世界性公职人员财产申报制评析，本文主要内容关键词为：世界性论文,财产论文,公职人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 二战后，以权钱交易为主要特征的腐败问题日益成为众多国家与地区的政治毒瘤，为了遏制这种毒瘤滋生与蔓延，世界上许多国家与地区先后推行了公职人员财产申报制，该制便具有了越趋明显的世界性。该制在基本内容上有诸多共性，在具体内容上又各具特色。该制的广泛推行是受二战后共同的政治、经济和文化等因素的推动所致。在实践中，该制表现出强大的拒腐、防腐、惩腐与遏腐功能，同时也存在短期难以克服的局限性。
关 键 词公职人员 财产申报制 腐败
二战后50年来，公职人员财产申报制已逐渐超越单一国家、地区、社会制度和发展程度等界限，在世界各大洲的一些国家与地区纷纷建立，呈现明显的世界性。本文拟对这一世界性公职人员财产申报制的基本内容、形成原因和反腐功能及其局限性进行评析。
1 根据世界各大洲一些国家和地区的实践， 可将这一世界性反腐制度的基本内容概括如下几方面：
（1）申报的主体。即申报的当事人， 一般包括公职人员及其家庭成员。但不同国家与地区对应申报财产的公职人员及其家庭成员的范围有不同的规定。如美国规定，凡立法、行政、司法等联邦机关中年薪在5万美元以上的高级官员均须申报财产。而墨西哥应申报财产的公职人 员并不局限于高级官员，所有公职人员均应申报。甚至有些国家还规定执政党的干部也必须申报财产，如津巴布韦1984年民盟党二大通过的《领导人准则》规定，党的官员要定期向组织报告个人收入及财产状况。对于应申报财产的公职人员家庭成员的范围，许多国家与地区一般规定公职人员的配偶与子女，配偶当中含妾，子女当中含婚生、私生、收养、结义、过继等子女。有的国家与地区还规定应申报财产的家庭成员包括公职人员的父母，其中含生父母、岳父母、公婆、继父母、养父母等。
（2）申报的财产类别。 通常主要包括公职人员及其家庭成员所拥有和取得的动产和不动产，不动产是指房地产和其它建筑财产。动产包括的具体种类很多，不同的国家与地区对此有不同的规定。如印度规定的动产特指价值在1000卢比以上的四类财产：A.珠宝及各类有价证券，如保险单、股票、证券及债券。B.贷款。C.汽车、摩托车、马等交通工具。D.冰箱、收音机、收音电唱两用机等。美国规定的动产包括三大类：100美元以上的个人收入；1000 美元以上的债务（不含用房产向银行作抵押的借款）；1000美元以上的单项动产，包括股票、债券、免税财产、银行帐户、实际财产，商品期货、自营买卖或企业以及合伙经营中的股权、贵重金属以及人寿保险单的现金价值等。罗马尼亚对动产当中的贵重物品还作出具体规定，主要涉及贵重美术品、艺术品、装饰品、挂毯、金属制品或缀有宝石、贵重金属的物品，属于国家文物的钱币或邮票售品以及其它类似具有特殊价值属于个人所有的财物等。
（3）申报的时限。许多国家与地区都规定公职人员必须在职前、 职中和职后的一定时间内申报财产。各国各地区具体的申报时限则有所不同。在印度，文官在第一次被任命及以后每隔12个月都应申报财产。在墨西哥，联邦官员于上任后的60天内，离任后的30天内以及在职期间的每年5月均应申报财产。在新加坡，公务人员被聘用后和每年7月1 日都应申报财产。在美国，高级官员必须在职前申报和于职后按月申报。除上述申报期限外，有些国家还规定，公职人员在上级领导的要求下应随时申报财产。
（4）申报的形式。通常采用书面形式。 许多国家与地区都根据申报主体和财产类别编制详细的申报表，要求公职人员填报。如澳大利亚议员钱财收益登记表内所列项目非常全面，基本包括了收益的各个方面。公职人员填报时不仅要填清其本人及其家庭成员各项财产的名称、数量、价值、来源及其时间，而且要说明财产的增减状况及其原因，最后还必须亲笔署名并注明日期。
（5）申报的核查与追究。 这项工作一般由公职人员所在部门的上级部门及其专门的人事、廉政监察、议会组织及司法部门承担。如在中央一级，美国司法部专设廉政公署，新加坡专设反贪局，墨西哥则赋予联邦总审计署的监察特权。鉴于核查力量与时间都很有限，这些机构往往采用随机抽样核查法。同时，核查机构也根据公民举报进行有重点的核查，甚至不少西方国家的监察官员十分注意从报刊、杂志、电视广播等多种大众传媒中发现案情，主动开展调查工作。在追究与惩治方面，许多国家与地区都特别规定，凡实际生活水平高于官员收入水平，或其财产收支明显超过合法收入，差额较大，当事人又不能解释原因的，其超额部分均以贪污论处。
（6）申报的配套措施。 许多国家与地区为了促使公职人员如实申报财产，使核查工作能正常进行，均制定了相关配套措施。如财产申报内容与核查意见公开化制度，即任何人均可去有关监察机构查阅某公职人员的财产申报内容和审核结论，或由政府向全社会公开最高公职人员的财产状况。又如社会安全号码制，即任何公民在各类社会活动中均应使用其身份证与安全号码。再如韩国近年推行的“金融真名制”，即所有社会成员办理银行业务均应以真名进行，并规定，过期不换真名的银行存款及帐户上的其它财产均由国家没收。此外，许多国家与地区还特别鼓励群众举报，如瑞典，对失实举报的人甚至可以不予追究。这些措施均有助于使公职人员的收支状况置于监察组织和全社会的监控之下。
2 上述公职人员财产申报制之所以能在世界各大洲普遍推行， 从而具有世界性，并非各国各地区历史发展的巧合，而是受到了各国各地区社会政治、经济及文化等共同因素的驱动所致。
首先，二战后世界各国、各地区公职人员以权钱交易为主要特征的腐败问题的日趋严重，是世界性公职人员财产申报制形成的根本原因。
二战后，为了减缓经济危机的振荡和加强国际竞争能力，西方发达国家普遍加强了政府对社会经济的干预，政府调控社会经济的权力大大增强，这就为权钱交易提供了广泛的可能。一些不法经济主体便利用各种手段，甚至利用向公职人员大肆行贿的手段，以使政府权力能为他们带来不正当的高额利润。一些政党和政府的官员就乘机利用手中的权力索贿、受贿，换取金钱，甚至有意保持和设置关卡，以便保留和扩大索贿受贿的机会，谋求非法利益。于是权钱交易逐渐泛滥，腐败行为大量滋生蔓延，以致连一些国家的政府首脑及政界要人都被卷进这种腐败的浊流之中。
这一时期许多发展中国家正处于现代化的起步阶段，市场发育不全，公职人员干预社会经济的权力很大，权钱交易的机会很多，加上民主法制很不健全，所以这些国家公职人员权钱交易的腐败问题就很严重，甚至超过了发达国家。
同期的社会主义国家先后推行了计划经济与市场调节相结合的体制，政府干预社会经济的权力也很大，固然执政的共产党廉洁自律力较强，但由于市场发育、民主与法制均不健全，党政公职人员与不法经济主体间的权钱交易机会也很多，因此，行贿、索贿、受贿等腐败现象也经常发生，甚至其腐败问题在一定时期内还相当严重。
正因为二战后公职人员的腐败问题已逐渐汇成一种世界性的浊流，这种浊流对许多国家与地区的政治稳定和社会发展已造成了严重后果，所以，各国政府才纷纷采取种种手段以遏制这股浊流的泛滥，公职人员财产申报制就是其中的重要手段之一。其次，二战后世界各国各地区经济主体平等竞争的强烈要求构成世界性公职人员财产申报制形成的经济根源。众所周知，市场经济要求各经济主体间的竞争必须是平等竞争，要求政府为各竞争主体创造和维持公平竞争的环境。二战后，世界各国、各地区经济发展较快，市场问题日益尖锐，各经济主体的竞争，包括国内竞争和国际竞争，都越来越激烈。某些不法经济主体为了占有更大的市场份额，获取高额利润，就采取种种手段，其中包括权钱交易手段。这样，各经济主体间的不平等竞争问题便日趋严重起来，最终只能使少数经济主体受益，而使大多数经济主体的利益受到不同程度的损害。因此，大多数经济主体不得不强烈要求政府创建并维持公平竞争的环境。在这种强烈要求的巨大压力下，政府不得不采取包括公职人员财产申报制在内的种种遏制权钱交易腐败行为的手段，以便对公职人员履行公职后财产变化情况进行强大监控，尽可能促使公职人员为各经济主体提供平等竞争的环境。再次，二战后世界各国各地区公民政治参与意识的普遍增强是世界性公职人员财产申报制形成的政治文化原因。二战后，随着社会经济的发展，公民教育与文化水平的大大提高，世界各国各地区公民的政治参与意识也稳步增强。他们面对公职人员腐败问题的大量滋生和蔓延，越来越认识到国家、地区、部门与个人的利益受到严重损害，因此，强烈要求参与对公职人员财产状况的全面监督，以有效消除腐败现象。最后，二战后，世界各国各地区反腐合作与交流成为世界性公职人员财产申报制形成的外部原因。这一时期，因为公职人员的腐败问题已成为世界性政治难题，所以，各国各地区除了对各自遏制腐败的有效手段进行不断探索外，还通过加强同其它国家与地区间的反腐合作与交流，来寻求新的遏制手段。例如，迄今世界反贪大会已召开七届，第七届大会于1995年10月就在我国北京举行。另外，目前许多国家还共同成立了“透明国际”这一国际性反贪机构。通过各种合作与交流，公职人员财产申报制的反腐经验便得到广泛传播，并为越来越多的国家与地区所效法，他们结合各自的国情和区情，建立起各具特色的公职人员财产申报制。
3 对那些能奉公守法的公职人员来说， 该制具有强大的拒腐功能。他们通过经常性的申报财产，不断接受政府和广大公民的监督，便会逐步巩固自身廉洁自律的意识。同时，该制的推行使这些人清政廉洁的事迹容易为社会所知晓，能提高他们的社会声望，使他们成为整个公职人员队伍的廉政榜样，从而使他们受到极大的精神鼓励，进一步强化他们廉洁自律的意识。这样，他们就会更加奉公守法，自觉抵制权钱交易等腐败行为。显然，该制在他们身上能施放强大的拒腐功能。
对那些奉公守法意识不强并已接近腐败泥坑边沿的公职人员来说，该制具有较好的防腐功能。通常，在财产申报制尚未建立的国家和地区，公职人员权钱交易的丑行不易曝光，致使那些奉公守法意识已经动摇的公职人员的投机和侥幸心理往往较重，他们很容易坠入权钱交易泥坑，成为腐败分子，相反，在财产申报制已经建立并能严格实施的国家与地区，如新加坡，权钱交易的丑行很容易及时曝光并受到严厉惩治，这便能有效地削弱这些动摇分子的投机和侥幸心理，使他们不敢轻易涉足权钱交易的腐败泥坑。因此，该制便为这些人构筑了一道经常性的防腐屏障，较好地发挥出防腐功能。
由于该制的严格实施能使公职人员中腐败分子的丑行得以及时曝光，因此，在社会的广泛关注下，该制当中的惩处规定就容易得到切实的贯彻和执行，从而发挥该制有力惩腐功能。这种惩腐不仅能使腐败分子迷途知返，而且能对广大公职人员产生强大的警戒作用和威慑力，使他们自觉地拒腐和防腐。
对于广大公民来说，公职人员财产申报制能调动他们参与政治、反对腐败的积极性，有了公民对举报、核查与惩治等反腐过程的全面参与，就能较好地保证该制反腐功能的充分发挥。同时，对执政党与政府来说，该制一旦建立就会给他们反腐败增加更大的压力。因为在这种制度下，执政党和政府的腐败问题容易及时暴露于社会当中，如果问题很严重，就会动摇他们的政治与社会地位，并给政治稳定、经济与社会良性发展造成严重威胁。所以执政党与政府必须采取各种积极有效的措施来遏制腐败的滋生与蔓延，从而发挥自身反腐倡廉的主导作用。可见，该制能调动广大公民，执政党与政府等各方面的反腐积极性，充分施放有效的遏腐功能。
尽管该制具有如上多方面巨大的反腐功能，但也并非完美无缺。该制的有效性往往受到核查力量、时间、经费等因素的极大限制。正因为这样，核查机构只能对公职人员及其家庭成员的财产状况进行核查，并不能将核查的触角广泛地延伸到公职人员至密亲戚与要好朋友，这就为某些腐败分子转移非法所得留下漏洞。也正因为核查的力量、时间与经费均很有限，所以核查机构每次只能抽样核查，对大多数的财产申报并不能进行真正而彻底的核查，这就使一些腐败分子能用假申报蒙混过关，从而大大降低该制具有的反腐功效。这些构成了当今该制的局限性和世界性难题。但笔者相信。随着时间的推移，该制的反腐功能也会因其局限性逐步被克服而发挥更强大的功效，并且这一世界性反腐制度对我国公职人员财产申报制的建立一定会有积极的参考和借鉴意义。
收稿日期：1997—07—30