国有资产管理模式的新探索，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业效率不高是一个众所周知的事实。2001年国有资产的投资回报率仅为6.1％，远低于三资、股份制和民营企业，并且还频频发生国有资产流失的现象。党的“十六”大开过后，国有资产管理体制的改革又成为了热点问题。特别是在形成了中央与地方分级代表国家行使所有者职能的总体思路下，重新建立了国有资产管理监督委员会。在国有经济战略性调整的大背景下，国有资产到底如何运行与监管就成为一个值得深入探讨的问题。
一、国有资产管理体制存在的缺陷
自上世纪80年代中期开始的国有企业股份制改造，把国有资产管理体制的改革提到了议事日程上。因为对于需要进行市场化运作的国有控股股份公司来说，解决政企分开和产权关系明晰化等问题是至关重要的，而由政府主管部门直接代表国家行使所有者职能则很难避免政府对企业的行政干预。为此，当时组建了一个专职履行国有产权职能的国有资产管理局（简称国资局），并使其仅遵循资产保值与增值的目标监管国有资产的营运，即通过政资分开来实现政企分开，把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。
然而，改革的目标与改革的实际效果相距甚远，主要是国资局的职能不到位。原来设想把分散在政府各个部门中的国有产权的权能都集中到新成立的国资局中，并使其成为不承担任何行政管理职能的国有产权主体。然而，实际上，国资局只拥有国有资产的部分权能，而更重要的权能分散在其他政府部门。如果我们把国有资产的出资人权能细分为资产收益、重大决策和选择经营者三个方面，那么当时有财政部、经贸委、大企业工委等9个党政部门分享这些权能。每个“老板”都有权向企业下指令或提“建议”，但他们都不能对国有资产的损益承担最终的责任。政资不能真正分开，政企就无法分开。于是，遇到有“权”的事各个部门都伸手，一旦出了事追究责任，大家都缩头。在多头干预下，企业无所适从，不得不化大量的精力与各个部门周旋，根本无法全力参与市场竞争，效率低于非公有制企业就不足为奇了。
当时，由国资局监管的国有资产不仅规模很大，分布的行业很宽，而且监管的国有企业数量很多，国资局根本没有能力直接去监管所有的国有企业。因此，许多地方政府在设计国有资产管理模式时，采用多层次的分权或者说多级委托代理关系实现政资分开和政企分开，即采用国资局——资产经营公司——股份公司等多级委托代理构架的国有资产管理体制。这种多级代理构架不仅由于代理链条过长，运作费用很高，并容易造成对国有资产失控和流失现象，而且处于代理链条中间环节的国有资产经营公司通常是由企业原主管部门改制而成的“翻牌公司”，从而可能出现在新的改革形式下“穿新鞋、走老路”的现象。
深圳应该是国有资产管理体制改革的开先河者，其形成的“国有资产管理委员会（国资办是其常设机构）——国有控股公司（有些地方称为资产经营公司）——股份公司”三个层次国有资产管理体系在全国产生很大的影响。该体系的基本安排是：国资委是国有产权的代表，它以国有资产的保值和增值为目标监管国有资产；国有控股公司具体实施所有权职能，包括向企业派出产权代表；股份公司负责具体的生产经营活动。这种国有资产的三级管理模式后来被许多城市模仿，它对于明晰产权关系、促进政企分开、增强企业活力等方面起到了积极的作用。但随着我国市场化程度的不断提高和经济全球化进程的日益加快，与该模式相伴随的国有股一股独大及相关弊端逐渐暴露，特别是在很多地方处于中间层次的国有控股公司成了提高国有资产运作效率的“中梗阻”。当初，为了减少改革的阻力，国有控股公司一般都是由政府的原行业主管部门改组而成的，它成为我们常说的“翻牌公司”的典型。在改组以前，行业主管部门是企业的“婆婆”；翻牌以后，它摇身一变成了企业的“老板”。国有控股公司在继续履行企业的“婆婆”职能的同时，又名正言顺地当起了“老板”，从而就很难避免“穿新鞋走老路”的后果。
我们曾调研过一个试行三级管理模式的国有控股上市公司。在试行新方案之前，该公司的行业主管部门代表政府行使所有者职能，其扮演的是“婆婆”的角色。尽管它也常干预公司的经营决策，但受政企分开的改革要求约束，其干预不敢太“放肆”。随着新模式的推行，主管部门翻牌成控股公司，一跃成上市公司的“老板”，其与上市公司的关系不再是政府干预企业的“婆媳”关系，而是受到《公司法》保护的“母子”公司关系。但由于人造“老板”的“婆婆”性质没有根本改变，它就会借助“老板”的身份来贯彻“婆婆”的利益。当时，翻牌公司一挂牌，它就马上要求修改公司章程。作为上市公司的第一大股东，《公司法》赋予它这样的权利。但当我们细细品味修改后的公司章程，发现控股公司的权利得到了明显的扩张。翻牌公司作为上市公司的母公司，它要成为利润中心、投资中心、资本运作中心、财务管理中心等。这样一来，原来下放到企业的权利将在新的改革形式下重新收回到变成“老板”的原“婆婆”那里。
“老板”加“婆婆”的翻牌公司为了维护部门的既得利益，有可能在改革的幌子下强化对企业的行政干预，从而使某些改革的成果得而复失。如为了保持对企业的控制，竭力阻碍企业跨行业的兼并或重组，加剧了国有股一股独大的弊端；国有控股公司派出的产权代表与监事由于不承担风险，他们甚至与企业的经理人员合谋共同侵蚀国有资产，形成新的内部人控制问题；控股公司习惯于当“婆婆”，衙门作风不改，机构膨胀，人浮于事，过多的中间机构导致费用增加、效率下降等。据深圳市投资管理公司的负责人透露，这家掌管着深圳近2/3国有资产、总值过千亿元的国有资产经营公司在2000年底全系统企业的权益净资产为234.99亿元，而潜在损失高达47.67亿元，是权益净资产的20.3％。深圳某个控股公司单是在2001年的费用开支就高达9900万元，这个数目相当于下级公司上缴利润的53.06％。
二、新国资委应体现人权、财权与事权相统一的原则
改革的实践表明，权威不足的国资局再加上“老板”加“婆婆”的国有控股公司事实上难以实现政企分开、产权明晰的国有企业改革目标。针对这些弊端，深圳市政府曾经出台了若干国有资产管理体制改革的新举措：一是深圳市政府于2002年8月公开宣布能源、水务、燃气、公交、食品5家大型国有企业出让25％-70％不等的国有股权，股权的转让实行公开的国际招标，通过产权的多元化弱化政府对企业的控制；二是对深圳机场集团公司、盐田港集团公司等5家大型国有企业实行国有资产授权经营，即国资委不再通过控股公司持有企业的股权，而是直接授权企业经营国有资产，从而减少了国有资产的管理层级。
深圳市的改革动作预示着向“老板”加“婆婆”的翻牌公司开刀的序幕已经拉开，其基本思路的创新意义在于：一是走产权多元化道路，即通过把非国有资本引入国有企业来改变国有股一股独大的格局，进而使国有资本逐步从一般性竞争性领域退出。当产权分散到一定程度时，即使翻牌公司继续存在，它也无法像过去那样一手遮天。二是绕过国有资产的中间层次，直接授权企业经营国有资产。这样一来，企业原来的“婆婆”由于丧失了“老板”的身份，它就不再对企业保持权威性，从而可以减少对企业的行政干预。当然，除此之外，我们还可以直接改革翻牌公司，如打破原来的部门或行业的隶属关系，重新按照市场化原则构建跨行业、跨部门的资产经营公司；推进跨行业、跨所有制的产权转让或企业的重组，打破既得利益格局；分离资产经营公司的“老板”职能与“婆婆”职能，实现严格的政资分开，资产经营公司只追求国有资产的保值和增值等。
正是适应国有企业改革的实际需要，党的“十六”大提出了国有资产管理体制改革的总体思路，那就是中央和地方分别代表国家履行出资人职能，享受所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。
首先，新的国资委代表国家拥有完整意义上的国有资产所有权。我国有一个老少皆知的“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没有水喝”的寓言，它说的是一旦某项经济活动存在正的外部性，人们就有搭便车的倾向。国有企业目前也面临“三个和尚没水喝”的困境。企业有9个之多的“老子”，而这些可向企业下达指令的“老子”却无须承担责任，结果是只有喝水的和尚，没有担水的和尚。因此，国有资产管理体制改革的第一步就是要把9个“老子”归并为一个“老子”，也就是先成立一个国有资产管理委员会，然后把分散在9个党政部门中所有国有产权的权能全部集中到该委员会。国资委专门代表国家履行所有者职能，并且必须对国有资产的经营结果承担相关责任。
其次，新国资委行使的是一个出资人的职责，它不是一个行政机构。政企不分是国有企业的痼疾，即完全从属于政府的企业没有自主决策权，只听命于政府的指令，不对市场需求的变动作出反应。政企不分的原因是政资不分，即政府既是国有企业的所有者，又是行政管理者。于是，政府就习惯于凭借所有者的身份向企业下达实现行政管理目标的指令，从而出现了政府做了企业的事，企业做了政府的事。结果是政府埋怨企业怎么出了事情总来找市长而不去找市场，企业则埋怨政府什么事都要插一杠子，企业不得不先要“摆平”关系，才能去“搞掂”市场。因此，能否通过国有资产管理体制的改革实现政企分开，关键是能否实现政资分开。所谓政资分开就是把出资人的职能与政府的职能区分开，国资委不仅只履行出资人职能，而且它应从政府的行政系列中脱离出来，不再履行行政管理职能，仅仅只以国有资产的保值与增值为己任。当政资真正分开后，国有企业就不再隶属于政府部门，只要合法经营，政府就无权干预国有企业的经营活动，从而实现真正的政企分开。
再次，新的国资委既拥有实实在在的人权、事权和财权，又必须对决策后果承担责任。理论与经验都告诉我们，没有责任的权力必将导致滥用；没有以权力作保障的责任，最终难以找到责任主体。有人说国有企业改革的基本思路就是弱化所有权，强化经营权，即大胆地向企业放权让利。初一听似乎有道理，但深一想觉得有问题。因为，在两权分离的条件下，经营者有可能会利用出资人的授权来谋求自身利益的最大化，如用出资人的钱来追求豪华的办公条件和公务旅行，选拔经营人才时宁肯牺牲效率也首先要听话的人等。如果不监控经营者的行为，就可能导致出资人利益的受损。而要让出资人对经营者的威胁是可置信的和监控是有效的，出资人就必须有职有权。所以，新成立的国资委就必须既管资产，又管人和事。有人担心国资委权力这么大，会不会成为换汤不换药的“第二政府”。这种担心不是空穴来风。为了避免国资委滥用权力，关键是要让它真正承担起责任，这个责任就是国资委能否通过其有效的授权和监督行为实现国有资产的最大限度保值和增值。为此，建立一个科学的国有资产保值增值评价体系和能有效约束国资委管理国有资产行为的监督制度是非常重要的。
最后，在新国资委与股份公司之间建立平等的产权关系。让“老子”有职有权不等于让“儿子”俯首听命，不能越雷池一步。如果企业真的这样，就一定没有活力，而这就不利于国资委对资产保值与增值目标的追求。国有资产管理体制改革的目的不是要把企业管死，而是要让企业充满活力。至于如何既让企业具有充分的自主权、又能保护出资人的利益，在实践中有多种模式可选择，如深圳、上海等地都作了有益的探索，但有几个原则是应考虑的：一是国资委与企业之间是出资人与经营者之间的产权关系，即按照《公司法》，企业接受国资委的委托经营国有资产；二是国有企业经改制后成为独立的法人，国资委凭借股东的身份向公司派出董事或监事，并通过公司董事会和监事会贯彻出资人的利益；三是公司的法人代表机构排他性地拥有企业资产的占有、使用、处分和收益权。国资委可以通过在股东大会上用“手”投票和在资本市场上用“脚”投票来激励和约束公司经营者的行为，实现国有资产的保值和增值目标。
三、新国资委与老国资局的差异
在最近召开的全国十届人代会上，通过了国务院机构改革方案，改革的五大重点之一就是成立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）。从上文分析可知，早在上世纪的80年代后期就成立了代表国家行使所有权职能的国有资产管理局。但寿命不长，到了90年代末，国资局被“精简”掉了。为什么撤了国资局不久就又要成立国资委？新国资委与老国资局有什么不同呢？
首先，国资委的监管范围不同。当初成立的国资局要监管众多的进行股份制改造的国有企业，不仅面广，而且量大。现在的国资委是在国有经济进行战略性调整的大背景下成立的，随着“抓大放小”战略的实施和国有资本从某些竞争性领域的逐步退出，国有经济在国民经济总盘子中的比重有所下降，国资委所要监管的主要是国有大型企业中的国有资产。不仅如此，为了提高国有资产的监管效率以及调动地方政府的积极性，实行国有资产的分级管理，即中央与地方分别代表国家行使国有企业的所有者职能，国资委负责监管中央所属企业的国有资产，地方政府的国有资产管理机构负责监管地方所属企业的国有资产。由于监管范围的显著缩小，国资委就有能力代表国家履行出资人的角色。
其次，国资委的权威性不同。当初成立的国资局在行政级别上比较低，只是一个副部级单位，而且大部分出资人的权能被财政部、国家经贸委、大企业工委等级别远高于国资局的部门所瓜分，作为国务院系统中的“小弟弟”，其监管国有资产的权威性就大打折扣了。新成立的国资委则不仅可以与国家发展与改革委员会等强力部门平起平坐，而且其对国有资产监管的权威性明显增强。党的“十六”大明确指出，新成立的国资委既要管财，又要管事与管人，为此将国家经贸委的指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委管人的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能全部归并到国资委。这样，国资委作为全权代表国家行使出资人角色的机构，有充分的权力监管国有企业，去追求国有资产的保值与增值，同时必须对国有资产的监管效果承担责任。
最后，国资委的营运模式不同。当初的国资局不仅位低权小，而且监管的范围很大，于是不得不构建多层复杂的委托代理构架，就像前面分析的那样，当处于中间层次的经营国有资产的“翻牌”公司既做“老板”又做“婆婆”时，就会陷入管得太多，企业失去活力，管得太少，国有资产的流失难以避免的陷阱。而新成立的国资委由于能充分地履行出资人职责，并且监管的国有企业数量有限，因此，它不必建立链条很长的委托代理关系，而可以直接根据国家的授权，依据《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，如指导国有企业的改革和重组；向所监控的企业派出监事会；通过法定程序任免企业的负责人、并考核奖惩经营者；通过统计、稽查对所管国有资产的保值增值进行监管等。这样一种国有资产管理体制显然着眼于通过政资分开达到政企分开的目的，进而通过所有权与经营权的分离把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，实现国有资产的保值与增值。
上述所描述的仅仅是国有资产管理体制改革的新蓝图，若要把这张蓝图变成现实，还需要经历一场深刻的革命。例如，以适应社会主义市场经济体制为改革目标，加快国有经济的战略性调整，该进的进，该退的退；按照市场经济的要求转变政府职能，在政资分开的基础上推进政企分开，实现产权关系的明晰化；充分发挥中央与地方两个积极性，完善国有资产的分级管理体制；应根据改革的目标、国际惯例以及我国的国情，及时制定国有资产管理的法律、行政法规和规章制度，使国有资产管理体制的改革以及国资委对国有资产的监管有法可依。
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