山东省县域PPP项目投资规模影响因素探究论文

山东省县域PPP项目投资规模影响因素探究

张旭耿昊昊黄淼

（青岛大学经济学院，山东青岛 266061）

摘要：随着我国投融资体制改革不断深化和新型城镇化战略的全面实施，县域PPP项目数量逐年增加。利用山东省85个县的截面数据，对影响PPP项目投资规模的因素进行实证分析。数据显示，财政自给率、金融发展规模及效率、社会固定资产投资额、城镇化率对PPP项目投资规模产生显著影响。其中，政府财政自给率、金融发展效率与PPP项目投资规模呈正向变动，而金融发展规模、社会固定资产投资额和城镇化率则与PPP项目投资规模呈反向变动。建议：地方政府应依照财政能力把握PPP项目建设进度；金融机构在提高金融发展效率的同时，加大对PPP项目的支持力度；政府应鼓励信贷资金和社会资本投向县域PPP项目，借助PPP模式推进新型城镇化与乡村振兴战略。

关键词： PPP投资规模；财政状况；金融发展；社会固定资产投资；城镇化

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）即“公私合作”，是20世纪90年代以来各国普遍推行的投融资模式。在我国，PPP的基本含义是：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系① 见《国家发展改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投[2014]2723号）。2014年，财政部发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），此后中央密集出台多项政策推广运用PPP模式，各省也陆续发布具有地方特色的指导意见，PPP在我国进入快速发展时期。PPP模式是我国投融资体制改革的重大突破，它能够弥补公共基础设施建设财政缺口，缓解级政府财政负担。2015年，山东省政府办公厅出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（鲁政办发〔2015〕35号），制定一系列扶持政策措施，在全省推广PPP模式。截止2019年2月末，山东省PPP项目库项目累计数量为760个，居全国第一位。

国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出，要加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，要以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。县域在我国新型城镇化战略中占有重要地位，山东省经济总量在全国排名第三位，但与广东、江苏、浙江等省相比，大部分县域基础设施和公共设施水平不高。建设资金短缺、融资方式相对单一，已成为山东新型城镇化建设的一大障碍。考察影响山东省县域PPP项目投资规模的因素并提出对策建议，对于提高PPP项目落地率，加快县域基础设施和公共设施建设，缓解地方政府财政压力，降低社会投融资风险具有现实意义。

（3）不断深化我国与国外航空用金属材料标准管理组织、机构的合作交流，及时查漏补缺，更新完善我国航空用金属材料标准化体系。一成不变的标准化管理对航空业来说是非常不利的。持续加强和ASTM 等其他标准化机构的交流合作，是促进我国航空用金属材料标准体系早日与国际接轨的关键。

二、文献综述

当前，学术界关于PPP的研究集中于两方面：一是推广PPP模式的必要性和可行性。多数国内外学者认为，PPP模式能够在基础设施和公共服务设施建设领域发挥重大作用。Kwak（2009）① Kwak Y H , Chih Y Y , Ibbs C W ． “Towards a comprehensive understanding of public private partnerships for infrastructure development”, California Management Review , vol． 51, no． 2（2009）, pp． 51-78．认为PPP可以创造新的长期商机，并有机会提供更高质量和效率的基础设施服务。王雅龄（2014）② 王雅龄、杨晓雯：《非对称信息条件下政府购买公共服务问题研究》，《东方论坛》2014年第3期。认为，政府购买服务是公共部门与私人部门合作开展公共服务的有效形式，对于促进就业具有关键作用。高红（2017）③ 高红、庄彤：《政府购买社会组织公共服务的风险防范措施》，《东方论坛》2017年第4期。认为，政府购买服务是政府职能的转移，能够提高项目风险监管能力，优化项目运行机制。Zhu （2015）④ Xin-Xian Z , Economics C O , University F N ． “The Reform of Financing Methods in the Context of New-type Urbanization: From Land Finance to PPP”． Journal of Fujian Commercial College , 2015．、Fang（2017）⑤ Da F , Guanghui Z ． “Function of PPP Mode in Urbanization: From the Perspectives of Land, Industry and Population”．Finance & Economics, 2017．、武彦民（2015）⑥ 武彦民：《地方政府债务风险研究的新视角——兼评〈我国地方政府投融资平台债务风险的实证评估及其治理路径〉》，《经济纵横》2015年第3期。、余杨（2008）⑦ 余杨、秦定、马凌：《小城镇基础设施建设中PPP模式融资的可行性分析》，《金融理论与实践》2008年第6期。认为，PPP是解决城镇化债务问题和新型城镇化建设资金问题的有效制度设计，是解决小城镇基础设施建设融资困难的重要方式。针对PPP项目实际操作，陈婉玲（2014）⑧ 陈婉玲：《公私合作制的源流、价值与政府责任》，《上海财经大学学报》2014年第5期。认为，我国PPP模式还处于地方政府探索和实践阶段，尚缺少系统的制度安排和必要的“顶层设计”。夏塑杰（2018）⑨ 夏塑杰、袁竞峰：《PPP项目社会风险涌现的影响因素分析》，《科技管理研究》2018年第8期。等人认为，由于PPP项目具有合同期长、社会影响大等特点，在实际操作中出现社会风险的可能性和危害性都很大。高若兰（2018）⑩ 高若兰、闫蕾、董雯：《新建PPP项目和存量PPP资产的出路探析》，《管理现代化》2018年第4期。通过对2014年以来PPP项目发展实践以及相关政策文件进行分析，发现传统融资模式已基本被打破，新建PPP项目需要大量民间资本投入；同时，存量PPP资产多为政府付费项目，容易导致财政债务负担过重。

二是影响PPP项目投资的因素。（1）金融因素。杨志宏、邱凯（2016）⑪ 杨志宏、邱凯：《金融支持PPP模式的国际经验及启示》，《中国财政》2016年第7期。和黄向庆（2016）⑫ 中国人民银行南京分行营业管理部课题组、黄向庆：《金融支持PPP模式的路径与投资策略》，《金融纵横》2016年第3期。从我国PPP项目落地难和签约率低的角度出发，认为金融机构谨慎和观望态度是主要原因，建议完善金融支持PPP的政策体系，拓宽金融参与渠道，提供稳定的金融支持。王秀芹和谢中仁（2017）① 王秀芹、谢中仁：《PPP项目私人部门再融资决策的影响因素》，《国际经济合作》2017年第11期。分析影响PPP项目融资以及再融资决策的因素，发现当利率水平较原始融资时有大幅下降，公私部门收入分配较为合理，当预期项目有稳定现金流的情况下，私人部门倾向于做出再融资的决策。Estache（2006）② Estache A, “PPI Partnerships vs． PPI Divorces in LDCs”, Review of Industrial Organization , vol． 29, no． 1-2（2006）,pp． 3-26．以及Patricia Galilea和Francesca Medda（2010）③ Galilea P and Medda F, “Does the political and economic context influence the success of a transport project? An analysis of transport public-private partnerships”, Research in Transportation Economics , vol． 30, no． 1（2010）, pp． 102-109．认为，非营利性的国际金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）的参与，为政府和私人部门达成更好的合约及良好的执行提供了支持。沈梦溪（2016）④ 沈梦溪：《国家风险、多边金融机构支持与PPP项目融资的资本结构——基于“一带一路”PPP项目数据的实证分析》，《经济与管理研究》2016年第11期。通过对“一带一路”相关国家的基础设施数据进行回归分析证明，多边金融机构的参与能够改变PPP项目的融资结构，吸引更多的社会资本，提高PPP项目的杠杆率；而少数学者对此持反对意见，Lopes, Ana Isabel（2015）⑤ Lopes A I and Teixeira Caetano T, “Firm-level conditions to engage in public-private partnerships: What can we learn?”． Journal of Economics and Business , vol． 79, （2015）, pp． 82-99．认为，盈利能力和融资成本并不是PPP项目能否成功的决定因素。（2）财政状况。李红娟（2014）⑥ 李红娟：《财政支持PPP模式动因与路径探析》，《地方财政研究》2014年第9期。认为，财政介入PPP有利于从顶层设计和制度层面更好地推广PPP模式，构建适宜发展的制度环境和融资环境。多位学者发现，政府财政收支状况决定了地方政府承受能力，进而影响PPP项目的数量和规模。项勇（2018）⑦ 项勇、魏瑶、熊仁恺：《PPP模式下地方政府财政承受能力影响因素研究》，《会计之友》2018年第22期。根据四川省PPP项目等相关数据采用因子分析法发现，政府财政收支状况决定财政承受能力，从而间接影响PPP项目投资额的支出；黄徐会（2015）⑧ 黄徐会：《PPP模式下财政承受能力研究——基于英国的实证分析》，《地方财政研究》2015年第8期。研究了英国的PPP模式，发现财政承受力大小与财政支出等宏观指标呈现同比变化趋势，建议我国PPP项目建设要与当地财政支出等指标挂钩，如将每年政府PPP支出预算总额与财政支出之间确定比例进行限制；（3）其它因素。Hashim, H，CheAni, A. I，Ismail, K（2017）⑨ Hashim H and Cheani A I and Ismail K “Review of issues and challenges for public private partnership （PPP） project performance in Malaysia”, [C]// American Institute of Physics Conference Series． American Institute of Physics Conference Series, 2017．研究发现，PPP项目实施面临的挑战主要与该项目的人力、技术以及财务状况等因素有关；Sharma和Chandan（2012）⑩ Sharma and Chandan, “Determinants of PPP in infrastructure in developing economies”, Transforming Government:People, Process and Policy , vol． 6, no． 2（2012）, pp． 149-166．认为，宏观经济稳定性、监管质量和治理以及财政状况是决定基础设施PPP项目的重要因素。罗煜和王芳（2017）⑪ 罗煜、王芳、陈熙：《制度质量和国际金融机构如何影响PPP项目的成效——基于“一带一路”46国经验数据的研究》，《金融研究》2017年第4期。通过对“一带一路”沿线46个发展中国家2002—2013年约2500个PPP基础设施数据实证研究发现，以往PPP项目的失败经验、私人部门承担的风险、制度质量都会影响PPP项目建设与运营效果。

综上，PPP相关文献具有以下特点：在研究方法上，由于我国PPP起步较晚，数据相对缺乏，既有研究主要以定性研究与文献分析为主；在研究视角上，以全国层面或国内外对比角度为主，尚缺乏对一省内部县域开展PPP情况的定量分析。本文以山东省85个县PPP项目数据为样本，利用定量研究方法探究影响县域PPP项目投资规模的因素。

山东省PPP项目涵盖市政工程、交通运输、教育、生态建设和环境保护、城镇开发、医疗卫生、养老、科技和旅游等18个行业类别（见表1）。数据显示，全省PPP项目最多的五个行业是市政工程（293）、交通运输（71）、教育（64）、生态建设和环境保护（57）、城镇综合开发（53）；在县域项目中，项目数量累计排名前五位的是：市政工程（159）、交通运输（38）、教育（38）、生态建设和环境保护（38）、城镇综合开发（38），表明在PPP项目主要行业分布方面，山东的县域与全省保持一致。但从各类别PPP项目占比情况看，县域PPP项目中，社会保障、文化、能源、旅游以及农业等行业在全省的占比较高（见下表1），其中，全省3个社会保障PPP项目均在县域，城镇综合开发的比重也高达70%，表明从县域角度看，这些领域急需资金投入和投融资体制创新。

三、山东省县域PPP项目现状分析

（一）山东省及县域PPP项目总体状况

按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财金〔2017〕92号）的规定，财政部PPP项目库分为“项目储备库”和“项目管理库”两部分。全国PPP综合信息平台项目管理库月度报告显示，截至2019年2月，山东省PPP项目累计数为760个（即处于准备、采购、执行、识别阶段的项目总和），居全国各省区第一位，入库项目累计投资金额高达8365.49亿元，居全国第5位。但山东省PPP项目落地率并不高，2018年上半年全省PPP项目退库率一度超过50%。从县域看，同期山东省县域PPP项目累计总数为465个，占全省项目总数的61.2%；入库项目累计投资金额约4229亿元，仅占山东省总投资金额的50.6%，说明虽然县域PPP项目总量较多，但总体投资规模较小。受财政支付能力制约，县级地方政府更倾向于中小型项目。

（二）县域PPP项目行业类别

通过阅读文献资料和相关的研究现状综述以及对肃南县进行实地考察，搜集相关信息了解该地区的基本情况(人文及地理环境、民族风俗、教育现状、经济结构、宗教信仰）。本研究采用文献资料法、田野调查法、观察法和逻辑分析法等研究方法，对肃南裕固族传统体育的推广和普及进行研究。

表1 山东县域PPP项目开展情况（2019年2月）

续表

（三）县域PPP项目回报机制分类

PPP项目可分为经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目（如表2所示）。从山东省看，PPP项目中准经营性项目居多，占据项目总数的60%以上，非经营性项目占比28.5%，即全省90%的PPP项目需要政府补贴部分资金或全部资金。从县域看，经营性项目占比为10.1%，与全省持平，但非经营性项目占比31.1%，略高于全省的28.5%，表明县域PPP项目中，需要政府补贴全部资金的项目比重较高，地方政府财政压力相对较大。

表2 山东省县域PPP项目类型

四、PPP项目投资规模影响因素实证分析

（一）数据处理与指标选择

PPP模式于2016年在我国全面推广。此前，国内各地PPP项目主要以试点为主，项目数目少、投资规模小，数据不具有代表性。由于PPP项目投资周期长、资金规模大，考虑数据可得性，为准确分析影响PPP项目投资规模的因素，本文选取山东省2016年85个县域的PPP项目及相关数据进行回归分析。数据主要来源于财政部“政府和社会资本合作中心”网站、山东省财政厅发布的山东省政府与社会资本合作（PPP）项目推进实施情况季报、明树数据等官方网站。少数县市在2016年没有PPP项目建设，则用2017年数据代替，其余有关变量数值均来自《山东省统计年鉴（2017）》。

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（二）实证检验

下表4的回归结果显示，R²仅为0.21，线性方程的拟合程度一般，但考虑到PPP项目融资模式、运作模式差异较大，加之项目本身具有的长周期性，该拟合结果可以接受。

其中，α为变量pub的系数，表示在其他影响变量不变的前提下，政府财政自给率每增加一个单位引起的 PPP 项目投资额的变动数；同理，β、γ、δ、μ分别表示金融发展效率、金融相关率、社会固定资产投资以及城镇化变动引起PPP项目投资额的变动系数；a为常数项，ε为误差项。利用stata15.0软件进行回归得到如下线性回归方程：

为验证山东省县域PPP项目投资额是否与政府财政状况及金融发展存在线性关系，分析上述解释变量是否客观真实反映对PPP项目投资额的影响及影响程度大小，利用stata15.0软件对相关因素进行回归分析。假设PPP 项目投资规模与财政自给率、金融发展效率、金融相关率、社会固定资产与城镇化率之间存在回归关系，为此建立回归模型如下：

表4 县域PPP项目投资额的回归结果

在方程②中，政府财政自给率等5个变量的检验P值为0.012、0.007、0.079、0.043和0.02，金融发展效率P值小于0.01，金融相关率系数小于0.1，其余变量均小于0.05，说明4个解释变量分别可以在5%、1%、10%、5%、5%水平下通过显著性检验。数据表明，财政自给率、金融发展效率、金融相关率、社会固定资产投资和城镇化率均会对PPP项目投资规模产生显著性影响，该线性回归方程是有效的。

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（三）研究结论

上述实证分析表明，财政自给率、金融发展效率、金融相关率、社会固定资产投资以及城镇化率均会对PPP项目投资规模产生显著影响，但影响程度不同。

4. 社会固定资产投资与PPP项目投资规模呈反向变动。表明社会固定资产投资可能对PPP项目的投资产生挤出效应。近年来，金融机构与社会资本金大量流入房地产等产业，在带动固定资产投资规模大幅增长的同时，也使得PPP项目所集中的公共服务领域的建设资金面临短缺，而建设资金不足将导致PPP项目违约率上升，项目运营风险加大。

2. 金融发展效率与PPP项目投资规模同向变动。当前，县域基础设施项目资金需求规模大、融资成本高、融资手段单一，已成为阻碍PPP推广的重要障碍。因此，提高金融机构投资效率与稳定性，能够为政府和社会资本合作提供可靠的资金来源，推动PPP项目持续健康发展。

3. 金融相关率与PPP项目投资规模反向变动。金融存贷款规模在GDP中所占比重的提升反而会造成PPP项目投资规模的下降。其原因在于，随着各地经济的快速发展，金融机构业务规模不断扩大，政府和金融机构在投资决策时往往更倾向于选择那些高回报的项目。而PPP项目以公共服务为主，获利周期长、成本回收慢、政策风险高，商业银行并不愿意提供大规模的信贷投放。

三要提高网络化、信息化能力，成为网络信息化建设的“内行”。我国网络信息经济和科技发展要实现“弯道超车”，关键要从领导干部自身做起，在综合素质和执政能力上来一次彻底的“网络化”和“信息化”，努力提高对互联网规律的把握能力、对网络舆论的引导能力、对信息化发展的驾驭能力以及对网络安全的保障能力，成为网络强国建设和信息化建设的“内行”。准确把握互联网发展及传播规律，维护网络秩序；牢牢掌控网络舆论的话语权，形成正面的宣传舆论；深入推进信息化建设，破解新问题、推动新发展；全面加强网络安全检查，感知网络安全态势，维护网络空间安全。

1. 财政自给率与PPP项目投资规模同向变动。目前，随着PPP模式在中国逐步推开，PPP项目的数量与投资金额不断增加，政府与社会资本的PPP项目签约额度也在持续上升，例如对于“可行性缺口补助”与“政府付费”两种PPP项目建设模式，需要政府提供部分甚至全部的补贴支出责任，因此，政府财政自给率的提高将直接影响该类PPP项目的建设。政府应在满足市场需求和保持宏观经济稳定的前提下，对本级财政收支做出客观评估，科学确定政府财政支出承载力，在合理承受范围内积极推动PPP项目的投资与建设。

5. 城镇化率与PPP项目投资规模反向变动。在城镇率较高的县市，近年来随着城市人口规模不断增加，政府加大对城镇基础设施建设的投入，公共服务水平已取得较快发展。而对于城镇化率较低的县市，在我国实施投融资体制改革的背景下，地方政府更希望通过PPP模式加快基础设施建设。由于PPP项目更受城镇化率较低的县市青睐，呈现城镇化率与PPP项目投资额呈反向变动的特征。

五、对策建议

1. 地方政府应依照财政能力把握PPP项目建设规模。PPP项目的建设与运营要基于政府财政承受能力，政府应根据项目类型，综合分析“使用者付费”、“政府付费”与“政府可行性缺口补助”等不同回报机制，选取适当的PPP模式。县级政府应关注财政支出能力和范围，合理确定PPP模式的财政支持力度，有效防范和控制财政风险，避免政府债务负担过重。对于各级政府而言，全年用于支持PPP的投资应不高于本年度公共预算支出的10%，但是对于财政状况良好的县市，可根据自身发展状况适当提高投资PPP项目的比重。

2. 提高金融发展效率，加大金融对PPP项目的支持力度。金融机构可以通过拓宽融资渠道、将高比例储蓄转换为投资、提高资本配置效率等方式支持PPP项目建设与运营。当前，金融机构为增加收益、回避风险，不愿意投资获利周期长、投资回报低的PPP项目，政府应出台相关政策，鼓励金融机构扩大对PPP项目的支持力度。

区内构造总体为北西-近东西向, 表现为以早期的褶皱基底构造经印支运动与盖层组成统一的近EW向褶皱构造, 叠加燕山运动形成的NNE、NE向断裂构造显得更为醒目。

3. 鼓励信贷资金与社会资本投向PPP领域。PPP模式的特点就是风险共担、利益共享，社会资本在项目建设、风险控制以及资金使用方面的经验要优于政府机构，其参与度的提高可以有效降低政府决策的偏差，同时降低项目风险，实现政府与社会资本利益最大化。因此，要充分发挥社会资本的优势，对于市政工程、生态环境建设等非经营性与准经营性项目，政府应鼓励社会资本积极参与，同时应增强社会资本参与方的责任意识，在使用者付费等不同PPP模式的运作下，拓宽社会资本的资金参与度。

历史统计资料显示,在中国占主导地位的阶段,中国甘薯出口的单价与世界甘薯出口交易的平均水平基本相当．但2004年以后中国甘薯贸易的单价逐渐低于世界平均水平,且2010年以前这一差距不断拉大．不过,随后几年我国甘薯贸易均价与国际平均水平之间的差异正在逐渐缩小,2016年以来已经连续两年超过世界平均水平．2017年中国甘薯出口平均单价达1 257美元/t,是世界平均水平的1.5倍，如图4所示．

总而言之，写作是一项综合技能，离不开遣词造句、谋篇布局，每个环节都很重要。英语写作能力的提高也不可能一蹴而就，是一个长期积累、逐步提高的过程，需要平时大量的练习。只要我们循序渐进、持之以恒，我们的英语写作水平就一定会不断提高。

4. 因地制宜推广PPP模式，促进县域高质量发展。当前，山东省各县市经济发展尚不平衡，城镇化率、基础设施水平差异较大。省政府应根据各地具体情况，对一些城镇化率较低、基础设施不完善县市适度加大PPP项目支持力度，推动山东省新型城镇化战略与乡村振兴战略的全面实施。

Research on the Factors Affecting the Investment Scale of PPP Projects in Counties of Shandong Province

ZHANG Xu GENG Hao-hao HUANG Miao
( College of Economics, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

Abstract: With the continuous deepening of China's investment and financing system reform and the full implementation of the new urbanization strategy, the number of county PPP projects has increased year by year. Based on the cross-sectional data of 85 counties in Shandong Province, this paper makes an empirical analysis of the factors affecting the investment scale of PPP projects. The data shows that the financial self-sufficiency rate, the scale and efficiency of financial development, the amount of investment in social fixed assets and the urbanization rate have significant impact on the investment scale of PPP projects. Among them, the government financial self-sufficiency rate, financial development efficiency and PPP project investment scale show a positive change, while the financial development scale, social fixed assets investment and urbanization rate show a reverse change with PPP project investment scale. Therefore, local governments should control the construction progress of PPP projects according to public financial capacity; financial institutions increase their support for PPP projects while improving the efficiency of financial development; and the government should encourage credit funds and social capital to invest PPP projects in counties, and promote the new urbanization and rural revitalization strategy through PPP.

Key words: investment scale of PPP; public financial situation; financial development; social fixed asset investment;urbanization

中图分类号： F830．59

文献标识码： A

文章编号： 1005-7110（2019）03-0085-09

收稿日期： 2019-03-18

基金项目：本文系山东省社会科学规划基金项目“金融支持PPP项目模式创新研究”（17CJRJ06）的阶段性成果。

作者简介：张旭，男，内蒙古阿拉善盟人，经济学博士，青岛大学经济学院教授；耿昊昊，男，山东潍坊人，青岛大学经济学院硕士研究生；黄淼，女，山东枣庄人，青岛大学经济学院硕士研究生。

责任编辑：胡燕京

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