多元学校问责：OECD国家教育治理的新趋势①
张雅慧1，王阳1，唐汉卫2
（1.山东师范大学教育学部，山东济南 250014；2.华东师范大学教育学部，上海 200062）
［摘要］ 21世纪以来，受教育权力分散化、市场机制、参与式民主以及绩效问责不足等内外因素的影响，多元学校问责日益成为OECD国家教育治理的新兴方式。多元学校问责是指多个主体根据学校提供的数据和信息资源等对学校进行全方位监测，以促进学校教育质量的改善与提升。多元化的问责主体、多样性的问责方式、横向性的问责机制是多元学校问责的显著特征。在推进现代教育治理体系化背景下，多元学校问责已成为OECD国家基于各自国情而展开的一种实践方式，而精准识别利益相关主体、协调利益相关者之间的权力以及提高学校管理者的领导力也已然成为OECD国家有效实施多元学校问责的重要经验。
［关键词］ 多元学校问责；教育治理；基础教育质量监测
学校问责是经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，以下简称OECD）国家尤为关注的议题。从20世纪70年代的监管问责到80年代的绩效问责，继而到90年代基于标准的教育问责，OECD国家的学校问责呈现出阶段性的发展趋势，引导着基础教育改革逐步深入。进入21世纪，面对学校问责中出现的问题并顺应时代的变迁，OECD国家的教育治理走向了多元学校问责（multiple school accountability）。
一、多元学校问责产生的背景与动力
作为优化学校教育质量、促进教育治理的有效手段，多元学校问责的产生既有来自政治、经济、社会发展的外部动因，也受到上一阶段绩效问责不足的影响。
（一）教育权力分散化要求学校提升自治能力
20世纪90年代初，权力下放被视为提高教育效率、鼓励教育创新、消除教育不公平及种族歧视的有效手段，因此，全球许多国家在尝试下放教育权力。教育权力下放的一个关键途径是通过权力的分散化（deconcentration）提高学校自治。分散化往往意味着国家权力的地理分散化程度加大，即国家权力逐渐向区域或地方政府转移。这意味着区域或地方政府对教育有了更多的控制权，也意味着学校应该对与其有密切联系的其他行政主体更加负责。然而，国家在给予地方教育管理机构、学校更大程度自由权的同时，也引发了一系列问题。如：如何使日益自治的学校对其决策和绩效负责，地区行政主体应该对学校的哪些方面进行问责等。这些问题直接引发了公众对学校教育责任合法性的关切，为多元学校问责的产生奠定了基调。
（二）市场机制的引入增加了家长的选择权
20世纪80年代以来，随着西方各国对教育改革探索的不断深入，市场机制（market mechanisms）被引入教育领域中并成为教育改革的一个方向及显著特征。[1]市场机制的引入一方面是为了应对公共教育的低效化，另一方面意在通过增加家长的选择权来促进教育竞争，实现教育优质资源的有效利用。政策决策者认为，提高家长对子女所获得教育资源的敏感性以及加强学校间的竞争能够促进学校教育质量的有效提升。同时，家长作为直接利益相关者，对其子女所在学校教育质量的优质与否具有评判权。因此，赋予家长在问责中的权利是多元学校问责首先应考虑的问题。
(三)参与式民主的吁求扩大了社区成员的权利
“参与式民主”（participative democracy）一词是从无政府主义和工团主义[2]（syndicalism）中衍生而来。无政府主义者认为所有等级制组织都具有压迫性，当人们受到官僚权威压迫时，其自我实现会受到阻碍；工团主义认为，工作集体应该成为社会组织的基石，成员之间参与决策的平等权是平衡工作关系的重要条件。[3]因此，参与式民主主张社区成员具有平等的参与权和决策权，鼓励公民直接参与地方一级的教育政策制定和实施，并通过教师、家长、学生、社区其他成员、理事会和委员会等群体的积极参与促进学校治理的内外民主。可见，参与式民主是要建立一个“社区”（社区成员及所在团体能够表达自身的需要并参与决策）、赋予“社区”能力（由地方当局授予，以满足个人和团体学习需要的能力）、使“社区”发挥作用（制定学习目标、保证组织良性发展），[4]以此体现公众对学校教育质量进行监督的重要性。
（四）绩效问责的不足推动了多元学校问责的产生
绩效问责是以结果为驱动，以“完成和实现既定目标时所取得的成就程度”[5]为依据，对学校教育质量进行问责的一种形式。通常而言，学校问责有三个目的：学校通过遵守教育法律或条例使其运行合法化；从教育质量（实效）、性价比（效率）、教育公平等方面问责学校的教育质量；在教育质量（实效）、性价比（效率）、教育公平等方面改善教育服务质量。[6]然而，20世纪80年代以后出现的绩效问责虽然能够衡量学校的教育服务质量，但对于学校教育质量的改善却鲜有帮助。绩效问责制最为典型的一种方式是标准化学生测试（standardised student testing），标准化测试在衡量学生成就方面是相对客观和有效的，但忽视了对学生社会化、个性素养等非认知因素的测量。此外，它还会对教育本身产生不利影响。如：从关注教学转向关注考试，导致教师教学和学生学习目标存在偏差；过于关注学生的学业表现，教师偏重对测试内容的讲解，导致课程内容大大缩减；在为表现不佳学生（low-performing students）提供教育帮助时，降低了对教师素质的要求；对低绩效学校（low-performing schools）采取消极干预措施，阻碍了该类学校教育质量的改进。[7]可见，绩效问责虽然是客观、明确地比较学校教育系统表现状况的有效工具，但并非是确保教育质量改进的有效手段。因此，一些OECD国家尝试采取措施扩大问责的范围，如多渠道评估学校信息，形成多元方式的问责；吸收多个利益相关群体，形成多元主体的问责，促进教育利益相关者之间的横向交流等。
二、多元学校问责的内涵
多元学校问责是指在学校教育质量监测中，多个主体根据学校提供的数据和信息资源等，对学校的多个方面进行监测，以促进教育质量的改善与提升。[8]多元学校问责基于善治理念，认为教育治理的主体应该是多元化的，多元主体应在公共管理系统中建立起自组织网络，加强彼此间互动，形成一种合作型网络关系。这就要求各治理主体要放弃自己的部分权力，依靠自身的优势与资源，通过对话来增进理解，确立共同目标并相互信任、相互鼓励，共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。[9]其具体内涵体现在以下几个方面。
（一）多元化的问责主体
问责主体关心的是“由谁来问”的问题，这也是区别多元学校问责与其他形式的学校问责的显著特点。委托代理理论是问责主体产生的理论逻辑。委托代理理论的核心问题是对委托代理关系的研究，即作为委托人和代理人，通过契约就某项事情达成关于双方权利和责任分配的理性共识。授权是问责主客体产生的实践逻辑，即通过授权使委托方与代理方形成合法性关系。委托人是授权方，交付代理人一定的任务，并赋予其完成任务所需的资源及权力；代理人则承担委托人委托的任务，利用被赋予的资源和权力去完成任务，并有责任接收委托人对结果的核验。多元学校问责强调多个利益相关者的主体性，这些利益相关者通过将权力让渡给学校，实现对学校教育的问责，而学校基于对各方委托任务的负责，通过对整体任务的分解与落实，履行对委托人的责任。
所有患者的实际失血量（r＝0.245，P＜0.001）、显性失血量 （r＝0.216，P＝0.002）、隐性失血量（r＝0.176，P＝0.013）均与手术时间存在着明显的正相关性，其中实际失血量与手术时间的密切程度最高。而实际失血量（r＝0.107，P＝0.135）、显性失血量 （r＝-0.008， P＝0.912）、 隐 性 失 血 量 （r＝0.099，P＝0.162）均与术后住院天数无明显相关性。
第二，通过多元化的主体共享教育治理权。比如英格兰和威尔士，这两个地区在每所学校中设置了由学校领导、家长代表、教师、非教学工作人员、当地教育机构以及地方政治代表组成的学校管理机构，学校管理机构主要负责一般行政管理（包括预算）以及教师和学校领导人的招聘和解雇。
（二）多样性的问责方式
概言之，OECD国家多元学校问责的实践方式无外乎是将不同机构和组织所提供的服务相结合，多个主体从多角度、多渠道来监测和评估学校教育质量。
（三）横向性的问责机制
常见的问责机制有两种：纵向问责机制（vertical accountability）和横向问责机制（horizontal accountability）。纵向问责机制的特点是对上负责，形成自上而下、层级分明的纵向控制；横向问责机制的特点是预设了非层级性关系，强调多主体参与、吸纳民意来实现横向制约，因此，它针对的是学校、教师及其他利益相关者如何参与教育战略决策和评估的过程。
本文设计的滤波器频段为L频段，属于微波滤波器中低频段部分，故此滤波器的波长较长，根据本设计所属频段不算高，波长略长，采用集总参数LC谐振单元比分布式带状线更能节省体积。为了减小级联电容的体积，在这里减少了C1和C2以及C4和C3之间的传输线，结构如图4所示。
多元学校问责属于横向问责机制，强调让学生、家长、社区和其他利益相关者参与教育战略、决策、评估、实施。这种横向问责机制产生于公共行政规模扩大及复杂性所导致的分散的治理体系中，因为韦伯的层级式问责模式并不能很好地应用于分散化的治理体系中。有学者认为，横向问责机制是对纵向问责机制的补充或延伸。[10]相较于绩效问责而言，多元学校问责打破了基于中央政府的一元独裁统治，因此受政治因素驱动较小，并且随着时间的推移该机制还会不断重视且完善其服务质量。[11]此外，这种机制的附加价值还在于其能够吸引经验丰富、有见解的同行或利益相关者。
三、多元学校问责的实践和经验
（一）OECD国家多元学校问责的实践概况
作为教育治理的一种新兴方式，多元学校问责尽管在OECD国家达成一致共识，但各个国家在实际应用中并非一致，大致可划分为如下三种方式。第一，通过设置多样化的机构实现对学校教育质量的监测。以丹麦为例，丹麦在小学和初中设置了两个管理机构：地方或城镇理事会（kommunalbestyrelse）和学校理事会（skolebestyrelse），前者的职能在于兴办、关闭学校，招聘、解雇教师，管理预算开支；后者则就课程设计、学校活动咨询地方或城镇议会的意见。学校理事会由5～7名经选举产生的家长代表组成，地方或城镇理事会的会议成员包括校长、教师以及学生。校长对这两个机构负主要责任。
为了提高土壤肥力，促进核桃生长，在整地的时候也要及时施足基肥，基肥以有机肥为宜，或者选用充分腐熟的农家肥，每亩土地施用有机肥20-30 kg、钙镁磷肥1.5 kg，将肥料与土壤搅拌均匀之后施入定植穴中部，提高土壤肥力。为了提高树苗移植成活率，在移栽之前应该要将幼苗放在水中浸泡3小时左右，或者用泥浆蘸根。苗木栽培的深度可以略微高于幼苗在原来苗圃中的深度，过浅栽培或者过深栽培都不适宜核桃生长。
第三，开发多选择化（multiple choice）的问责方式。比如美国纽约州开发了评估学校教育质量的多种机制。针对学生认知水平的测量，纽约州开发了州标准化考试，以评估3～5年级学生在英语、语言、艺术、数学和科学方面的掌握程度；对于学生非认知因素的测量，该州则是通过收集学校记录（学生每天的出勤率、辍学率、分组学生在国家考试中的情况等）[12]、学校氛围（school climate）等来衡量学生“参与度、社会化、情感能力等”[13]非认知水平的发展程度；开发系统进度报告，以测量级别（A到F）来评估每个学校的教育质量等级。纽约州还要求学校提供班级规模、教师资历、教师流失率等数据以帮助评估机构对学校教育实践进行评估。同时，纽约市教育部还通过家长调查、学校质量审查组来评价教育实践情况。
除了上述措施外，我国政府部门还需积极进行行政体制的改革工作，对各级政府的事权进行明确规定，理清各个部门在国土管控方面的职责。在国家层面上，已确定由同一个部门进行空间综合规划编制、国土资源空间布局与管控等工作的执行，并要求国家对地方的发展、土地的使用进行宏观的管控干预，借此来改变以往行政管理为主的局面，从而实现简政放权。此外还需相关部门根据空间规划体系的具体架构，构建出完善的法律法规制度，并对我国现阶段的《土地管理法》、《城乡规划法》等进行系统的优化与完善，使得各级政府部门的管理职能得到充分的发挥。
问责方式所要回答的是“如何问”的问题，问责方式的多样性是指使用两种或两种以上不同的方法来评估学校教育质量。多元学校问责是一种以过程为导向（process-oriented）的问责机制，即多元化的主体可以对学校教育质量的多个方面进行衡量和评估，比如教学实践、教学结果、教师质量、学校环境氛围等方面。此外，在使用多维评估方式进行学校问责时，需要多个信息资料来支撑（如定量数据、定性数据、报告等），这就需要学校组织内外各利益相关者的共同参与。此外，多元学校问责的评价方式也较为多样，如同行评审、自我评估、他人评价（多样化的评价人员，如家长、社区成员、专家等的参与）等。
（二）多元学校问责的实施经验
多元学校问责的实施，离不开学校就教育决策、绩效等问题与不同利益相关者进行有效对话，也需要学校领导者具备一定的领导能力。
11月14日，人人公司发布公告称，其子公司北京千橡网景科技发展有限公司已同意将其所从事业务中的人人网社交平台业务相关资产以2000万美元的现金对价出售给北京多牛互动传媒股份有限公司。
1.精准识别利益相关主体
2018 年 12 月 5 日，出行科技企业麦格纳在江苏省苏州市举行了机电智能工程技术中心开业仪式。为了支持日益增长的需求，麦格纳积极布局中国市场，在工业基础比较完备的苏州建立机电智能系统研发设施。这一举措充分表明公司对于中国市场的巨大信心。该中心的建立，将助力麦格纳公司提升产品的技术含量，在竞争中充分利用科技优势，全面引领汽车智能进入系统的发展。麦格纳高管团队在与记者的交流中充分阐述了公司对于中国市场坚定不移的投入与信心。
2.协调利益相关者之间的权力
依据“利益相关者显著性理论”，在识别利益相关者时应注意三点。首先，利益相关者的三个属性是可变的，而不是处于稳定状态；其次，利益相关者的三个属性是社会建构的，而不是客观的现实；最后，个人可能不会“意识到”拥有该属性。[15]所以应该认识到，利益相关者的角色、地位并非一成不变的，它兼具一般性和特殊性。一般性是指具有公共性特征的教育政策有相对稳定的利益相关者群体，如各级政府、教育机构、学校、教师、家长、学生等；特殊性是指随着利益内容和范围的变化，利益相关者结构组成及彼此之间的利益关系会发生变化。[16]因此，多元问责的实施首先要精准识别利益相关群体，并针对具体情况调整利益相关群体。
管理学意义上的“利益相关者”（stakeholders）是指组织外部环境中受组织决策和行动影响的任何相关者。确定多元学校问责中的利益相关者应该追问两个问题，即“哪些组织、团体或个人对学校的战略决策、教育质量的合法性影响显著”，“哪些主体能够对学校进行有效的评估，以提高学校的教育质量”。已有的利益相关者理论对如何精准识别利益相关者这一问题作出了很好的回答。米切尔和伍德（Mitchell ＆ Wood）提出利益相关者的类别可以通过以下任意属性的组合来识别：权力（power），即利益相关者影响组织的能力；合法性（legitimacy），利益相关者与组织关系的合法性；紧迫性（urgency），利益相关者向组织提出要求的紧迫性。[14]通过这三个属性，他们提出“利益相关者显著性理论”（a theory of stakeholder salience），从逻辑和概念上分为七种类型，即潜在型利益相关者、自由型利益相关者、苛求型利益相关者、支配型利益相关者、危险型利益相关者、依赖型利益相关者、决定型利益相关者。依据这七种类型，对教育中利益相关者的角色进行区分，对身份属性进行识别，有助于精准识别利益相关者从而赋予其相当的权力。
普费弗（Pfeffer）认为“权力”是“一种社会行动者之间的关系，在这种关系中，一个社会行为者A，可以让另一个社会行为者B，去做B本来不会做的事情”[17]。可见，权力在各利益相关群体中起着重要作用，如果学校不重视各利益相关者作为潜在问责者的知识、地位、动机、权力，那么相对较弱的利益群体可能会被较强的利益群体所排斥，这就会降低多元学校问责程序的质量。
1.2 方法 本研究中所有患者的临床资料、影像学结果以及实验室结果等必需资料均保存完整，对所有资料进行回顾性分析。采用美国通用设备有限公司（GE 公司）的 Discovery CT590 RT，16排大孔径螺旋CT机；采用意大利GALLINI生产的一次性半自动活检装置（同轴定位穿刺针），规格型号：NS18/16 18G×16cm进行经皮肺穿刺活检术。
在协调利益相关者之间的权力时应考虑两个问题。一是专业隔阂可能会削弱一些利益群体的地位及权力，拥有并能够使用专业、实践知识的专业人士可能会与非专业人士之间形成一种隔阂。专业人士（教师、学校领导、专家）可能会在多元学校问责中发挥巨大作用，在信息交流和相互联系中处于核心支配地位，这样就可能导致非专业人士的声音被淹没，非专业人士的主体地位无法得到发挥。比如尽管大家一致认可家长应该是多元学校问责的关键人物，但由于专业隔阂，学校领导和教师很少让家长扮演直接问责者的角色。[18]二是权力的不对称性可能会使一些利益群体处于被支配地位。权力的不对称性发生在多个层面，首先是决策生成机制的不对称性。制度的产生与发展是依赖于个体对权力、利益的一种“算计路径”，旨在实现主体自我利益的最大化。这就意味着多元学校问责决策生成机制中裹挟着权力的分配，拥有较高权力的一方会对其他利益群体发号施令，导致其他利益群体处于被支配地位。其次是信息共享机制的不对称性。信息共享是指信息在各利益相关者之间的转移，实现信息的流通化，但多元学校问责所产生的多种信息并非是流动互通的，并且所获信息的多寡决定了利益群体的地位和话语权，因此获取信息更多的利益群体更容易占据支配地位。
多元问责主体的专业地位及权力具有非对称性也意味着横向问责主体之间的关系在各个方面是不平等的。在某些情况下，利益相关者获取的资源、信息并不高于学校本身或中央政府，所以学校或中央政府有时候会比其他利益相关者更有机会参与问责流程，并在其中发挥重要作用。因此，学校需要以“恰当的比例”合理调配各利益相关者，通过授权让他们参与问责流程，加以构建问责机制。[19]
3.提高学校管理者的领导力
由于交通载荷属于动荷载，将其转化为静荷载进行量化很难。笔者提出在顶管顶力影响区域内的轴载每秒累计作用次数Ne作为交通载荷组合的最不利因素，则交通载荷作用转化为静荷载如式（5）：
依据“利益相关者显著性理论”，学校管理者作为支配型利益相关者在建设多元学校问责方面发挥着重要作用，学校管理者应该具有一定的领导能力，赋予教师或其他群体权利，同时分担家长和社区成员的责任。学校管理者能力要素应包括很多方面，其中，处理数据的能力应是学校管理者能力建设的一个关键因素。[20]伯爵和卡茨（Earl ＆ Katz）进一步解释道，学校管理者在处理数据时应该具有如下三种素养。[21]第一，养成一种探究的思维习惯。领导者应有判断能力，容忍多种状况的发生，深刻理解并采取合适的观点，系统地列出重点且突出的问题。第二，了解数据。管理者必须意识到，为了不同的目的需要不同的数据。管理者应能够识别出残缺的数据，了解统计和测量的概念，识别其他类型的数据（不仅包括数字，还包括轶事、记录等），以合理的证据支撑问责报告。第三，创建一种调查文化。管理者应让其他人参与到数据解释中来，激发群体的紧迫感，共同解读数据，达成集体共识。在学校管理者具备了领导能力和处理数据的能力之后，学校才能对与问责实践相关的学校质量和程序进行深入的自我评估，同时向社区中的成员和家长开放，以接受他们的问责。
多元学校问责作为OECD国家教育治理中出现的一种趋势，有效弥补了绩效问责的不足。它不仅可以关涉不同利益相关者对学校教育治理的有效性、公平性、开放性等方面所持的意见，还补充并超越了绩效问责的缺憾，能够以更加民主、专业的形式定义学校教育质量。更重要的是，这种问责机制通过向公众开放审查的方式来提高学校教育系统的透明程度。OECD国家在多元学校问责上的一系列做法表明，采取多重举措融合多利益相关主体，能够对学校的教育质量进行有效治理。
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Multiple School Accountability: A New Trend in Education Governance in OECD Countries
ZHANG Yahui1,WANG Yang1,TANG Hanwei2
（1.Faculty of Education Shandong Normal University,Jinan Shandong 250014；2.Faculty of Education East China Normal University,Shanghai 200062）
Abstract： Since the 21st century,with the influence of internal and external factors,such as decentralization of educational power,market mechanism,participating democracy and insufficient performance accountability,multiple school accountability has increasingly become a new way of educational governance in OECD countries.Multiple school accountability refers to the omni-directional monitoring of schools according to the data and information resources provided by schools in order to promote the improvement and improvement of school education quality.Pluralistic accountability subject,diverse accountability mode and horizontal accountability mechanism are the remarkable characteristics of multiple school accountability.In the background of promoting the modern educational governance,multiple school accountability has become a practical way for OECD countries to carry out based on their respective national conditions,and accurately identifying stakeholders,coordinating the power among stakeholders and improving the leadership of school managers has become an important experience in the effective implementation of multiple school accountability in OECD countries.
Key words： multi-school accountability；education governance；basic education quality monitoring
中图分类号： G47
文献标识码： A
文章编号： 1003-7667（2019）08-0086-06
①本文系山东省教育科学规划重大委托项目“山东省中小学教育质量综合评价指标体系研究”（项目编号：VT16002）的阶段性成果。
作者简介： 张雅慧，女，山东师范大学教育学部博士研究生；
王阳，男，山东师范大学教育学部博士研究生；
唐汉卫，男，华东师范大学教育学部教授，博士生导师。
责任编辑：张瑞芳
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