治理结构的演变：政府、市场与非政府组织关系分析_治理理论论文

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       ［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－0863(2014)11－0056－04

       党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。一般认为，治理体系以一定的价值为基础，以一定的制度为规则，以一定的行为为路径。而治理主体是治理的最终实施者，是价值、制度与行为三位一体的承载者。治理主体之间呈现的制度化的权力安排和互动模式就是治理结构。本文站在公共事务治理的普遍视域内，探讨治理结构的演变，力图为中国治理体系的现代化提供理论借鉴和实践指导。

       一、治理结构的主体构成

       随着社会分工的细化，治理主体越来越多元化。不同的治理主体所承载的价值、制度与行为要素存在一定的契合也存在一定的差异。多元化的主体可以发挥各自的优势，保证提供优质的公共产品和公共服务，共同合作促进公共利益最大化。一般认为，治理主体主要包括政府、市场和民间组织。

       1.政府。治理理论强调治理主体的多元化，要求政府分权。但是某些核心职能是必须承担的。特别是像发展中国家，虽然市场、民间组织参与治理越来越多，但是政府仍然发挥着主导作用。治理语境下的政府仍然是公共管理领域最重要的主体。世界银行1992年的研究报告《治道与发展》中指出，好的治理的基础在于政府的职能从“划桨”转变为“掌舵”，并通过建立制度化的政府—公众互动平台，增进公众参与。研究治理理论的西方学者也都承认作为治理本身同样存在失败的可能，也就是各治理主体不能够良好地合作而出现“不良治理”。所以，他们提出“元治理”[1]的概念来解决治理失效的问题。“元治理”实质上就是依靠政府作为合法的暴力使用者的身份，由政府来为各个领域的自组织设计制度，提出远景设想，促进自组织之间的协调，使不同的自组织安排得以实现。但治理的核心理念之一就是多元平等合作，特别要求政府在治理框架内不能凌驾于其他主体之上。政府既要在治理体系中与其他治理主体平等协作、合作管理，又要扮演调停者角色。

       2.市场。自从亚当·斯密提出“看不见的手”理论以来，市场在社会治理中的作用一直受到人们的重视，特别是新古典主义经济学认为，市场可以实现自动出清，个人追求自我利益就是实现公共利益的最大化，而政府则只需要扮演“守夜人”角色就可以。治理理论强调市场在治理中作用的回归，主张通过政府与市场的合作来达到公共利益的最大化。笔者认为，市场在治理中的作用主要是社会财富的创造。只要存在社会资源的稀缺性问题，市场竞争就是激发公民和企业创造财富动力的永恒方式，也是降低交易成本的重要途径，而财富的增加以及公平分配对于善治的实现具有重要意义。

       3.民间组织。民间组织是独立于政府和市场之外的社会组织力量。随着市场经济的发展，公民经济上开始独立，人格上获得了自由，民间组织随之兴起。莱斯特·萨拉蒙(Lester M.Salamon)认为，民间组织具有五个关键特点，即组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性[2]。正因为民间组织具有这五个特点，它在治理中发挥着不可替代的作用：充当政府与公民沟通的重要平台。每个公民都有自己的利益要求。但是与掌握国家暴力机器的政府相比，公民总是处于弱势的地位，要想实现个人的利益要求，公民必须组织起来与政府对话，而民间组织则承担输入—输出的中转平台。

       二、治理结构变革的动力

       治理结构是社会治理水平的外在形式，以一定的价值为基础，以一定的制度安排为核心，以一定的行为方式呈现出来。简言之，治理结构就是治理主体之间关系呈现的形态，具有相对的稳定性，但非永恒性，而是随着外在条件的变化而改变各主体在治理结构中的力量对比和地位，从而产生不同的治理结构。

       1.经济。在人类历史的重大发展阶段，经济都取得了显著的增长，比如以定居农业代替狩猎、采集为标志的第一次经济革命，以机器大工业代替农业为标志的第二次经济革命和以电子计算机的发明为标志的第三次经济革命。每一次重大发展必然伴随着社会治理水平的提高。一方面，社会治理水平的提高引起经济增长，而另一方面则是经济增长促进社会治理水平的提高，两者之间可以互相解释。就经济增长对治理结构的影响而言，经济增长的直接后果就是社会治理主体的多元化。经济增长必然产生专业分工、利益分化，分化的主体必然要求参与公共事务，成为治理主体，进而对原有的治理结构产生挑战和冲击，推动治理结构的变迁。没有市场经济的发展，市场就不可能成为公共事务的治理主体；没有经济发展导致的社会自主性的增强，就不会出现各种民间组织。

       2.科技。放眼古今中外，人类社会治理水平的每一次进步，都离不开科学技术的推动。因而，科学技术必然成为治理结构变革的重要动力。首先，科技创造新的治理主体。治理主体不是固定不变的，不同时代治理主体的构成存在一定的差异，而影响治理主体构成的重要因素之一就是科学技术。没有远洋航海技术的进步就不会出现跨国贸易和跨国公司，也不会建立像联合国这样解决全球公共事务的全球性政治组织；其次，科技改变各治理主体之间的力量对比。20世纪80年代以来互联网的迅速发展，比以往任何一种方式都更快、更经济、更有效地使一个信息传播开来，极大地改变了人与人沟通的方式。因而互联网成为民间组织活动的重要平台，民间组织的力量迅速增强，挤占政府权力的空间，与政府分享公共事务的治理权；再次，科技影响治理主体互动的方式。在治理结构中，治理主体之间在互动中实现对公共事务的管理。而互动方式则很大程度上受到科学技术的影响。在电话、电子计算机和互联网产生之前，治理主体之间互动更多是垂直的，治理结构更加趋于塔式。而现代科学技术出现之后，特别是互联网蓬勃发展之后，治理主体之间互动方式趋于多维度，结构更趋扁平化。

       3.观念。观念就是人关于客观世界的主观意识，思想观念的形成和发展，受客观环境和社会实践的制约。同时，观念具有强大的反作用力，人的行为都受思想观念支配，不同思想观念产生不同的行为方式，影响治理主体并改变治理结构。观念对于治理结构的最重要的作用在于它影响人们的治理价值观。在自由资本主义时期，西方奉行“自由至上”的观念，“守夜人”政府颇为流行，政府在社会治理中的作用被限制在保护产权、保障秩序的范围内。事实上，治理本身就是一种观念，主张政府还权于社会和市场，强调政府、市场和民间组织的合作和协调，随之引起治理结构的变革。

       4.制度。治理以一定的制度安排为规则，而治理主体正是在制度规范下发挥作用。诺斯认为：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”[3]换言之，制度塑造治理主体之间的关系，不同的制度条件下治理主体之间的关系存在差异。因而，制度的变迁可以推动治理结构的变革。制度就是博弈的基本规则，而这样的博弈规则规范治理主体之间的互动方式。当形塑治理主体关系的制度相对开放，为各主体之间互动提供一个平等、公共的博弈平台的时候，治理主体之间参与公共事务的机会较多，更容易形成扁平的治理结构，相反则容易形成金字塔形的治理结构。

       三、治理结构的演变

       在人类社会发展的历史上，依据治理主体之间的权力分配的平等程度，我们将治理结构划分为塔式治理结构、链式治理结构、环式治理结构和网式治理结构。

       1.塔式治理结构。塔式治理结构中，政府与其他治理主体之间是完全不平等的，政府在治理结构中处于绝对地位。从一定程度上说，塔式治理结构类似统治模式，市场、民间组织与其说是治理主体，不如说是治理对象。它们之间与政府不是一种双向的互动，而是单向的统治与被统治关系。

      

       图1 塔式治理结构

       (1)政治价值的合法性来源于神秘力量。塔式治理结构是以权力本位为基础，以政府对于治理权力的垄断为前提，市场和民间组织在治理中作用微乎其微，只是政府统治的对象。在这样的社会中，没有现代意义的作为资源配置手段的市场，社会分工简单，自然也就不会产生民间组织。在这样的治理生态下，社会治理被“肉食者”谋之。治理合法性的价值不来源于人民自觉的价值认同，而是被披上了神秘的外衣，比如“君权神授”、“奉天承运”等。

       (2)体现统治者利益为核心的制度安排。在塔式治理结构中，政府是制度的惟一供给者，制度以实现统治者利益为最大追求，奉行“朕即国家”的治理理念。在这样的理念指导下，制度安排具有如下特点：一是专制性。制度往往是君主意志的体现，君主意志凌驾于法律之上，是实现自己利益的工具。制度的生产过程没有其他治理主体的参与，制度的执行也不需要其他主体的同意；二是政治性。制度安排构成中，不同治理结构中制度安排的构成比例存在差异。在塔式治理结构中，制度是以维护君主的专制统治为目标，一切制度安排都必须服务于这一宗旨，具有鲜明的政治性，而调解经济关系的制度则较少；三是封闭性。系统论认为，政治系统与环境之间存在信息的交流与交换，环境输入要求和信息，经过政治系统的转换产生制度等公共产品的输出。塔式治理结构中，政治系统的制度安排具有封闭性，制度是一方意志和利益的体现，而不是各方利益的均衡。

       (3)以控制、镇压为特征的行为方式。治理价值和制度安排的外在表现形式就是行为模式，也是一种治理结构区别于另一种治理结构的重要标志。在塔式治理结构中，治理行为具有自上而下的特点。具体来说，一是控制。控制就是统治者对偏离和违背社会规范的越轨行为所采取的各种防范、纠正和惩罚措施。在塔式治理结构中，主要依靠国家暴力机构作为控制的重要主体，通过惩罚来实现治理的目标；当然，控制一方面依靠正式的法律制度，另一方面依靠非正式制度，它们共同维持控制的有效性。二是镇压。在一定时间内，治理者通过控制总体上保持了社会的秩序，维持有效治理。但是没有充分发挥其他主体的积极性，从根本上决定了治理结构的不稳定性。当社会出现失控的时候，统治者维护统治的方式就是暴力镇压，以血腥的方式创造社会秩序。

       2.链式治理结构。当经济、科技、观念或者制度变革之后，塔式治理结构因治理的无效性而瓦解之后，产生新的社会治理结构，其中政府在治理中的作用大打折扣。类似“丛林时代”，社会中弱肉强食，处于基本无序的状态。比如，北洋政府时期。

      

       图2 链式治理结构

       (1)以暴力崇拜为核心的价值虚无主义。链式治理结构体现了公民对于政府的极端不信任，在社会事务治理中公民首先依靠自身的力量，其次是市场、民间组织，最后才可能是政府。治理结构中政府没有统治的合法性，调节社会关系的价值基础是社会的伦理道德。但伦理道德的力量是苍白的。在链式治理结构下，治理没有所谓的价值支撑，如果有的话也是对“丛林规则”的崇拜。

       (2)以无效性为特征的制度安排。在这样的治理环境下，失灵的政府无法提供有秩序的公共生活，其中最重要的根源制度安排的无效性。此结构下的制度安排具有如下特点：一是分散性。由于没有统一的中央政府，或者说中央政府的权威受到极大的挑战，导致中央政府无法提供有效的制度，只能依靠各地方政府。导致地方政府制度供给的分散性和无序性；二是暴力性。在弱肉强食的“丛林时代”，官员和公民对于制度缺乏认同，制度的执行只能依靠强制力做后盾。

       (3)斗争倾向的行为方式。链式治理结构下，治理行为不再是合作、协调，而是斗争甚至战争。由于没有有效的价值支撑和制度安排，维持秩序的途径就是暴力镇压。这样的社会状态类似霍布斯所说的“所有人反对所有人”的自然状态。“丛林规则”下人与人之间就是狼与狼之间的关系。在讲究“丛林规则”的动物世界，在自己领地上的猛兽们并不是没有相互之间的情义和呵护，否则连自己的领地都不能保护，个体猛兽也就难以存活。军阀内部之间所谓的传统伦理关系，恰如群居式猛兽之间的呵护和自卫。[4]

       3.环式治理结构。环式治理结构治理主体之间的合作加强，可以创造有秩序的公共生活，也可以维护和实现公共利益。在这样的治理结构中，治理主体都开始发挥治理的功能，但是由于治理主体的发育不成熟，在一定程度上还需要依靠政府。当治理主体之间发生冲突和矛盾时，需要政府担当“元治理”的角色来协调和解决。

      

       图3 环式治理结构

       (1)以责任性、回应性为价值追求。环式治理结构的价值基础在治理中的作用开始凸显。具体来说体现的价值有：第一，合法性。合法性就是公民对于政府治理的自觉的认同和服从。而合法性一方面来源于政府治理理念与公民的价值需求的吻合，另一方面来源于政府治理的有效性，可以维护公共利益。这两方面的来源处于动态的变化当中，在一定条件下发生相互转化；第二，责任性。环式治理结构下政府的权力来源于人民，强调责任性是社会对政府的基本要求，也是政府获得合法性的重要前提，一个对人民不负责任的政府是不可能有合法性的，至少是不可能长期获得合法性；第三，透明性。由于其他治理主体逐渐成熟，对于治理的要求也不断提高，所以要求政务信息公开，透明行政；第四，回应性。由于信息技术的发展加快了信息传播的速度和频率，突破了时间和空间的限制，打破了政府的信息垄断，政府就必须是一个回应性的政府。

       (2)正式制度与非正式制度一致的制度结构。在环式治理结构下，伴随着治理价值的转变，制度安排也必然发生变迁，以与治理价值相匹配，满足治理的需要。具体来说，第一，正式制度不断完善。要想善治，必先有善制。制度的建设是治理的前提和关键。环式治理结构下，政府是制度的主要供给者，但不是政府意志的完全体现，是政府与市场、民间组织等其他治理主体博弈的结果，从根本上保证了善制。第二，非正式制度在治理中发挥越来越重要的作用。治理与统治相比，实质上是国家权力与社会权利关系的一次倒置。统治是政府凌驾于社会之上，而治理则是以社会为中心。以社会为中心就必须尊重社会的行为规范，特别是习惯、风俗、道德等非正式制度，非正式制度在治理中的作用将会不断显现。在环式治理结构中，正式制度与非正式制度具有一致性，共同规范人的行为，实现有秩序的公共生活。

       (3)协调为主的行为方式。环式治理结构下主体间地位是不平等的，当其他治理主体之间由于各自的价值导向、行为模式和利益诉求发生矛盾的情况下，政府作为惟一合法的暴力使用者协调它们之间的矛盾。实质上，协调就是政府充当“元治理”的角色，在治理中发挥主导作用。

       4.网式治理结构。随着社会分工的扩大和主体多元化，治理结构越来越复杂，地方、中央以及国际层面的政府及其他部门构成了多层级、多主体的治理体系，越来越多的民间组织参与到公共事务治理的行列中，众多权威交叠共存构成合作治理网络。

      

       图4 网式治理结构

       (1)和谐、平等的价值取向。网式治理结构是最为稳定的治理结构，体现了和谐、平等的价值取向。和谐即各种治理主体之间的权力和利益划分已经达到一种稳定的程度，这种划分得到了各主体之间的认同。虽然彼此存在矛盾和冲突，但是已经形成了制度化的利益协调和矛盾解决机制，保证主体之间的和谐。平等即治理主体之间已经实现了地位的平等，政府只是治理主体之一，甚至不是最重要的治理主体，也不需要充当“元治理”的角色。在这样的社会中，不存在权力压制权利，而是对权利的尊重和保护。

       (2)正式制度与非正式制度完美融合。一般来说制度安排包括两方面，一是以宪法、法律和法规等为主要内容的正式制度，一是由风俗、习惯、传统、禁忌等组成的非正式制度。两种制度安排具有不同的作用机制，在治理中发挥不同的作用，所以两种制度安排存在一定的张力，这种张力大小直接决定治理的实现水平。在网式治理结构下，正式制度与非正式制度张力极小，两者达到了完美的融合。

       (3)合作、自治的行为方式。在网式治理结构下，治理行为包括合作、自治。合作即各治理主体发挥各自的优势和长处，共同处理公共事务，共同追求公共利益。而合作的实现是以他们共同的价值基础和利益诉求为前提的，而且有一定的制度安排约束它们的行为，保证与公共利益相一致。应该说，网式治理结构是合作程度最高的治理结构。自治也是与治理发展程度相一致的，在网式治理结构下，其他治理主体治理能力大大提高，对政府的依赖程度降低，自治得到实现。

       四、对中国治理体系现代化的启示

       随着社会生产力的发展和社会结构的变化，相应的治理结构也不断变迁。显性的变迁反映在价值、制度和行为层面，而深层次的动力则是经济、科技、观念和制度层面。当前，中国处于社会转型时期，市场经济蓬勃发展，科学技术日新月异，思想观念潮流涌动，制度完善攻坚克难。从这个意义而言，中国处于优化治理结构、完善治理体系、提高治理能力的关键阶段。依据人类治理结构演变的普遍规律，当前中国治理结构的定位应该处于塔式治理转型阶段，即逐步摆脱权力高度集中的统治体制，向更加平等、互动、多元的环式和网式治理结构转变。党的十八届三中全会提出实现系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。具体而言，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，改进社会治理方式，激发社会组织活力。但是由塔式向环式和网络治理结构转变过程中，需要避免链式治理结构的出现，比如政权动荡、颠覆性变革等。所以，中国共产党提出既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路。前者是指坚定不移提升治理能力、优化治理体系，改善治理结构，防止结构固化，后者是指稳妥推进治理结构变革，防止结构崩裂。

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