“精明增长”研究综述，本文主要内容关键词为：精明论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修回日期]2008-11-10
[中图分类号]F290；TU981[文献标识码]B[文章编号]1002-2031(2009)08-0098-05
一 “精明增长”理论的缘起
二战后，伴随着小汽车的普及和公路的大规模建设，美国率先步入了郊区城市化加速阶段。尤其是20世纪70年代后，小汽车交通主导下的郊区化现象极大地加剧了就业问题和居住的低密度扩散，出现了所谓的“城市蔓延”。至此，城市空间增长形态发生转变，由工业化时期市区边缘的高密度蔓延转变为城市郊区低密度扩展[1]。美国经济学家与城市学家安东尼·当斯在其所著的《美国大城市地区最新增长模式》中，将“城市蔓延”表述为“郊区化的特别形式，它包括以极低的人口密度向现有城市化地区的边缘扩展，占用过去从未开发过的土地”。阿尔·萌(R.Moe)进一步把蔓延定义为“低密度地在城镇边缘地区的发展”。最后，布希尔(Burchell)等将“城市蔓延”的诸多解释总结为以下8个方面：低密度的土地开发；空间分离、单一功能的土地利用；“蛙跳式”或零散的扩展形态；带状商业开发；依赖小汽车交通的土地开发；牺牲城市中心的发展进行城市边缘地区的开发；就业岗位的分散；农业用地和开敞空间的消失[2]。因此，针对城市蔓延带来的诸多问题，“精明增长”应运而生。董爽、袁晓勐认为，“精明增长理论是针对美国几十年来的城市蔓延所带来的一系列弊端而做出的切实回应”。
二 “精明增长”理论的基本内涵
1.“精明增长”的概念界定
“精明增长”由美国马里兰州州长格兰邓宁在1997年提出，其初衷是建立一种使州政府能够指导城市开发的手段，并使政府财政支出对城市发展产生正面影响。对于“精明增长”的定义，不同的人有不同的理解。美国得克萨斯州奥斯丁市市长认为，“精明增长”试图重塑城市和郊区的发展模式，改善社区、促进经济、保护环境；克林顿政府认为，“精明增长”试图建设更为“可居住的环境”；1998年，美国前副总统戈尔将“精明增长”作为其总统竞选纲领，提出了它是“21世纪新的可居住议程”。我国学者梁鹤年认为，“精明增长”就是城乡政府在基础设施开发管理的决策中，以最低的基础设施成本去创造最高的土地开发收益。要达到这一目的就应该沿着这些基础设施(特别是道路和上下水管道)对土地进行“最高最好用途”的开发，尤其是达到最高的使用密度[3]。诸大建等将精明增长理论阐释为一种管理城市使之协调成长的新型理论工具，它通过土地使用功能组合，限制城市增长边界，提高土地使用效率，保护空地、农田、自然景观和环境保护区，改变交通模式，加强现有城区改造等方式来解决城市蔓延中出现的经济、社会和环境等问题。刘海龙认为，“精明”强调“充分考虑土地开发、城市增长以及市政基础设施规划的需求”，具有“先见性”、“整体性”等特征，“同时承认自然与人的不同需求，提供一个保护与开发并重的框架”[4]。总的来说，“精明增长”把时间、注意力和资源放在恢复市区与老近郊的活力和社区感；新的“精明增长”以“城”为本位，以公共交通和步行为导向，混合住房、商业和商店各用途，保留空地及环境设施。
2.“精明增长”的原则划定
针对城市蔓延，美国“精明增长在线”提出了10项规划原则：混合式多功能的土地利用；垂直的紧凑式建筑设计；能在尺寸样式上满足不同阶层的住房要求；步行式社区；创造富有个性和吸引力的居住场所感觉；增加交通工具种类选择；保护空地、农田、风景区和生态敏感区；加强利用和发展现有社区；做出可预测、公平和产生效益的发展决定；鼓励公众参与[5]。其原则的核心内容是用足城市存量空间，减少盲目扩张；加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本；城市建设相对集中，采用密集组团，生活和就业单元尽量拉近距离，减少基础设施、房屋建设和使用成本。其中，住宅区、办公场所和商贸用地交错布局，并集中在城市中心是“精明增长”的提倡者们最为关心的内容。“精明增长”不是指不增长，而是划定了城市增长的边界范围。“精明增长”是一项涵盖多个层面城市发展原则的综合策略，它首先改变了以城市发展为主导的区域发展目标，将城市的发展融入区域整体生态体系的均衡和公平，提出“城市有边界的增长原则”，即城市对于土地需求的增长应当受到所在区域整体生态系统的制约。
3.“精明增长”的目标定位
1994年，美国规划师协会提出精明增长的发展方式，认为其主要目标在于帮助政府把那些影响规划和管理的、变动的法规条例更加现代化，在立法方面协助和支持政府的工作；农田保护者认为，“精明增长”是一种终止城市向外扩张和侵占农田的保证。综合而言，“精明增长”的目的是城市发展使每个人受益，实现经济、社会、环境公平，新旧城区均获得投资机会并得到良好发展。尤因·阿尔(Ewing.R)认为，“精明增长”的目标是通过规划紧凑型社区，充分发挥已有基础设施的效力，提供更多样化的交通和住房选择来努力控制城市蔓延。总的来说，“精明增长”的目的包括三个方面，即城市发展要使每个人受益；实现经济、社会、环境公平；使新、旧城区均获得投资机会并得到良好发展。因此，“精明增长”强调对城市外围有所限制，注重发展现有城区[6]。
三 “精明增长”的实践进展
1.美国的实践进展
2000年，美国规划师协会联合60家公共团体组成了“美国精明增长联盟”。规划师协会不仅针对规划立法和法规改革提交过专题研究报告，还出版了《州政府规划法令的现代化——精明增长研究论文专集》，收集了各州政府改革的行动与实施层面的最新动态，帮助各州和地方政府开发新的工作方法。2003年，美国规划师协会在丹佛召开规划会议，会议的主题就是用“精明增长”来解决城市蔓延问题。指出“精明增长”有三个主要要素：第一，保护城市周边的乡村土地；第二，鼓励嵌入式开发和城市更新；第三，发展公共交通，减少对小汽车的依赖。
在美国，具体的精明增长的实践行动包括联邦政府、州政府和地方政府三个层面[7]。
(1)联邦政府层面
美国联邦政府提出5项国家拨款，即从国家税收中拨出7亿美元给各州和地方团体，鼓励他们深入开展城市美化运动，61亿美元用于缓解交通拥挤，16亿美元致力于减少空气污染，5000万美元用于空气质量项目，1000万美元用于鼓励家长参与地方学校设计。众多选民投票促进TEA-21的更新，并致力于推动轻轨、人行道和自行车道设施建设。为滨水地区、旧工业区和城市重要地区的再开发制定“棕地的再开发战略”。联邦政府已意识到1954年的《高速公路法案》正是全国目前城市蔓延的根源，应该修正，投资1亿美元用于“定居抵押贷款”的实验性项目[8]。规划师协会经过长期努力于2002年制订出关于“精明增长”的立法指导手册以促进各州规划和分区的现代化。
(2)州政府层面
马里兰州1997年通过5项立法提案，包括《精明增长地区法》、《农村遗产法》、《棕地复兴计划》、《创造就业机会税收鼓励计划》和《就近工作居住计划》，这些法案成为促进马里兰州精明增长的核心动力。同时，为防止某些具有保护价值的土地资源遭到不适当开发而对本地区的环境产生危害，政府积极引导公众参与土地保护合约计划。另外，马里兰州立大学于2000年建立了精明增长研究和教育国家中心，用以加强解决土地发展、资源保护和城市空间成长等问题。在华盛顿州，1990年通过了《增长管理法》，依靠鼓励好的发展选择特别是关于土地使用方面的举措，以保证华盛顿州较高的生活质量。加利福尼亚州于2001年通过了《加利福尼亚农田保护债券法》，它可授权州政府以出售债券的方式来购买因蔓延而受到威胁地区的农田开发权，从而促进城市内填式发展。同年通过的《地方政府总体规划修正和可持续社区授权计划》，可批准同意上限为25万美元的拨款给各县市，用于修订和更新其政策及规划，并鼓励土地使用、住房供给和交通等规划之间的协调。
(3)地方政府层面
在波特兰市，《波特兰地区2040》提出的主要策略为严格控制城市增长边界，规划预测到2017年城市将新增人口40％，但城市范围将只增加2％；将城市用地需求集中在已有中心和公交走廊周围；增加既有居住密度，减少每户住宅的占地面积；增强对绿色空间的保护；迅速扩大轻轨系统和公交系统的服务水平和能力。奥斯丁市政府于1995年成立了由一批关键性的公民领导者组成的“公民规划委员会”，负责修订规划条款和指导土地使用决策。委员会于1998年公布了《奥斯丁市精明增长提案》，主要达到3个目标：奥斯丁怎样和在哪里增长，划出两个主要的精明增长区以限定城市增长边界；改进生活质量，通过邻里规划保护和增强传统邻里关系，为维护生态敏感区和减少蔓延提高环境质量，提供多样性交通方式改善可达性和机动性，再投资城市内核来促进经济发展；增强税基，采取多样方式刺激和吸引城市投资。
2.国内实证研究进展
我国学者刘洪彪、甘辉以重庆市为例，在阐述规划利用城市地下空间范围、意义和背景的基础上，有针对性地探讨了重庆市城市规划过程中以城市精明增长为指导原则，合理高效利用地下空间的条件、方法和现实意义，并提出了开发利用城市地下空间应注意的几个问题[9]；李王鸣、潘蓉在分析了浙江省城镇发展的背景、条件和发展阶段后，针对空间利用的现状和存在问题，提出应借鉴“精明增长”的基本内容和实践特点，走集约型城镇空间增长模式的道路[10]；张娟、李江风论述了目前国内外讨论比较多的“精明增长”产生的背景及其主要内涵，对我国城市空间扩展的具体情况进行了分析，并结合我国城市发展的具体情况，从美国城市蔓延的前车之鉴中得到教训，在城市发展策略和技术手法上用“精明增长”的理念指导我国城市发展的具体实践[11]；付海英、郝晋珉、安萍莉等以山东省泰安市为例，基于平衡发展和保护关系的城市精明增长理念，构建了城市发展偏好模型和耕地损耗模型，判别了泰安市“精明”的空间拓展方向，并分析了城市不同发展方向的景观格局，探讨了平衡城市发展与耕地保护的规划方法[12]；杨小雄、黄小兰借鉴美国“精明增长”的理论，构建了广西沿海城市增长的宏观战略，对当前广西沿海城市发展中存在的问题进行诊断，提出了广西沿海城市进行统筹规划、科学布局和协调发展的几点建议，目的在于全面提升广西沿海城市的综合竞争力，实现泛北部湾经济合作区的共同繁荣与可持续发展[13]；黄慧明基于“精明增长”的各种策略及美国成功的案例分析，探讨了中国大城市蔓延问题、城市边界管理、紧凑型发展模式与土地混合使用、多交通方式组合等问题，提出了在中国应用“精明增长”的一些思考——将美国“精明增长”应用到中国就必须考虑中国特有的工业化、城市化背景，美国用近30年时间找到了使自己城市更精明的方法，希冀中国的时间应该短些[14]。
四 关于“精明增长”的思辨
1.“精明增长”与新城市主义
新城市主义(亦译“新都市主义”)思想最早起源于20世纪80年代。新城市主义的“新”是相对于18、19世纪工业革命浪潮导致的城市主义而言的[15]。新城市主义试图对城市主义导向下的都市生活方式提出一种修正，作为一种正在城市中创造和复兴城镇社区的设计思想及方法，它可以被看作是对战后美国城市状况的一种反思。
“精明增长”和新城市主义所要解决的是同一个问题，即城市蔓延，二者都涉及一个相同的内容，即不断增长中的大都市地区范围的确定问题。而设定城市增长边界作为一种日益流行和富有成效的方法，可以将开发控制在指定的地区内，因而成为各界的共识。二者均提倡紧凑式发展，注重社区、街区、邻里中等尺度的设计和规划，这种中等尺度与人的需求尺度是相吻合的，体现了“以人为本”的理念。公交导向发展模式又是二者共同的重要思想内容之一[16]。
“精明增长”和新城市主义在基本原则上也大同小异，都反映了一种紧凑型的城市空间扩展和规划理念。从起源时间上看，新城市主义比“精明增长”要早一些，且二者不存在“亲缘关系”，应该是由两条线索分别发展而来[17]。它们不是纯粹的“主义”或“理念”，而是都混合着理念、原则、方法和政策，它们既有理想成分，也有实际操作的内容。新城市主义侧重于城市空间设计，注重对城市发展的意义，属于物质层面；“精明增长”更像是规划思潮，偏重于发展政策与法规。相对于新城市主义，“精明增长”是对城市发展问题的全面反思，涉及城市发展的社会与经济、空间与环境、城市规划的设计与管理、法制与实施等各个方面的行动计划，需要政府宏观调控和全民参与。
王丹、王士君认为，美国新城市主义与精明增长思想虽发展于相同的年代，针对共同的问题，也经常被等同运用，但是，在深层次上，二者存在诸多不同，并且具有一定的互补性。他们还指出，在实践领域，面对过去60多年的习惯性发展模式，美国新城市主义和精明增长发展观遇到了诸如与原有法律和政策冲突、居民不信任甚至反对、机构改革庞大而缓慢、自身缺陷等几个方面的问题[18]。
2.“精明增长”与可持续发展
梁鹤年认为，“精明增长”把开发和生活素质连接起来，利用新的增长去改善社区环境。不同地方会有不同的精明增长特性。各地的处理办法不一，但成功的社区有一个共同之处——一个社区的价值观和一个理想的境界，社区的开发规划会反映这些价值。从表面上看，此概论并无特殊之处，与可持续发展理论一脉相承，与新城市主义也没有太大区别。在北美，一般自称为“新城市主义”或“精明增长”的开发区确实与典型近郊小平房式的发展模式不同，它们都采用混合用途、高容积率(在北美，近郊开发超过每公顷50个住宅单元就算是高容积率了)、多式样住房、紧密型建筑等等。到目前为止，它们都是外形十足、内涵空虚的社会精英的居处。其实，“精明增长”的“精明”之处不是外形的开发。中国现在也谈“精明增长”，大部分观点与“可持续发展”没有太大分别。梁鹤年认为，“精明增长”可以为“可持续发展”提供一个新的演绎视角。
在美国，“精明增长”是继控制开发、可持续发展等概念之后提出的。“精明增长”的绝大多数原则和做法是符合可持续发展原则的，推动这一运动是美国实用主义的典型表现。“精明增长”与可持续发展的最大差别在于前者不直接关心资源问题，后者则把它作为最重要的问题之一加以讨论。换言之，可持续发展将资源、环境和发展同样作为重要议题，“精明增长”则只讨论环境、经济与发展问题。可持续发展直接关注后代人的生存问题，而“精明增长”是现世的，它通过关心当今经济、社会、环境的良性发展来推动今后的长远发展。因此，“精明增长”与可持续发展尽管都讲究环境道德，但前者因着重从现行政策及实践出发而更易于推动实施。二者同样强调环境、经济、社会的公平，这是其最大的共同点之一。从实践的时序上看，“精明增长”可以作为可持续发展的必然阶段，可持续发展则为其终极目标。
3.“精明增长”理论能否应用于中国
对于“精明增长”的中国化，持赞同观点者居多。劳拉·布鲁斯等认为，中国不该重蹈美国城市蔓延开发的覆辙，相反，应该采用理性增长模式，帮助城市和地区在提高经济竞争力的同时，减少对空气和水体的污染，降低对石油的依赖。格雷戈里·凯·英格拉姆(Gregory K.Ingram)教授指出，一般以市场为导向的城市，其发展模式与国际城市化理论中的规则具有很大的一致性，因此，中国的城市发展应该借鉴国际经验。王朝晖认为，“精明增长”对我国社会主义市场经济条件下的城市规划极具借鉴意义，“精明增长”提倡的许多原则和做法，如土地混合使用、紧凑发展、强调公共交通、放弃向郊区蔓延等，多数是我国目前正在积极倡导的城市发展原则；孙成仁提出，“精明增长”是中国城市的未来。梁鹤年认为，“精明增长”强调“可持续的基础设施”，特别是财政上的可持续性。而美国政府对地方基础设施投资开发和土地税收等利益机制迫使地方(城市)政府审慎精明，这种机制在中国仍待发展。
另一方面，汤茂林指出，“精明增长”不能被简单地移植到中国，应客观判定我国城市发展现状，明确中西方城市成长的背景差异，区分美国城市蔓延动力与我国城市空间扩展动力之间的差异。张京祥认为，西方国家采用的“紧凑发展”、“精明增长”、“增长管理”等理念，在发展中国家目前遵循的发展道路上，还缺乏基本的运用空间。刘志玲等认为，只有区分美国城市蔓延动力与我国城市空间扩展驱动因素，才能结合中国城市发展的自身特点，有针对性地借鉴“精明增长”原则[19]。诸大建、刘冬华认为，现阶段，借鉴美国城市精明增长的经验，对于改变中国传统的城市发展模式，丰富我国城市发展的思路，在拓宽政策选择的范围、合理选择实施工具以及完善制度保障等方面有着十分重要的现实意义。他们同时指出，扎根于美国城市发展现状和特定政治及规划背景下的精明增长理念，不可能对中国的城市发展起直接的、教科书式的指导作用，这主要与两国城市发展的背景差异有关。但是，无论如何，从促进城市可持续发展的意义上讲，“精明增长”提出的原则和方法无疑具有重要的借鉴价值，它为我国城市协调发展提供了有益的启示与思考的蓝本。
总之，我们要明确“精明增长”的理论背景和成长环境，避免望文生义，生搬硬套。西方的城市化进程、土地所有制度、城市行政管理及市场化程度等方面与中国存在着极大差异，这些差异将对“精明增长”的中国化产生影响。