各种规章、制度等。
1.2 农村土地管理系统：新的研究视角
对农村土地管理进行一般意义上的诠释，有助于理解管理范畴的抽象本质，但难以刻划管理内容间的经济关联和逻辑联系。随着农村市场经济的不断发展，农村土地管理的目标取向、内容构造、手段方式必将呈现出多元化、协调化、市场化的新格局，农村土地管理的系统属性也将越来越明显。根据系统论的思想和方法，重新认识农村土地管理问题，能够从整体、全局的高度透视农村土地管理基本内容和具体方法间的本质规定性，从而发掘出先前研究中蕴藏着的合理内核。
1.2.1 内源系统：土地自然经济综合体 土地是一个由气候、 地貌、岩石、土壤、植被、水文、地质，以及人类活动的种种行为和结果所构成的一个自然与经济交融的综合体。在这个综合体中，不仅各构成要素间存在着质态方面的复杂联系，而且还有量态上的最佳配比问题；不仅具有地域区位上的差异，而且还有效益形态上的不同。与此同时，在土地自然经济综合体中，一个要素的形成，总是多种因素复合作用的结果，一个要素的改变，同样会激发其它因素随之发生变化，每一个变化的要素都可能是引起土地综合体变化的触发因子。因此，土地自然经济综合体是一个互相影响，互相制约，从而形成具有特定结构和功能的土地系统。
1.2.2 外延边界：国家土地管理大系统
如果把国家土地管理系统看成是一个大系统的话，实际上它是由农村土地管理系统和城市土地管理系统两个子系统构成。这表明，农村土地管理系统有着特定的外延边界，即国家土地管理大系统。由于国家具有统管全国土地、城乡地政的权威，具有协调和理顺各地区、各部门用地的职能，具有制定土地政策、调整土地关系的功能，因此，农村土地管理必须根据国家用地的宏观需要，贯彻国家管理土地的基本政策。可见，农村土地管理是整个土地管理工作的重要组成部分，它所发挥功能的范围，受到国家土地管理需要的约束，它所运行的目标，必须与国家土地管理的目标协调一致。
2 农村土地管理系统结构
农村土地管理系统的基本特征，在于各管理内容、方法和手段间相互联系、相互作用形成的有机整体，具有单项内容和单一手段所不具有的整体新质。这种相互联系和作用的方式，就是农村土地管理系统的结构。表征农村土地管理系统结构既不能使农村土地管理各构成要素的多元属性因简化而失之偏颇，又不能因系统内的复杂关系导致对农村土地管理本质联系的辨识受困。从这个思路出发，可以把农村土地管理系统规范为由农村土地管理原理维、农村土地管理方法维和农村土地管理政策维集合形成的三维立体结构。
2.1 农村土地管理原理维 任何一门学科都有自己的理论基础。 所谓理论基础，是指一门学科在研究其对象和范畴时，作为基本立论的理论依据。农村土地管理的理论基础主要包括经济学原理、生态学原理和方法论原理。农村土地管理的经济学原理，其核心是地租理论、产权理论和土地价值理论。地租理论、产权理论和土地价值理论从不同方面体现着农村土地管理研究内容的基本立场、观点和取向。农村土地管理的生态学原理，其实质是土地生态系统原理和土地生态经济原理。土地生态系统原理和土地生态经济原理从生态学的角度表明了农村土地管理必须在讲究效率的基础上，注重土地质量、效率、环境、资源、规模结构等多因素的并重。农村土地管理的方法论原理，其主体是土地管理信息系统原理、土地规划原理和土地经济效益评价原理。它们体现的是在农村土地管理工作中，现代科学技术和新方法的运用与扩张。
2.2 农村土地管理方法维 农村土地管理的基本方法， 总是寄寓于土地管理的具体内容之中。不同的管理内容，其管理方法亦不相同，农村土地管理的内容主要有土地基础管理，土地权属管理和土地利用管理、土地基础管理是进行以地籍调查、土地登记、土地统计和土地评介为主要内容的管理，其方法既要沿用现有的一些管理方法，还必须引入现代科学方法，如经济数学方法、计算机管理及其遥感、缩微等新技术，使基础管理走向规范化、精确化和专业化。土地权属管理是国家为保护土地所有者和使用者的合法权益，理顺土地产权关系而进行的管理。其方法主要是运用法律手段进行管理。同时，还要运用经济手段和行政手段的协调配合，籍以保证法规的更好执行。土地利用管理是为调整土地利用结构，保证国家用地的宏观需要，实现土地资源的合理开发、利用、保护与整治的目的而进行的管理。其基本方法是土地利用总体规划。
2.3 农村土地管理政策维
农村土地管理政策是国家管理土地的发展战略和农村土地管理运行方向的具体体现。现阶段，我国农村土地管理政策主要有地租政策、土地制度政策、土地价格政策和土地税赋政策。
2.3.1 地租政策 地租政策包括地租分配政策、 地租复归政策和地租协调政策。地租分配政策是地租在分配形式、分配对象以及分配标准方面的政策性规定。地租复归政策是对于地租这种无论是社会还是个体积累起来的资金，应部分或全部返还于农业生产领域的保障政策，地租协调政策是通过政策手段的运用来协调经济主体之间的各种行为和利益关系。
2.3.2 土地制度政策
土地制度政策包括制度激励政策和产权规范政策。制度激励政策取决于土地制度所内含的规则对人们努力的激励程度和激励导向。产权规范政策研究的是农村土地的实际产权（包括所有权、使用权、收益权和转让权）以及这些权利的完整程度。
2.3.3 土地价格政策 土地市场的发育与培植， 土地有偿使用制度的推行，离不开土地价格政策的支撑。土地价格包括土地所有权价格和土地价值价格。前者体现的是两种土地所有制（即国家所有和集体所有）之间的经济关系；后者具体体现在各经济主体征用农村土地开发经营时所进行的补偿和付费。
2.3.4 土地税赋政策 土地税是以土地为课税对象， 按土地的面积、等级、价格、收益、增殖而征收的税。我国的土地税主要有农用土地税、城市房地产税和耕地占用税。在政策上既要兼顾国家、集体和农民的利益，鼓励发展生产、合理利用土地，又要稳定负担，节约用地，真正发挥税收杠杆管理土地的作用。
3 农村土地管理系统模式
3.1 目标：产权明晰化 在任何社会制度下，国家实行土地管理的目的，都在于维护土地所有制。因为土地所有制是土地制度的核心，维护土地所有制也就是维护整个土地制度。巩固维护土地所有制，除了用法律形式固定，有法律保证外，还必须让其在经济上得到实现，否则，这种土地所有制及其相应的土地所有权就只有法律意义，或法律上的虚构。目前，我国农村土地权属模糊，产权单一，土地所有权与使用权界限不清。一方面，虽然农村土地所有权明确规定属于集体，但集体所有的土地其产权主体并不明确，缺乏明确的人格化的代表，以至于法律上明文规定的土地集体所有，大家都管；但实际生活中很难找到体现所有权的载体，大家都不管。另一方面，土地分包到户后，土地所有权与使用权分离，但随着农村改革的深化，原理的“两权”已发展为所有权、承包权、使用权、处置权和收益权等多种权种，各权种的内核及其主体如何，缺乏法律规范，无法体现市场法则，以至于现实中对土地的使用仍然沿袭的是无偿或低偿使用。实践表明，产权制度的残缺已经成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏。为此，农村土地管理的运行方向，是在维护土地公有制的前提下，理顺农村土地产权关系，明确农村土地产权归属，界定农村集体所有的土地所有权、占有权、收益权和处置权的实现形式。在土地产权明晰、完整的基础上，加快农村土地有偿使用制度的建立，促进农村土地流转市场的发育，优化农村土地资源的配置，使农村土地管理真正建筑在商品化、市场化的基点之上。
3.2 内容：功能规范化
系统与环境相互联系和作用过程的秩序及其能力称之为系统的功能。系统的功能取决于系统的结构，而系统结构的合理程度又是通过系统的内容反映的。如前所述，农村土地管理的主要内容包括基础管理、权属管理和利用管理三大部分。不同的管理内容，其功能特征及其作用领域是不尽相同的。一般来说，农村土地管理三大构成内容的基本关系是：基础管理是依据，权属管理是主导，利用管理是核心。农村土地基础管理的功能是摸清土地家底和确认土地权属，为农村土地进入市场提供基础资料和科学依据。农村土地权属管理的功能是保护土地所有者和使用者的合法权益，调整土地所有权和使用权的权属关系，协调土地分配与再分配的摩擦冲突。农村土地利用管理的功能是合理组织土地的开发、利用、保护和整治，实现用地的宏观调控，建立最佳的用地结构，保证土地的充分合理利用。基础管理、权属管理和利用管理构成一个完整而又有序的农村土地管理科学体系。当然，农村土地管理内容不是一成不变的。随着社会生产力的发展，土地关系的变革和科学技术的进步而不断充实和完善，其功能范围也将不断拓宽和提高。
3.3 手段：运作综合化 农村土地管理是一项综合性、政策性、 操作性都很强的工作，它具有经济、法律和工程技术的性质。因此，任何关于农村土地管理的手段方式都不是单一的，而是行政、法律、经济和科学技术等多元手段综合作用的结果。
3.3.1 行政手段
行政手段是依靠行政组织和领导的权威来行使土地管理的措施。行政手段具有强制性、垂直性、单一性和无偿性的特点。我国传统的农村土地管理基本上是单一的行政管理。实践证明，单一行政管理的办法是不成功的。随着市场经济的发展，土地管理手段也逐渐由单一的行政管理，转到综合运用法律手段、经济手段和科学技术手段的轨道上来。
3.3.2 法律手段 法律手段是通过立法、 司法依法对农村土地进行管理。土地法律、法规是土地管理的基本依据，对土地所有者、使用者和其它行为主体具有强制作用。党的十一届三中全会以前，我国土地法规残缺不全，土地管理缺乏准绳。改革开放后，我国加强了土地立法工作，颁布了一系列法律和条例，特别是1986年6 月颁布了《中华人民共和国土地管理法》，这是建国以来所制定的一部最重要、最全面、最基本的土地法。同时，各省、市还制定了很多地方性土地管理法规和条例。所有这些标志着我国运用法律手段管理农村土地，把土地管理纳入法制化轨道已进入一个新的阶段。
3.3.3 经济手段 经济手段是根据客观经济规律，运用价格、 税收、信贷、利息、利润、工资、奖金、罚款等经济手段，调节和理顺各种土地关系，指导和约束人们去合理组织土地利用的一种手段。其中，价格、税收、信贷和利息等属宏观经济管理手段；利润、奖金、罚款等均属微观经济管理手段。
3.3.4 科学技术手段 土地管理是现代土地科学的重要组成部分，是自然科学与社会科学相互交叉的一门边缘学科。土地管理所需要的图纸，是靠测绘技术手段取得的；对土地数量及其分布状况的管理，是靠土地丈量或航测技术进行的；编制土地规划，必须运用系统工程方法，为建立土地数据库，需要掌握计算机技术。因此，科学管理农村土地，必须运用现代先进的科学技术，促进土地管理的现代化和科学化。
1995—01—15收稿