中国农民专业合作社：数据背后的解读，本文主要内容关键词为：合作社论文,中国农民论文,数据论文,专业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
自2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称“合作社法”)实施以来，农民专业合作社得到迅速发展。截止到2011年6月底，在工商部门登记的农民专业合作社达44.6万个，入社农户达3000万户，约占全国农户总数的12%①。一些省(区、市)相继宣布已经消灭了合作社空白村，还有一些省(区、市)则表示要努力在一两年内消灭合作社空白村。从公开的资料不难看出，农民专业合作社已经在农村遍地开花，每十户农户就有一两户加入了合作社，农民专业合作社对促进农民增收起了很大的作用。而深入调查后会发现，农民专业合作社并未得到广大农民的认可，农民对合作社的反应很茫然和漠然；即使是在合作社有所发展的地区，仍有大量农户没有加入合作社；在已经成立的合作社中，又有相当数量的合作社不再运营；而在运营的合作社中，又有大量合作社表现出与现行规制不相符合的特质。
学界有关合作社的研究文献十分丰富，从合作社产生的理由，例如可以获得规模经济、降低交易成本、减少中间环节等(Sextonn，1986；Staatz，1984；Fulton，1995)，到合作社运作的不同方式(例如Sexton，1990；Zusman，1992；Hendrikse and Veerman，2001)，直至合作社存在的不足，例如低效率、产权和代理问题等(Porter，1987；Cook，1995)，都得到了很充分的阐述。有关中国农民专业合作社的研究文献也很丰富。以近期的研究专著为例，既有对中国农民专业合作社的理论与实践的综合性分析(例如张晓山、苑鹏，2010；徐旭初、黄胜忠，2009)，也有针对农民专业合作社具体问题展开的分析，例如合作社的利益机制(孙亚范，2009)、合作社成员的异质性(黄胜忠，2008)、合作社的具体运作(韩俊，2007；郭红东、张若键，2010)。有关中国农民专业合作社的研究论文更是不胜枚举。
在上述有关农民专业合作社的理论研究中，尽管有针对合作社存在问题的研究，例如合作社发展中的股份化倾向(徐旭初，2005)、“假合作社”问题(付敏，2009)，但都仅限于提出问题，指出合作社发起人的机会主义行为，并没有对其背后的深层次原因展开分析。鉴于此，本文拟从合作社发展数据背后所隐含的问题入手，重点分析这些问题产生的原因，并在此基础上做出总结性评述。
二、数据背后的问题
翻开相关部门提供的关于近几年当地农民专业合作社发展的资料，看到的都是每年几近翻番的发展数据和令人鼓舞的个案典型；访谈的合作社都有宽敞的接待室或会议室，室内墙上展示着不同层级政府及相关部门和组织颁发的奖状，张贴着合作社的各种规章制度，合作社章程也都明确载有民主的管理制度以及符合法律规定的分配制度；合作社负责人介绍的也主要是合作社所取得的成就及其对当地经济发展的促进作用，找来座谈的农户也都纷纷称赞合作社发展所带来的好处。而在深入调查之后，尤其是在没有当地政府工作人员陪同的情况下走进村庄、走近农户之后，捕获的却是另一番图景。
(一)农民对合作社的茫然和漠然
许多农民没有听说过合作社，更不知合作社怎样运作，而实际上本村就有人领办了合作社；一些对合作社有所知晓的农户对加入合作社并不感兴趣，认为它起不了什么作用；还有的农户若不是笔者“按名索户”前往拜访，还不知自己是合作社成员……
(二)许多合作社没有开展活动
据东部沿海地区一个县级市农业经济管理部门介绍，在全市300多家农民专业合作社中，有10%的合作社没有开展活动，即是通常所说的“空壳”合作社。他们获得这一信息的方式是通过电话联系合作社的发起人，也就是说，是合作社的发起人自己反馈的信息。这说明，10%还是个很保守的数据，因为很多发起人不愿承认自己的合作社是个“空壳”。据一个直辖市郊区的农经站人员介绍，在该区的500多家合作社中，有50%的合作社没有开展活动。这是他们“接管这一工作后，在3个月的时间里一个一个摸出来”的数据。而在笔者走访的一个村，在其三家合作社中，有两家没有开展活动；另一家虽在经营，但村民却认为是“某某自己办的”，笔者也没有看到这家合作社的牌子，只是“老板娘”介绍说自己经营的是合作社。
(三)大股东控股较为普遍
在笔者调查的合作社中，许多第一大股东在合作社占有控股地位，而且其中不乏省、市示范社。如果说笔者的调查数量有限，欠缺代表性，不妨以浙江大学2009年7-9月和2010年1-2月组织学生对全国10个省29个地(市)的农民专业合作社的调查数据为例。在所调查的442家合作社中，第一大股东出资额占合作社出资总额的比例平均为29.4%，有25%的合作社第一大股东的出资额所占比例超过了30%，有的甚至达到100%(郭红东、张若健，2010)。
三、成立合作社的目的及农户的选择
在农民专业合作社发展形势“一片大好”之下，许多农户却对合作社反应茫然和漠然，还有相当多的合作社没有开展活动，如何解释这种看似矛盾的现象？针对发展中国家农民专业合作社未能发展的现象，有西方学者曾指出，其根本原因是合作社的原则和价值观与这些国家的体制框架不相符(Attwood and Baviskar，1988)；也有中国学者得出了影响比较广泛的中国农民“善分不善合”的结论(曹锦清，2000)。如果说中国农民“善分不善合”，又如何解释目前合作社在中国的发展？
(一)成立合作社：对潜在利润的追求
按照新制度经济学理论，“如果预期收益超过预期成本，一项制度安排就会被创新”。制度创新的诱因就是行为主体期望获得“预期收益”超出“预期成本”的部分，而且这部分收益是在现有制度安排下无法获得的，即通常所说的“外部利润”或“潜在利润”。可以说，对潜在利润的追求，是“诱致人们去努力改变他们的制度安排”的主要原因。只要这种潜在利润存在，就表明社会资源的配置没有达到最优状态，从而有可以改进的空间。而潜在利润的来源至少有以下几种：规模经济、外部经济内部化、分散风险、交易费用转移或降低(戴维斯、诺思，1991)。
农民专业合作社是一种制度安排。成立合作社的过程也是新制度建立的过程。对于“农民想从合作社寻求什么”这一问题，Rhodes(1983)有着比较明确的概括：第一，净的经济回报(包括惠顾返还)一直是重要的(有时候是支配性的)动因；第二，必须确保产品的销路没有问题；第三，农民可以通过合作社寻求一些抗衡力量；第四，合作社能够帮助农民维持和扩大产能。Rhodes强调指出，净的经济收益是影响农民做出加入或退出合作社决策的关键性因素。净的经济收益就是成立合作社的预期收益。
但是，创办合作社也是有成本的，它包括合作社的组建和正常运行所需要的费用。只有净的经济收益为正，即预期收益大于预期成本，合作社的创办才有可能。对于普通农户来说，由于生产规模狭小，他们对合作社所带来的收益预期有限，而组建合作社的成本却很高，因此，普通农户很难出面组建合作社。而对于专业大户来说，由于生产规模较大，他们对合作社所带来的收益预期很高，加之长期的大规模生产使他们建立起了一定的购销渠道，积累了不少经营经验和关系网络，从而能相应化解合作社的组建和运行成本。这也是目前中国很多农民专业合作社由专业大户发起的原因。这一点与发达国家农民合作社的发展历程有相似之处。
实际上，发达国家的农民合作社在创立初期并非如通常人们想象的那样，是由农民自动组织起来的。例如，在瑞典，合作社最初是通过一些大农场主发起并说服众多小农场主参加而建立起来的(刘文璞等，1997)。日本农协在最初也只是由中上层农民组成②。大农业生产经营者在发达国家农民合作社的初期发展中起着主导作用。
不同于发达国家的是，中国农民专业合作社在组建伊始就处于农民高度分化、工商资本大量侵入农业的背景之下，合作社成员呈现出较强的异质性：既有从事农业生产的农民，也有从事农产品经销、贩运以及其他职业的农民，同时还有从事资本化经营的工商企业。出于稳定货源、获得投资收益等目的，同时又由于拥有社会资源从而可以承担新制度创新的成本，一些非生产性的农民和工商企业便牵头创办了合作社。
(二)政策优惠也是一种收益
合作社作为弱者的组织，在其发展过程中始终都能得到各国政府在财政、税收等方面的支持和优惠。这种支持和优惠也可以视作一种收益，从而使合作社的收益具有了多种来源。
通过规模经济、减少交易费用等形式所形成的净的经济收益，是合作社的持续性收益，伴随合作社运作的整个过程，不妨将这部分收益称作“合作收益”。除此之外，政府以资金、实物或项目建设等形式对合作社的补助，也构成合作社收益的一部分，尽管它是非经常性的；在税收减免等优惠政策下，由于减少或免除了合作社的一部分税费支出，合作社的收益从而也会相应增加。本文在此将这两部分收益统称为“政策性收益”。
既然成立合作社的目的是追求潜在利润，那么，这种潜在利润就既包括合作社运行过程中的持续性收益，即合作收益，也包括非经常性的政府补助、税费减免等政策性收益。换一种说法来说，对政府补助和税费减免等政策性收益的追求也是合作社成立的目的之一。这就在一定程度上解释了所谓“空壳社”及“假合作社”存在的原因。
注册一个合作社的成本很低。据一位合作社发起人介绍：“只要提供5个人的名单，写上出资额，签上字，就可以了。镇工商所有现成的章程，不需要验资，也不收费。”合作社章程没有关于出资额的限制，出资额可多可少。同时，出资可以是现金，也可以以实物折价。例如笔者调查的一个合作社，在当地农业经济管理部门提供的登记表上标明的出资额为300多万元，成员有5户。在深入了解后，其实际情况是，该合作社的注册出资额由5户村民的果树折股构成，有2户村民的果树各折价5万元，2户村民的果树各折价10万元，剩下的均为发起人的果树折价。据发起人介绍，“果树折价也只是我们几个人在一起商量估出来的。当时听朋友说办合作社有补助，就和几个朋友一起办了。可办了以后也没拿到补助。现在仍是各干各的，没折股。”而他的几个朋友也都以类似方式注册了合作社。
由此可以看出，该合作社发起人，包括他的朋友，没有产生任何现金支出便成立了一个合作社，可见成本之低廉。而他的预期收益——“政府补助”，无论其数额为多少，都是“净的收益”，这种“净的收益”，对于农村中头脑比较灵活的人，包括一些非农产业从业人士，无疑是个很大的诱惑。
公司组建合作社的目的就不只是获得政府补助了，税费减免是其组建合作社的重要推力。找来公司的一些农民客户，做一个公司与农户的出资清单，就可以注册一个合作社。公司基本上仍以原来的方式运作，但由于挂上了合作社的牌子，就可以规避很多税费。不用花费多少成本，就可以获得较大的收益，这是许多公司纷纷注册合作社的原因。
当然，以获取政策性收益为主要目的的合作社只是少部分，多数合作社是在以获取合作收益为主要目标的同时，利用各种机会获取政策性收益。
(三)农户的选择
合作社的发展受制于很多限制性因素。例如，徐旭初(2005)、孙亚范(2009)分别从商品化水平、人们对合作社的认知程度、合作社企业家缺乏等角度予以了分析。正是诸如此类的限制性因素制约了合作社在很多地区的发展，也影响了不同地区合作社的发展水平。这也是广大农户没有加入合作社的重要原因。但是，对于同一地区相同环境下农户存在差异性选择的原因，即在合作社已有发展的地区，广大农户为什么仍然没有选择参加合作社或对合作社反应漠然，目前学界还没有给出令人信服的解释。这其中固然有农民对合作社不了解，或发起者为防止利益扩散而不接纳过多农户等原因，但同时，还有其他因素影响农户的选择。
按照戴维斯、诺思(1991)的观点，从认知制度变迁到启动制度变迁有一个过程，这个过程就是制度变迁的时滞，它包括“认知和组织”、“菜单选择”、“启动时间”等，具体来说，就是认知新制度的好处、在不同制度之间进行筛选、发起制度变迁等。辨识合作社所能带来的潜在利润，在合作社及其他组织之间选择和比较，宣传和发动民众加入等，都需要时间。由于存在诸如此类的时间阻滞，合作社发起人不可能在一个时点或某段时间内同时发起创立合作社，这就决定了合作社的产生是一个逐渐的发展过程。同样，农户在选择加入合作社时也存在时间阻滞问题。
尽管有研究显示，入社农户所面临的农业生产及销售问题远少于未入社农户③，但是，毕竟农民对发生在自己身边的制度变迁以及自己相应的行为选择有一个认知和判断的过程。预期收益如何，所付出的成本是否在自己承受范围之内，对发起人信任与否，都在农户的考量之中。据笔者调查，收益预期不明，对发起者缺乏信任，是许多农户选择不加入合作社的原因。
不同人群存在着自然禀赋的差异。这种差异不仅是客观存在的，也是主观可以感知到的。资源禀赋低的农户能感知到自己的劣势，从而有动机构建防范机制，以避免损失。相对于强势的合作社发起人和核心成员，农户能够感知到自己在合作社中的劣势地位，这种地位使他们很难知晓合作社的具体运作情况以及收益情况。预期收益不明使农户在是否加入合作社问题上选择了观望。
对发起人信任与否也直接影响农户在是否加入合作社问题上的行为选择。即使对发起人信任，农户也不一定就选择加入合作社，因为还有其他因素的制约；但是，如果对发起人不信任，农户则会选择不加入合作社。农村这一熟人社会既有信任生成的土壤，也有不信任产生的温床。正是由于是熟人，才对其行为和个性有较多的了解，肯定的则给予信任，否定的则给予不信任。合作社的发起人一般在农村比较活跃，头脑灵活，善于捕捉机会，而有些村民往往看不惯这类人，给予这类人一些负面评价，例如“油头滑脑”、“不靠谱”，内心深处对其存在排斥心理。选择不参与、不加入这类人所发起组建的合作社正是这种心理自然而然的流露。
四、合作社的本质属性
对于合作社的本质属性，各国乃至各思想流派都有其不同的表述。有的侧重于它的企业属性，有的侧重于它的联盟特点。但是，各种表述都具有以下共同特征：合作社是一种经济行为；合作社满足的是成员的共同需要；合作社是由成员所有和控制的(Nilsson，1996)。如果依此来审视当下的中国农民专业合作社，会发现很多值得人们深思的问题。
(一)合作社原则：最后坚守什么？
合作社原则④是合作社的行动指南，是合作社的本质体现。在合作社160多年的发展历程中，合作社原则也历经变迁，具体表述也有不同，但其核心内涵始终没有改变，那就是：成员民主控制；盈余按交易额返还；资本报酬有限。《合作社法》列明了中国农民专业合作社应当遵循的原则：成员以农民为主体；以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；入社自愿，退社自由；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还。应当说，《合作社法》所列明的五项原则基本上反映了合作社的内涵。
然而，现实中的中国农民专业合作社却使许多学者和从事合作社管理的实际工作者陷入纠结之中：绝大多数合作社的盈余以按股分配为主；许多合作社没有按交易额比例返还盈余，即使有，也只是“意思”一下，以应付有关部门的评估考核；民主管理流于形式，“民主议决”成了“通告议决结果”，大家举手通过；大股东控股普遍，单个成员持股超过百分之八九十的并不是特例……
面对如此现状，一些学者也由对合作社原则的坚守转变为对现状的默认，这是对现实的无奈，还是与时俱进？
合作社原则，最后还能坚守什么？百分之八九十的股权掌控在单个成员手中，在这样的合作社中，还能有真正的民主吗？如果说合作社是低成本运作，没有多少盈余，从而不能按交易额比例返还盈余，人们对此还可以理解；那么，没有按交易额比例返还的盈余，却有按股分配的利润，这利润又是从何而来？如果合作社盈余全部按股分红，与交易额没有任何关联，这又与投资者所有的企业有何区别？
(二)合作社的产权及相关问题
合作社由成员所有并控制。成员通过投资入股，形成合作社产权。正如美国学者菲吕博腾等(1991)所指出的，“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系，是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系”。产权的形成方式和结构决定了成员在合作社中的地位和相互关系：成员共同分享合作社的产权(所有权)和控制权。成员地位平等、民主管理是合作社的一大特征，而大体均等的股权结构是实现民主管理的基础。
当然，股权相差多少才属于大体均等，这是个见仁见智的问题。由于成员的异质性在不断增强，成员持股比例的差距也在拉大。但是，有一点是确定的，过于悬殊的持股比例，甚至单个成员的持股比例超过百分之八九十，则远超出了人们对“大体均等”的认知底线。2005年实施的《浙江省农民专业合作社组织条例》规定，单个成员的股金最多不得超过股金总额的20%，这反映了该条例制定者的认知标准。在这一条例实施后，浙江省开展了合作社的规范化活动，一些合作社通过调整大股东股份，相应增加了合作社普通成员的持股比重。
但是，由于《合作社法》并没有限定单个成员的持股比例，这就使悬殊的持股比例差距脱离了法律的控制。尽管《合作社法》规定，出资额较多的成员按照章程规定可以享有附加表决权，附加表决权总票数不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。但是，大股东并不满足这20%的表决权，他要全面控制合作社。在大股东持有合作社绝大部分股份的情况下，普通成员也会默认持大股者有更多的表决权和话语权，这就形成了事实上的大股东而非成员共同控制合作社的局面。大股东控制合作社，其最终目的是要使合作社的剩余以有利于自己的方式分配。
在成员同质性较强的合作社中，成员同为生产者，所持股份也大体相当，限制资本报酬、按交易额比例返还盈余尚可以被大多数成员接受。而在成员异质性较强的合作社中，由于既有生产者，又有非生产者即纯投资者，盈余主要按交易额比例分配则会受到挑战。如果持大股者同时又是生产大户，其经营规模远超过其他成员，是合作收益的最大受益者，那么，大股东也许可以接受盈余主要按交易额比例返还；而如果大股东是非生产者成员⑤或其生产规模并不很大，在大股东的控制下，合作社就不可能做出有利于普通生产者成员的盈余分配决策，按股分红就将是合作社的首选盈余分配方式。出于应付有关部门评估考核的需要，他们会在利润中拿出一小部分作为盈余按交易额比例返还。可以说，在这些合作社中，按交易额比例返还盈余仅仅是作为应付检查从而获得政策性收益所必须付出的成本。
其实，大股东的股金分红也不能完全看作股金报酬，其中也包含一部分人力资本报酬。大股东一般都是合作社的主要管理者，许多大股东在合作社中并不取酬，其收入均包括在一年一度的分红之中。这也就不难理解这样一种现象：合作社主要管理人员基本上都是持股比重较高者；主要管理人员之间持股比重相差不大，从而其年终分红也大体相当——因为大家也都付出了大体相当的人力资本。在管理人员少尤其是只靠一人运转的合作社，管理人员往往在合作社股金中持大股。只有通过股权占有的绝对优势，他才能获得高于普通成员的收入，从而使收入与其所付出的人力资本相匹配。因此，按股分红，大股东享有较高的投资回报，有一定的合理性。
但是，在合作社这一有着特殊内涵的组织中，股权差额应有个限度。针对一些合作社规定单个成员的股金不得超过股金总额的20%，曾有国外学者在考察时提出，是否四五个股东就可以在合作社处于绝对控股地位(张晓山、苑鹏，2010)？而在大股东的股金超过总股金的绝大部分、盈余主要按股分红的合作社，就不是几个成员控股的问题了，而是一个成员就控制了合作社的绝大部分股份。这样的“合作社”，也就很难称得上是合作社了。
(三)合作社的成员边界
合作社是归成员所有并为成员服务的。农户通过入股成为合作社的所有者，同时也就成为合作社成员，从而有权利获得合作社提供的服务。投资入股是合作社成员身份的重要标志。
不过，中国农民专业合作社的成员边界很模糊，不同合作社有不同的成员边界。有的以投资入股为标志，有的以在登记机关注册为标志，有的以与合作社发生交易为标志。与此相对应，也就有了持股成员、注册成员和交易成员。
为什么农民专业合作社存在很多未入股成员？据笔者调查，主要原因有以下几点：第一，协会转制。《合作社法》颁布后，许多农民专业协会转变为农民专业合作社。然而，它们尽管挂上了合作社的牌子，但仍在以协会的方式运作，成员与原来的会员没有什么区别。第二，防止利益分散。一些合作社发起人和核心成员为了掌控合作社的话语权，使自身利益最大化，不愿将股份配置给普通农户。第三，规避风险。一些农户对合作社的预期收益不明，不愿入股，不愿承担风险，但又想获得合作社提供的服务。第四，一些农户“被成员”。有关这一点，将在后文详述。
《合作社法》并没有规定合作社成员一定要出资。出资与否、出资多少以及如何出资，均由合作社章程规定。《合作社法》只要求合作社“置备成员名册，并报登记机关”。由于成员边界模糊，合作社成员的数量具有很大的不确定性。在《合作社法》开始实施的一两年内，有大量合作社登记注册。按照要求，在登记部门注册的成员名册要载明成员的姓名、公民身份证号和住所，同时要提供成员的身份证明。由于工作繁琐，一些登记管理部门为了减轻工作量，在保证持股成员全部注册的前提下，要求合作社尽量减少非持股成员的注册数量，从而形成了持股成员少于注册成员、注册成员少于交易成员的局面。近两年，由于国家对合作社的扶持力度加大，为了达到扶持标准或增加考核的权重，合作社存在一种扩张成员的趋势，交易成员的数量不断增加，从而出现成员泛化现象。例如，一个直辖市郊区的《农民专业合作社规范化管理评价标准体系》列明：成员在50户以上得2分，每增加50户加0.5分；培训成员100人次以上得2分，每增加50人次加0.5分。按照这一考核标准，成员每增加50户，合作社就可以至少多得1分，如果增加培训人次数(这一指标很有弹性)，则加分更高。在其他考核指标既定的情况下，增加分值就可以增大胜出概率。这样一来，合作社就有了扩张成员的激励，会通过各种手段将与自己交易甚至没有交易的农户变为合作社成员，从而出现许多农户“被成员”的现象——农户自己都不知道自己是合作社成员。
在成员边界问题上，合作社往往存在着两套标准：在寻求政府资助、争取项目以及应付各种考核时，合作社会尽可能扩展自己的成员边界，以获得“带动农户数”的最高评分，这样，但凡与其交易的农户都成了合作社成员；而在涉及成员权益方面，例如在分享盈余以及政府补助量化时，又尽可能缩小成员边界，往往以持股成员或核心成员甚至少数发起人为基数，以减少利益外溢。
《合作社法》规定，合作社盈余主要按与成员的交易额比例返还；国家财政补助形成的财产要平均量化给成员。而在许多合作社，合作社盈余只分配给持股成员，政府财政补助也按成员的持股比例量化，甚至被变相转变为发起人的个人财产，非持股成员并没有分享到合作剩余和政策性收益。
五、总结性评述
通过上述对农民专业合作社发展数据背后所隐含问题的解析，可以得出以下观点：
(一)对合作社的发展数据应有理性判断，不要放大合作社对农民的实际带动能力
农民专业合作社在促进农户增收方面的确起到了很大作用，尤其在合作社比较发达的地区，这种作用尤为明显。但是，也应该看到，在合作社发展数据背后，还隐含着很多问题。例如，人们可能提出疑问：在40多万家合作社中，有多少没有开展活动？在开展活动的合作社中，有多少是由广大成员分享收益？在3000多万个合作社成员中，有多少属于没有开展活动的合作社的成员？又有多少属于泛化的成员或“被成员”……
出于对潜在利润的追求，合作社得以产生；而由于种种原因，一些合作社处于停滞状态；同时又有新的合作社不断产生，还有合作社不断做大做强。以上种种，都符合组织的演进规律。但是，如果仅从合作社的数量、资金规模以及带动农户数等数据单方面解析合作社的发展情况，而忽略了有相当数量的合作社处于停滞状态，又有相当数量的合作社没有惠及全体成员，还有相当数量的成员被泛化，那么，合作社的真实发展状况就会被误读，而在此基础上制定的政策也就难以取得预期效果。因此，应对合作社发展数据进行理性判断，不要放大合作社对农民的实际带动能力。
(二)激励与监管并重的合作社发展政策，才能取得政策的正效应
以政府补助、项目支持等为内容的激励型合作社发展政策固然可以在短期内见效，为追求政策性收益，大批合作社建立起来。但是，由于疏于监管，各种不合规范的合作社也大量产生。这就陷入了一个悖论：政府希望通过合作社将农户带动起来，实现农民增收；而现实中，许多合作社由资本所有者和农村的精英群体主导，合作剩余和政策性收益并未被广大成员分享。当然，对于一些以合作社之名获取政策性收益的行为也不必过于苛责，善于利用政策捕捉获利机会也是一种理性选择。政府需要做的是完善政策体系，减少直至杜绝出现政策的这种负效应。这就需要制定激励与监管并重的合作社发展政策，以激励促发展，以监管促规范，使合作社在符合法律规定的框架下运作，实现政策的正效应。例如，对于不符合法规要求的合作社，要责其整改，否则就取消其政策优惠；对于未按要求使用或未按成员人均量化的政府补助款，应督促合作社按要求使用和按成员人均量化，否则可以收回。这样，才能使合作剩余和政策性收益惠及广大合作社成员。
(三)持有股份是成员身份的重要标志，也是成员行使民主权利的基础
合作社由成员所有并控制。农户成为合作社所有者的前提是投资入股，获得使用合作社服务的资格，从而实现所有者与使用者的身份统一。一个单纯的合作社服务的使用者，称不上是真正意义上的合作社成员，而只是合作社的顾客，最多是在以潜在成员的身份与合作社发生交易。如果将所有使用合作社服务的农户都视作合作社成员，那也就无成员交易与非成员交易之别了。《合作社法》规定，合作社成员以其出资额对合作社承担责任。没有出资也就无法承担合作社的责任，从而也就失去了成为合作社成员的资格。当然，在没有成员出资的合作社中，按照章程规定，可以不要求成员入股，但这必须以全体成员的统一约定为前提，而不能是部分成员出资，部分成员不出资。
实际上，许多未入股农户并未将自己视为合作社成员，也没有奢望分享合作剩余，他们仅以普通顾客的身份与合作社交易。合作社发起人出于规模扩张、获取政策性收益等目的，才把这些农户纳入合作社成员范围。当然，合作社发起人这样的行为也无可厚非。但是，既然将其视作合作社成员，并以这些成员为基数争取到政府补助，就应该让这些成员享受到应有的权利。
因此，应该创造条件实现潜在成员持股，使其能在使用合作社服务的同时，承担起对合作社的责任，成为真正意义上的合作社成员。具体来说，可以通过以下方式促成潜在成员持股：其一，通过惠顾返还金留存的方式形成成员股金。惠顾返还金并非一定要以现金形式返还给成员，也可以全部或部分留存在合作社形成成员股金。其二，加强对合作社扶持资金的监管，形成财产的部分要严格按法律规定，平均量化给每个成员，使广大成员分享到政策性收益。
通过惠顾返还金留存和补助金量化形成成员股份，具有重要意义。首先，在合作社拥有一份股权，便能获得相应的年终分红和公积金量化份额，尽管最初数额很小，但可以改变农户对合作社“事不关己”的心态，激励他们关注和参与合作社事务；其次，可以稀释大资本对合作社的控制力，缓解悬殊的股权差距；最后，同时也是最重要的，拥有合作社股权也就成为合作社的所有者，从而有权力参与合作社管理，并监督合作社在政府规制下运作，这就在投资者导向型合作社中为生产者成员增添了一份抗衡的力量。
(四)合作社的未来走向将取决于政府导向和合作社相关主体间的利益博弈
合作社的未来走向首先取决于政府导向。政府导向包括政府规制、政府的支持与监管等。《合作社法》、《农民专业合作社登记管理条例》等有关合作社发展的法规相继颁布实施，对合作社从组建到运作都做了规制，政府也不断加大了对合作社的扶持力度。目前存在的主要问题是监管缺失，致使广大合作社成员没有分享到合作剩余和政策性收益。正如前文所分析的，政府希望通过合作社将农村中的弱势群体即小农户带动起来；而现实中的大多数合作社由农村中的强势群体主导，小农户受益有限。是严格规制、加强监管，使广大生产者成员分享收益，还是维持现状，保护资本所有者的积极性？在这一问题上，政府的政策比较游移。因此，能否制定激励与监管并重的合作社发展政策，将直接影响合作社的未来走向。
同时，合作社相关主体间的利益博弈也影响合作社的未来发展格局。合作社发起者或资本所有者与生产者成员在有关合作社发展方面存在着不同的价值取向。合作社发起者发起组建合作社的目的就是要获取利益。他之所以选择合作社而没有选择其他组织形式，主要是由于合作社能给他带来更大的收益：既可以获得合作收益，又可以获得政策性收益。但是，作为资本所有者，他有最大化资本收益的本能。如果政府政策游移、监管不力，或政策性收益减少或中止，他就有可能突破政府规制，使合作社向资本所有者尤其是少数发起人和核心成员倾斜；而如果政府加大扶持和监管力度，惩戒违规行为，他就会使合作社在政府规制范围内运作，向生产者成员倾斜。
相对于强势的合作社发起者或资本所有者，生产者成员在合作社中处于弱势地位，缺少对合作社的参与，缺少话语权。但是，也应该看到，成员对合作社的参与也有一个由懵懂到觉醒的过程。在加入合作社之前，可能由于不了解、不信任，农民对合作社有一种不闻、不问、不参与的心理；当他们感觉加入合作社可以解决产品销路问题时，便随大流加入，但并没有过多考虑产品销售之后的事情；随着与合作社交易次数的增多，尤其是随着对合作社知识的更多了解以及成员意识的增强，他们开始更多地关注合作社的运作、财务状况以及盈余分配等问题；进一步地，随着对相关法律知识的了解和维权意识的增长，生产者成员与资本所有者的谈判能力增强，从而能够参与到分割利润的博弈之中，为自己争得法律赋予的应得利益，促使合作社按照法律规定或力量不断增强的生产者成员的意愿分配盈余。目前，在浙江省的一些地区，已经有成员向有关部门投诉合作社发起人，追讨应该分给自己的盈余返还和政府补助的量化份额。
随着规模的扩大和专有资产的不断增多，合作社对成员的稳定惠顾更为依赖。成员退出，选择与其他组织交易，或者另起炉灶组建新的合作社，都对现有合作社构成重大威胁。这些都可以促使合作社的利益天平由向投资者偏斜转为向惠顾者偏斜。
当然，成员力量的增长要以政府的政策导向持续倾向于生产者成员为前提，同时也取决于资本所有者是否愿意在政府规制下等待生产者成员民主参与意识的觉醒，从而使其积蓄力量与自己分庭抗衡。
注释：
①数据来源：《全国实有农民专业合作社44.6万个》，《农民日报》，2011年8月10日。
②资料来源：日本协同组合学会原会长白石正彦在“2008东亚农业合作发展论坛(青岛)”上的发言，2008年10月18日。
③在第四届农业政策与实践研讨会——“农民专业合作组织发展与制度建设”理论研讨会上，与会代表对该问题进行了较详细的阐述。参见李玉勤(2008)。
④对于合作社原则，不同国家、不同组织都有不同的表述，但最具权威性、在国际上通行的是国际合作社联盟所提出的合作社原则，尽管对这一原则也存在不同的质疑之声。
⑤在合作社中，大股东是非生产者成员的情况很普遍。大股东既包括个人，也包括公司等法人。