腐败与公共支出结构偏离，本文主要内容关键词为：支出论文,腐败论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
中国从计划经济体制向市场经济体制的转型，导致了其公共支出政策发生了深刻的转变。虽然中国在增加基础设施投资以满足发展需要和目标以及改善预算编制机制方面已经取得了长足的进步，但是，公共支出政策的转型是不完整的，其中包括公共支出结构的偏离问题。
资本性支出和行政管理费在中国公共支出总额中一直占有很大份额，直到最近，这个比重还在不断上升。相反，用于诸如教育、医疗卫生和科学技术等满足人力资本以及其他发展需要的投入比重却显得有些低。与国际标准和中国自身的发展目标相比，中国公共支出结构存在明显的偏离：公共支出主要流向有形资本而不是人力资本和社会发展项目。
公共支出结构受到许多理论和经验上的复杂因素的制约，以往文献对公共支出结构的分析很少将制度因素考虑进去。要改进公共支出的配置，不仅要分析结构本身，还要分析体制过程和激励机制，以便在一个可持续的基础上来改进公共支出结构。腐败是在各国，尤其是在发展中国家的经济发展进程中比较普遍的一个现象。而且就其影响的范围、方式而言，腐败不仅是一个特殊的经济现象，而且是一个涉及社会、政治、文化等诸多领域的制度现象。本文试从腐败的角度分析公共支出结构偏离问题，并利用我国经验数据进行实证检验。文章第二部分从中国财政体制的角度揭示腐败问题，并对相关文献予以疏理；第三部分应用模型说明腐败对公共支出结构的影响；第四部分对我国腐败对公共支出结构的影响进行实证分析；最后是本文的基本结论。
虽然现有研究对中国公共支出结构偏离有一些关注，但很少有人从腐败的制度层面进行研究。为了分析腐败对公共支出结构的影响，我们建立了一个内生增长模型，我们的创新在于将腐败指数和分为两类的公共支出同时引入增长模型。另外，从实证角度较为严格地考察腐败行为对支出结构的扭曲程度是我们的另一个贡献。
二、中国财政体制、腐败与公共支出结构
过去30多年来，腐败问题已经得到世界各国的重视，但是迄今为止，关于腐败仍然没有一致的定义，许多学者进行了不同的界定，形成了“贿赂说”、“挪占公共资源说”、“委托代理关系说”、“补偿收入说”等不同的论点。作为研究的切入点，本文沿用Tanzi(1995)和透明国际(1995)关于腐败的定义：腐败是公共部门官员滥用公共权力，从中谋取个人或相关个体利益的行为。从经济学角度看，腐败是源于特定的社会经济政治制度背景，在私人收益与社会收益之间、私人成本与社会成本之间存在巨大差距的前提下出现的一种合乎“经济理性”，但是却违背社会利益的行为[1]。
在我国的腐败案件中，财政领域的腐败问题是所有腐败问题的一个焦点。相对于腐败的界定来说，财政腐败是一个不太常见的名词，也是一个缺乏准确学术定义的名词。笔者把“财政腐败”界定为财政领域中的公职人员利用某种垄断权(包括行政权和资源配置权)对财政管理程序和规则施加非法影响而导致财政资金流失和使用无效的行为[2]。
财政腐败的定义主要侧重于三个方面：第一，财政腐败的主体确定为国家财政领域的公职人员，特别是掌握实权的公职人员。第二，我们把财政腐败与财政资金流失或使用无效率相联系。从经济学的角度考虑，这种流失或无效率就是财政腐败的“成本”。但这种“成本”实质上是由公众承担的，对于腐败者来说，“成本”是外部化的。他从腐败中获得的好处是他实实在在的“收益”。显然，“成本”和“收益”是不对称的。这就可以解释为什么腐败者对于财政资金的大量流失或无效率状况并不心痛这一现象。第三，我们把财政腐败定义为管理方的反管理行为。有管理就有反管理。财政腐败是一种经常性的现象，并非是某种社会制度的独特现象，反对财政腐败是一项长期的任务。
本文从制度失衡环境下的财政体制分析入手，说明我国财政体制可能增加政府官员腐败动机[3]。
财政腐败的可能性首先在于财政管理的权力优势。这种权力优势体现在预算权力、预算外资金权力、税收权力、国有资产管理权力等方面。行政权力必须界定清楚，否则必然存在滥用权力的可能性。从行政权力的发展过程来看，总存在权力界定的缺陷。这种缺陷，有可能导致政府预算的膨胀、预算资金的浪费，有可能发生把预算内资金转化为预算外资金，也有可能导致税收和国有资产的大量流失。尤其是在传统体制向市场经济体制转换时期，行政权力不被界定的真空地带时有发生，腐败的可能性也就大大增加。
其次，政府之间的财政关系缺乏法律保障可能削弱官员的责任感，激发其腐败倾向。规范的财政体制要求以宪法和其他法律的形式来明确政府间的财政关系，但目前我国政府之间的财政关系仍缺乏宪法和法律保障，中央和地方所有的财政关系调整都是根据中央的“决定”、“通知”来传达和执行的，而没有法律的规范。一方面，中央政府经常对事权和财权的划分进行改动，容易造成各级政府之间的权责界定不清晰和不稳定，在各级政府的权利和责任范围模糊的情况下可能产生官员的不规范行为；另一方面，法律制度的不健全不仅给腐败分子以可乘之机，而且降低了官员对腐败的预期成本。
再次，行政的垂直集权和财政分权之间的矛盾对地方官员的行为产生了消极的影响。在我国，下级政府的主要领导是由上级政府任命的，党管干部使得上级政府对下级政府官员具有几乎绝对的权威，这种行政的垂直集权使得下级政府更加重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众的要求。就我国的现实而言，对地方政府行为的监督主要来自于上级政府，当地公众的监督则缺乏相应的制度规定。地方政府出于经济理性，一般不愿及时提供充分、有效的公共信息，甚至可能控制地方媒体等，造成信息不对称，这样，上级政府对下级政府的监督可能存在偏差。在缺乏有效的约束机制下，很容易诱发地方官员的腐败行为。
尽管中国政府最近实施了一些改革措施，政府中仍然存在过量的预算外和制度外收支行为，这增加了编制预算和控制公共支出的难度，也影响了公共支出的可靠性和透明度。或有负债已成为游离于正式预算支出外的主要部分，将对政府支出的可控性构成最大威胁。预算内、预算外、制度外三块资金并存，使政府系统分散地拥有了较多脱离制度约束的资金，导致政府有关部门可以利用这些资金按照自己的意愿而不是公众的意愿去支持某些脱离政策要求和法规监察的行为。
许多经济理论和实证分析都表明公共支出为腐败提供了便利的机会。Krueger(1974)的开创性贡献强调租金的存在激发了寻租行为，寻租的结果就是存在行业垄断的企业为获得项目而进行大量贿赂[4]。Mauro(1995)利用跨国的数据做经济计量研究，发现越腐败的国家，私人投资在国民收入中的比重越低，而公共投资的比重相对越高[5]。Tanzi和Davoodi(1997)的研究排除政府财政收入占GDP比重这个因素，发现政府越腐败，公共投资占GDP的比重越高，而且公共投资中新项目的投资比例越高，而对已有设施日常维护的投资比重越低[6]。
研究腐败对公共支出结构影响的少量文献大都集中在理论层面上。Shleifer和Vishny(1993)指出腐败的非法特性及保密的迫切要求，隐含着腐败官员将会选取那些真实价值难以监控的物品，因此腐败官员更愿意将支出用于具有专业性的、高科技的物品[7]。Hines(1995)以军用航天器的国际贸易和基础教育为例，认为军用航天器的国际贸易中尤其容易存在腐败，而基础教育与之相反[8]。在实证方面，Mauro(1998)利用跨国数据考察了腐败对公共支出结构的影响。他发现，由于从不同支出中获取贿赂的难易不同，腐败的政府会将更大的比重支出在基础设施，而降低对教育和卫生的支出比重[9]。
以上这些研究都是考察国外腐败的情况及其影响，这些研究对我国腐败的研究提供了方法和基础。目前，国内对与财政相关的腐败的研究很少，而且主要是停留在经验性的描绘上，而关于腐败对公共支出结构的影响的文章暂时还未发现。本文将在借鉴国外研究方法的基础上，集中于腐败对我国公共支出结构的影响的分析。
三、腐败对公共支出结构影响的理论模型
(一)模型假设条件
1.财政腐败产生于政府部门和私人商品生产者的市场关系中。简单地说，政府从社会中征税并提供公共产品，而公共产品的生产需要从私人部门购买一些产品。
2.经济中存在大量的经济主体，这些经济主体生产和消费一种产品，该产品用私人资本和公共产品这两种投入品生产而成。
3.人均产出y被用于消费c、投资k以及政府公共支出g，其中，公共支出g分为g1和g2两种类型的支出。
4.政府通过对产出征收税率为t的比例税来维持其财政支出g，有g=ty=g1+g2。
5.政府在提供公共支出时，由于透明度、垄断程度等的不同，在一些公共支出领域容易发生腐败行为，而在另一些公共支出领域发生腐败行为的可能性较小。为方便起见，我们假定在公共支出g1发生腐败行为，而公共支出g2不发生腐败行为。其中，g1、g2占公共支出的比例分别为φ、1-φ，则g1=φty，g2=(1-φ)ty。
6.财政腐败与公共资金流失或公共资金使用低效率相联系，换言之，财政腐败仅使部分公共资金发挥作用，为分析的方便，用θ表示腐败指数。当腐败发生时，公共支出g1只有1-θ单位才能为私人部门生产发挥作用。此时，腐败者获取公共支出的θg1部分。即当腐败发生时，公共支出g1的分配情况用等式表示为g1=θgl+(1-θ)g1，企业家将获得(1-θ)g1=(1-θ)φty，真正为私人商品生产服务的公共支出总量为(1-θ)g1+g2=(1-θφ)g。
(二)模型建立
式中β为效用的时间偏好。假设生产函数是CES(不变替代弹性)型的，考虑到政府官员和企业家之间的腐败行为，可把生产函数表示为：
将(7)式带入(6)式，求得经济的最优增长率为：
(三)结论
公共支出比例受到多种因素的影响，包括公共支出的产出弹性和税率的高低，同时也受腐败指数θ的影响。由式(10)可以看出，腐败指数θ越大，公共支出g1的最优规模越小。由于假定的是公共支出g1存在腐败，而公共支出g2不存在腐败，故而腐败指数θ隐含着腐败在不同的公共支出中存在着不同的难易程度。基于以上模型，我们可以作出如下假说：在不同类型的公共支出中腐败存在的难易程度不同，从而对政府官员行为选择表现出不同的激励，腐败在一定程度上影响着公共支出结构。
四、实证检验
公共支出结构在实践中具有多样性，这是因为公共支出有着多种不同分类。本文将以财政职能为标准，按照中国财政统计分类将公共支出分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出和其他支出5类。为了分析腐败对公共支出结构的影响，建立如下回归模型：
这里，因变量consbud，culbud，defebud，admibud，otherbud分别表示经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出和其他支出占预算内支出的比例。应该说明，对于考察腐败对公共支出结构的影响而言，更好的指标应该包括预算外支出及制度外支出。但遗憾的是我们无法获取这些数据。不过，如果我们发现管理相对严格的预算内公共支出的结构受着腐败行为的影响，那我们就更能相信腐败确实影响着实际公共支出结构。
自变量cor代表腐败指数。CPI(Corruption Perception Index)即“清廉指数”，是由国际透明组织通过调查全球各国的商人、学者及风险分析人员对各国腐败状况的观察和感受得出的，可以有效衡量一国的腐败程度[10]。其CPI采用10分制，10分为最高分，表示最清廉，0分表示最腐败。也就是说，随着CPI的增大，该国的腐败程度越来越低。基于本文的研究目的，我们对CPI做了简单的数学处理，用10与其差来做腐败指数，即cor=10-CPI。那么，cor的数值越大，腐败的程度越高。本文的CPI数据来源于国际透明组织网站上发布的年度报告。
pgdp代表人均真实国民生产总值。我们对人均GDP作了除以GDP平减指数的变换，使之变成真实数据。
由于CPI只在1995年以后有相应的数据，我们在1995～2004年的样本区间进行研究。经过回归后得出的结果见表1。
注：本文数据除CPI来源于国际透明组织网站(http：//www.transparency.org)，其余如无特别说明，均来源于国家统计局：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社。
为了提高方程的显著性，我们在方程中添加了人均真实GDP(pgdp)作为自变量。可以看到，在我们的计量结果中，随着人均GDP的增加，预算内经济建设支出、社会文教支出和国防支出的份额会减少，而行政管理支出和其他支出的份额会增加。
从回归结果我们可以看到，如前所述，由于腐败在不同的公共支出中的难易程度不同，腐败对不同公共支出的比重影响不同，从而腐败影响了公共支出结构。在我们的计量结果中，腐败指数的系数在经济建设支出占预算内的比重和社会文教支出占预算内的比重中为负，在后三项比重中为正。因而，腐败程度增大，预算内支出中经济建设支出和社会文教支出所占份额将会减少，而国防支出、行政管理支出和其他支出所占份额将会增加。而且当我们注意各系数的显著水平时，我们发现，culbud的腐败指数系数最明显，其显著水平达到99％，相比之下，consbud的系数虽然也是负数，但其显著性水平不高。所以，腐败程度增大时，其对社会文教支出的负面影响最明显。具体来说，腐败指数每增加1个单位，社会文教支出占预算内的比重会减少1.6个单位。腐败对我国经济建设支出的影响在此结果中并不显著，可能的解释是，我国经济建设支出是按功能性质分类中最大的一项，不仅包括所有的资本性支出，而且包括部分经常性支出，按照Mauro(1998)的分析，腐败对资本性支出和经常性支出的影响方向是不同的，如果将经济建设支出进行细分，可能会有较明显的影响结果。
我国经济建设支出包括基本建设、挖潜改造资金和科技三项费用等资本性支出，为了明确腐败对资本性支出的影响，我们将其中的基本建设支出细分出来进行分析。为此建立如下回归模型：
这里，因变量incons表示基本建设支出占经济建设支出的比重，cor与pgdp含义不变，consgdp表示经济建设支出占GDP的比重。模型中还有一个虚拟变量dum00，用来刻画2000年西部大开发对基本建设支出的影响，dum00对2000年以后赋值为1，2000年以前赋值为0。模型回归结果见表2。
从回归结果看到，腐败指数的系数为正，表明随着腐败程度的增加，基本建设支出占经济建设支出的比重会增加。在我国，国家预算内基本建设支出的很大一部分被用于交通运输、水资源控制以及农业方面，2003年，1/4的政府资本性支出安排到水资源管理和环境领域，另外1/4运用到交通运输领域，而用于文化、教育、卫生和社会福利领域的资本性支出之和仅占9％[11]。张军等(2007)依据省级面板数据，运用GMM方法检验了可解释基础设施投资支出变动模式的重要变量，发现反腐败指标对基础设施投资的影响为负，这说明随着反腐败力度的提高，在边际上会减少对基础设施的投资[12]。Mauro(1998)也指出：政府官员对容易获取贿赂的公共投资项目支出会更多，并认为基础设施投资比教育等公共支出更容易寻租。
该回归结果还表明，随着人均GDP的增加，基本建设支出占经济建设支出的比重会有所增加，但幅度非常小。而随着经济建设支出占GDP的增加，基本建设支出的比重会随之增加。dum00的系数为负，表明西部大开发政策并没有使预算内基本建设支出占经济建设支出的比重增加，我们的解释是：西部大开发政策使全社会的基本建设投资增加了，但更多的基本建设资金来源于除国家预算内资金以外的资金，如国内贷款、利用外资、自筹资金等。我们将《中国统计年鉴》中的数据进行整理发现，固定资产中基本建设投资的资金来源于国家预算内的资金的比重从1999年的12.49％下降到2003年的9.22％。
在检验模型的拟合优度(R[2])和方程的显著性(F)时，我们发现，社会文教支出比重方程的模型质量相对较低，为了更准确地检验腐败对社会文教支出结构的影响，我们对其中的教育支出和医疗卫生支出进行实证分析。为此，建立如下回归模型：
这里，因变量edugdp、healgdp分别表示预算内教育支出和医疗卫生支出占GDP的比重，cor就是上述的腐败指数，pgdp是人均真实GDP。此外，我们引入了一组控制变量。类似Mauro(1998)用学龄人口比重刻画有关教育支出的需要，我们用小学、中学在校生占全国人口的比重(stu)来对教育支出进行约束，用每千人口床位数(bed)和每千人口医生数(doc)来对医疗卫生支出进行约束。culgdp代表社会文教支出占GDP的比重。模型中还包括一个虚拟变量dum96，用来刻画1996年的科教兴国战略对教育支出和医疗卫生支出的影响。dum96对1995年赋值为0，其余为1。模型回归结果见表3。
从回归结果可以看到，腐败指数的系数均为负数，这表明随着腐败程度的增加，教育支出和医疗卫生支出占GDP的比重均会减少。其中，腐败指数每增加1个单位，教育支出占GDP比重会减少0.32个单位，医疗卫生支出占GDP的比重会减少0.13个单位。另外，随着人均GDP的增加，教育支出和医疗卫生支出占GDP的比重会有所增加，但幅度非常小。小学和中学在校生占全国人口的比重的系数为负，这表明小学和中学在校生人数比重的上升不会使政府增加教育支出份额。世界经济合作与发展组织指出，在不同教育层次，中国教育支出的分配存在很大的不平衡，相当大一部分的教育支出被用于高等教育，影响了初等教育和中等教育的发展。每千人口床位数的系数为负，而每千人口医生数的系数为正，这表明医疗卫生支出的投入更多是投向医疗卫生事业费和其他支出，而对预算内医疗卫生基建支出的投入很少。我们从《中国财政统计年鉴》获得的数据发现，在1995～2004年间，1995、1998、2000和2002年预算内卫生基建支出都出现了负增长。社会文教支出占GDP的比重对教育支出比重的系数为正，而对医疗卫生支出比重的系数为负，其计量结果表明，社会文教支出占GDP的比重每增加一个单位，教育支出占GDP的比重会增加11.74个单位，而医疗卫生支出占GDP的比重会相应减少12.38个单位。这可以从后面的虚拟变量dum96的系数得到部分解释，其对教育支出的比重为正，而对医疗卫生支出的比重为负。这说明，1996年实行的科教兴国战略还是促进了政府增加对教育的投入。《中国财政统计年鉴》的数据也表明，在“文教、科学和卫生事业费”这一大类中，除教育外的其他主要部分的支出落后于财政总支出的增长率。公共医疗卫生总支出占政府总支出的比重从1995年的3.7％下降到2004年的3.4％，仅为GDP的0.8％。
五、主要结论及政策建议
本文从制度因素的角度分析公共支出结构偏离问题。我们建立了一个包含腐败指数和公共支出的内生增长模型。该模型表明，在不同类型的公共支出中腐败存在的难易程度不同，腐败在一定程度上影响了公共支出结构。文章利用1995～2004年的数据对中国的实践进行了实证检验。我们的主要结论是：在中国，腐败整体上降低了社会文教支出的比重，包括教育支出和医疗卫生支出的比重，而使国防支出、行政管理支出和基本建设支出的比重有所增加。这说明，要在一个可持续的基础上来改进公共支出结构，必须加大对腐败的治理。
防范和制止财政腐败是一项复杂和艰巨的系统工程，需要深化改革，仅靠揭露腐败案件和处罚腐败官员并不能从根本上解决问题。因为揭露和处罚的威慑作用，无论是在力度上还是在时效上都是有限的。由于腐败存在于制度失衡环境下的财政体制，因此有效防范财政腐败的关键就在于制度的建设与完善，使政府官员在一个制度化的框架内正常发展，其行为受到制度的影响和约束。首先要使决策“白箱化”，即决策要有透明度，避免机动权过大。同时建立健全法律制度，增强政府官员的责任感，弱化其腐败倾向。其次，要建立有效的内外监督制度，提高对腐败的侦查水平。再次，加强对财政管理人员职业道德和执业技术教育培训，要培养财政管理人员的职业高尚感，使之拥有清廉正直的自豪感，并受到公众的尊重。
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