社会养老保障制度转轨问题的分析，本文主要内容关键词为：保障制度论文,社会养老论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过多年的探索和实践，养老保障制度必须从传统的以受益为基准、养老保险金现收现付制度改革为基金预筹积累的个人帐户制度，已成为社会各界人士的普遍共识。1997年7 月发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，使社会统筹与个人帐户相结合成为现阶段我国基本养老保险的制度模式。运行几年来取得了一定的成就，但新旧制度的转轨过程中也存在不少的问题，特别是旧体制所遗留下的对中老年职工养老保障的“历史欠债”成为新旧制度转轨运行的主要障碍。
所谓“历史欠债”是指旧体制下政府对中老年职工养老保险的责任。在计划经济体制下，政府实行低工资、高福利的收入分配政策，政府对职工的生老病死实行大包大揽。本来属于劳动者必要劳动应计入职工工资的养老保险费用，却以利税的形式上交了国家财政。国家并未将这部分费用以养老金的形式进行积累，而是通过政府的财政支出，以投资的形式用于社会扩大再生产，凝结在国有资产中。现在这些职工退休后，由于没有养老金的积累，而他们的养老金支付又不得不予以保证。这样职工养老保险的权益就表现为旧体制对老职工养老保险的债务，这是国家对职工的欠债。
（一）部分积累制及潜在风险
对旧体制下离退休老职工不可能实行“完全积累制”，而未来支付的逼迫，我们也不可能继续实行“现收现付制”兼顾二者，只能实行社会统筹与个人帐户相结合的“部分积累制”，其目的是想通过养老保险基金部分预筹积累，抵御人口老龄高峰到来时可能发生的支付危机。个人帐户的建立无疑是我国养老保障制度改革的重大突破，但积累不足仍是问题。受国有企业效益滑坡的影响，保险基金积累达不到国家的标准，随着人口的老化加快，国有企业改制需要一大批职工提前退休，结果一方面养老保险金收入减少，另一方面支出却直线上升，收支矛盾会重新尖锐。故而，国家如果不对中老年职工养老保险的“历史欠债”进行偿还，新制度不可能真正转轨，“部分积累制”也必然潜在巨大风险。
首先，“部分积累制”对新参加工作的职工来讲，通过个人帐户进行积累不成问题，对过去没有养老金积累的离、退休老职工，养老金的支付仍然要通过企业和在职职工继续“缴费统筹”解决。国有企业在为在职职工进行个人帐户积累的同时，还要为离退休老职工缴纳养老保险，双重缴费负担不仅使得微利、亏损企业不堪重负、陷入困境，即使是效益好的企业也难以承受。随着进入退休年龄的人员越来越多，即使考虑到新制度中的个人积累因素，企业所承担的双重缴费任务所需缴纳的费用也将占到企业职工工资总额的25%左右，有的企业甚至会更高。如果高的缴费率严重影响了企业活力的发挥、成本上升使产品缺乏市场竞争力、亏损企业有增无减，严重制约了国有企业的改革与脱困。近年来，由于困难企业增多，养老保险金收缴十分困难，企业实际缴费的比率逐年下降，有的甚至不到50%—60%。为了保证支付需要，一些地方不得不再次提高缴费率，以致形成高缴费率与低收缴率的恶性循环。
其次，“部分积累制”还使年轻职工进行双重积累：一是为自己的个人帐户积累；二是为已离退休的老人积累，这是不合理。随着退休人员比例逐年上升，下一代人养活上一代人将越来越困难。在有些地方，目前已经开始动用历年的积累，积累的规模开始下降。在个别的老工业基地及在职职工年龄结构相对老化的地区，甚至出现了支付危机。为了保证支付，挪用目前已进入职工个人帐户的养老金就成为唯一的选择。结果不仅实行个人帐户以前参加工作的在职职工，其个人帐户是“空帐”，即使是已建立个人帐户并按规定缴纳养老金的年轻职工，其个人帐户也因资金被挪用而普遍成为“空帐”，基金的积累无法形成。养老保障制度中的个人帐户较大比例地用于支付“历史欠债”，势必降低新制度抗养基金支付危机风险的能力，部分积累制的制度风险必然加大。
在提高企业缴费率及动用个人帐户积累都存在问题的情况下，通过扩大社会保障的覆盖面，由年龄相对年轻的非公有制企业来降低企业的社会养老率，虽然能缓解暂时的矛盾，但不能从根本上解决问题。这种做法实际是在向这些企业转嫁政府的养老保险债务负担，难以实现。不仅如此，对已经实行完全积累制的非公有制企业职工，让他们转向“部分积累制”社会统筹体系，他们也会比较自己的利益得失。即使不虑上面这些因素，用非公有制企业职工的个人帐户积累去解决旧体制遗留的“历史欠债”，同样会造成这些企业的职工个人帐户出现“空帐”，而且是更大的“空帐”。待这些企业的职工退休时，因为没有养老金积累，政府必须兑现对他们养老金支付的承诺，届时政府会欠下更大的债务。因为这部分债务比政府对老职工的“历史欠债”不仅涉及的人数多、金额更大，而且更具刚性、更难解决，制度的风险将加剧。这也是近年来扩大社会养老保险覆盖面进展缓慢的原因之一。
分析表明，“历史欠债”不解决，新的社会保障制度会因为困难企业增多、收缴困难、退休人员剧增、个人帐户“空帐”的困扰，风险不可避免，“部分积累制”将难以为继，最终可能重新过渡到“现收现付制”，而现收现付制中收是有限的，终究会造成付的危机。消除障碍，实现新的制度转轨最关键的问题是必须以有效的方式解决对中老年职工的“历史欠债”。对此，国家负有不可推御的责任。
（二）偿还“历史欠债”的现实选择
对老职工养老保险的欠债，是历史遗留问题，必须由国家来承担。这不仅对新制度的运行是关键，即使对当前国有企业的改革深化也将产生积极的影响。据资料显示：由于国有企业所承担的社会养老费普遍高于非国有企业，其产品在市场上缺乏竞争力，企业的效益因此而不断滑坡，亏损企业不断增加。为此国家每年不得不动用一千多亿的财政收入补贴这些企业。如果国家利用国有企业转制的机遇，采取有效措施，将部分国有资产转移出来，用以偿付养老保险的“历史欠债”不但可以大大降低国有企业的养老保险费率，减轻企业负担，而且还能有效地减少政府对企业亏损补贴，减轻政府的财政负担和压力。此外，这种转移对国有资产本身也是一种盘活的契机。
国家偿还“历史欠债”的方法主要有两种：一是用国民经济的增量还债；一是用国民经济的存量还债。具体有以下几种选择：
1.提高企业的经济效益，以新增加的国民收入偿还债务。随着国企业兼并、重组、减员增效改革的深化，企业产业结构及脱围取得成功，企业的经济效益将大幅度提高，国家的经济实力会大大增强，国家可以从新增的效益中拿出一部分偿还“历史欠债”。这种方法不会加重财政的负担，但这一过程需要的时间较长，非一朝一夕可以实现。方法虽好，但远水不能解近渴，短期内难以奏效。
2.部分发放“认可债券”。对实施新制度以前参加工作的在职职工，由于他们距离退休还有相当年限，债务期相对较长，其债务的偿还可以分散在10年——30年中逐步进行。国家可以对这部分职工过去工作的年限进行一次清算，然后发放政府“认可债券”，债券到期后由政府逐步兑付。这部分职工人数虽多，其保险基金也大，但他们退休的年龄并不一致。发放“认可债券”可以有效地减轻政府当前面临的巨大资金压力，使政府偿债负担不致过于集中。
3.在一些经济较发达、偿债负担较轻、财政收支有盈余的地区，可以直接从财政划出部分资金直接用于中老年职工养老金的支付。这种方法不仅操作简单、公平合理，而且可以避免企业之间因为企业的规模大小不同、归属不同、资产存量多少及负担轻重差别等带来的利益冲突。当然这种方法是有条件限制的，对那些经济较落后、财政入不敷出的地方，现阶段缺乏现实的经济基础。尤其是在国有企业改革需要注入大量资金的同时，还要财政拿出大笔资金偿还欠债，必然会使国家财政陷入困境。
4.最现实的选择是用国有资产的存量偿债。国有资产存量包括的内容很多：有政府及国有企业的住房、土地、国有企业及其它资产等。转移国有资产存量，以其收入支付职工的养老金是完全合理、无可厚非的。因为现有国有资产中有相当一部分是职工的养老费形成的。
以国有资产存量解决欠债可以通过不同的方法进行：将政府及企业拥有的部分住房商品化，出售土地及其它资产，将收入集中起来用于偿债；对一些扭亏无望、无力缴纳养老金的国有企业，划归社会保障机构经营，以其经营收入偿债；结合当前企业进行的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归社会保障机制，以股权收益还债；借企业抓大放小实施战略性改组之机，通过拍卖、出售、租赁、实行股份合作制等方式，将沉淀于中小国有企业的部分资产置换出来，用于老职工的保险金支付。第二第三种方法操作困难，而且支付能力仍不能得到保障，前后两种方法操作简单，资金相对有保证。
还有一种思路是将企业、银行、政府三者之间的债务进行转换，即政府对中老年职工的养老债务由企业偿还，企业对银行的债务由政府偿还。经过债务转换可以理顺企业与银行的关系，解决银行与企业的矛盾，减少银行的不良债务，化解金融风险。同时，企业通过让职工持股的方式将养老金的债权转为股权，也可解决企业长期存在的产权不清的问题，实现企业投资主体多元化。
职工养老金的支付也可以采取不同的方法进行：直接以现金支付养老金；将职工的养老金折合成相应的股权，在企业进行股份制改造时以股权或债权让渡；对一些破产、兼并等改制企业的职工可权采取工龄买断的方法进行清偿，清偿后企业不再承担职工的养老责任；对建立个人帐户前参加工作的在职职工也可以采取将以前的工作年限一次清算后记入帐户。
我国人口众多，建立基金预筹积累的养老保障个人帐户制度可以积累相当大一笔资金。如果能够对这部分资金进行合理、有效地运用，确保基金不断地增值，不仅对清偿“历史欠债”、促进新的养老保险制度顺利过渡具有重要的作用，对于扩大社会投资能力、促进投资体制的多元化及资本市场的发育、国有企业改革的演化化都将产生深运的影响。
用什么方法偿还“历史欠债”不是问题，但不同的偿债手段对经济产生的影响是不同的。从当前经济体制改革的现实考虑，从社会保障制度顺利转轨的需要出发，用国有资产存量解决养老金支付最现实，各方面的阻力和摩擦会最小。当然各地应根据自己的实际情况进行选择。