摘要：城市居民的生活质量在很大程度上取决于城市的规划建设，同时该城市规划建设的好坏还影响着政治经济文化建设。随着我国社会经济的发展，城市规模也不断扩大，那么征地成本也不断提高，对城市化进程也产生一定的影响，从城市土地资源利用以及规划建设来说，需要按照城市发展的具体需要来改变，城市规划需要注重城市今后的发展需求，提升规划技术，并提高服务能力，从而有效处理城市规划和土地利用中的不足之处，推动城市良好运行与发展，并提升城市居民的生活质量。
关键词：城市规划，土地资源，利用，措施，三规合一
城市扩张要征收城市土地资源，而其具有不可逆的特点，那么就表示在建设完建筑设施之后，不可对其拆毁和更改，我国城市规划和土地利用从当前情况来看有着非常突出的问题，对城市科学合理的规划并适当地利用土地资源能够进一步推动城市发展进程。本文主要分析了土地资源的利用以及和城市规划之间的关系。
1 城市规划和土地资源之间的关系
对城市来说，城市规划是把城市当作为统一的整体，利用科学可行的手段，合理控制与分配，从而能够达到城市发展计划。对城市规划的目的是为了促进城市能够稳定且持续的发展，从而实现社会、生态及经济效益最大化发展。城市规划的关键内容之一就是城市土地资源，利用土地资源应参考城市整体规划开展，根据城市规划，能够给促进土地利用目标更好的完成并且提升土地的利用率。开发利用土地资源还需要将城市规划任务作为基础，按照时间顺序进行，细分规划任务，并适当调整土地利用框架的速度，从而使土地能够实现可持续利用。
2 城市规划和土地资源利用不足之处
2.1土地利用率不高浪费了土地资源
由于规划不够明确，城市随意开展扩建工程使得城市土地资源发生了较大的浪费，随意地把土地通过现代开发区的形式来征收，那么就会导致城市发展建设不符合实际发展需求，难以适应具体发展需要，可将其归为统一的系统，便于互相协作的单位，因各种因素没有形成，也是导致城市土地资源出现浪费的原因。过去的城市规划，把医院、学校、社区管理部门及行政服务单位等负责公共服务设施分散设置，进而使它们间的协调性降低，不但给城市土地资源造成浪费，同时还加大城市交通压力。上述体现城市规划部门城市规划布局，没有良好结合城市人口和分布，土地资源缺乏合理利用。
2.2城市规划与城市土地资源利用不协调
城市扩张需要对土地资源进行征收，而土地资源在利用上存在着不可逆的特性，这就意味着建筑设施在建设完毕之后，不能进行更改以及拆毁。在这点上，我国的城市规划以及土地资源利用存在着明显的问题。科学地进行城市规划，合理地对土地资源进行利用，都能加快城市发展的进程。
受技术、经验的影响，我国存在着比较严重的城市规划与城市土地资源利用不协调的问题。这一问题主要体现在城市规划与土地利用规划内容不协调、城市规划与土地资源利用规划步调不一致两方面。首先，我国城市规划主要由城市规划管理部门负责，但土地资源利用规划却由土地管理部门负责。虽然两个部门在规划和资源利用中会有一定程度的沟通与协调，但由于各自为政的问题比较明显，很多细节上的规划与资源利用存在矛盾。这导致在城市发展和开发过程中，两个部门的规划经常出现矛盾和冲突，影响了规划执行效率。其次，我国正处于城市化发展的关键期，在这一时期城市扩张速度较快，但由于城市规划和土地利用规划编制的不同步，导致在城市郊区一些地区乱搭乱建现象比较频繁，在很大程度上给城市规划与土地资源管理工作带来困难，影响了城市规划和土地资源利用之间的同步性和协调性。
2.3土地资源管理工作不到位
不但缺乏有效的管理，同时也缺乏生态环境的保护措施。我国当前没有合理管控城市土地市场，城市当前的土地市场管理提质以及有关监督机制都难以满足新发展环境需求，需要健全。而当前较多与有关法律法规相违背的行为出现，也是降低土地资源利用率的因素之一，使得出现较多的浪费。土地资源市场管理不但不够规范，另外在设计规划方面没有对生态以及环境进行有关保护设计。大部分情况下，土地资源的商业价值要比其生态价值的认识要高。为了新城区的建设，实施大范围征用农业用地，不但给农业用地造成较多的浪费，同时还在一定程度上污染了土地资源以及水资源。因城市土地资源的利用，没有注重环境的保护工作，从而使环境污染加深，不利于城市的发展以及居民的身体健康，此方式的发展是非常不合理的。
2.4没有联系实际情况进行城市发展规划
从当前情况来看，我国城市化程度已经大于30%，且城市化进程正不断加深，在此过程当中，不少建造人员以及规划人员的急于求成，导致不少城市的规划以及设施建设方面都难以适应实际需求，在房地产建设的过程中，有可能会使用到自然的生态景观土地，或者是想到达到依山傍水的建设，在河流周围设置高档别墅等，这些都会破坏生态平衡。部分城市没有适当的遵循该城市的发展规律，而是直接照搬照用国外的城市发展模式套用至该城市中，照着模子规划，进而破坏了土地资源。盲目规划建设城市土地资源，没有使用有效的手段加以控制，会使城市土地的利用率大大降低。城市设施充分建设不但难以将土地资源的作用充分展现出来，还难以保护土地资源。
2.5规划制度体系不健全
对于规划体系的划分，学界尚有争论。一种观点认为“规划体系仅指规划编制体系，由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的规划所组成相互交错且相互联系的系统” —种观点认为“规划体系是由法规体系、行政体系和运作体系组成的系统” 还有观点认为，“完整的规划体系应该包括三个方面，即法规体系、管理体系、编制体系”。笔者认为后两种观点比较科学，特别是对于发展、城市、土地三个规划之间的差异解释会更符合逻辑，从规划体系的角度来看，“三规合一”难以推进的矛盾原因就在于三者在法理基础、实施管理和规划编制方面有着较大的分歧。
（1）规划法规体系差异
我国的法律体系由宪法、法律、行政法规、部门规章及地方法规和规章组成。它们之间的法律效力呈逐级递减趋势，下位法必须服从于上位法，平级法律之间应该相互协调。国民经济和社会发展规划的编制依据为宪法；城市总体规划的编制依据为城乡规划法；土地利用总体规划的制定依据为土地管理法。三个规划在法律地位与效力上的差异，既是各自职能在宏观管理层面上的体现，又反过来对“三规”在实践活动中的的实施效能产生影响。
三个规划法理基础的不同直接带来了在法律地位上的明显差异，国民经济和社会发展规划依宪法制定，具有最高效力等级，是最重要的国家宏观战略规划，城市总体规划和土地利用总体规划制定的依据是专门的行政法，要求以发展规划为导向，效力等级略低，但是相较于发展规划，它们依据专门针对性的法律制定，专业性、空间性和可操作性更强，而国民经济和社会发展规划虽然战略地位凸显但是由于缺乏具体规划编制指导性法律，导致目前发展规划的编制在全国没有统一规范，水平参差不齐，专业性较差，规划落地较为困难。
（2）规划编制和管理制度差异
三规自身在编制、实施、管理过程中存在的较大差异，也是三规难以协调的重要原因。从三个规划的规划期限、编制与审批、实施方式和监督考核等共通角度来比较：
国民经济和社会发展规划，规划期限一般为五年并要求开展中期评估，规划由地方主导编制，由本级人大审批，通过年度建设项目计划进行实施，通过统计数据进行监测、校正和反馈，并由人大通过年度审议方式进行监督考核。国民经济和社会发展规划是加强和改善宏观调控的重要方式，是政府调节经济、监管市场、管理社会和提供各类公共服务的具体依据，对于地方而言主要反映地方发展的目标和诉求。
城市总体规划，规划期限一般为二十年，并要求开展规划实施评估，规划由地方主导编制，但需由国务院或上级政府审批，通过近期建设规划及控制性详细规划实施，通过卫星遥感影像检查及实施评估报告进行监测、校正和反馈，通过评估方式进行实施监督。城市总体规划的意义在于指导城乡建设和土地利用，合理配置资源，改善人居环境，确保城市科学合理发展，对于地方而言重点集合城市特点反映地方发展诉求。
土地利用总体规划，规划期限一般为十至二十年，并要求开展中期评估，规划由地方负责编制，但由国务院或上级政府屯批，指标逐级下达，强调耕地、基本农田保护和建设用地管控，通过年度土地计划进行实施，并通过规划修改保障国家、省、市建设项目落实，通过年度计划指标使用、耕地目标责任制、规划实施评估等方式进行监督考核。土地利用总体规划通过协调用地矛盾，优化土地利用，强化土地管理，来实现对土地资源的合理规划，充分反映了中央政府对地方的控制。
（3）主体功能区规划缺位
严格来说，在我国现行的规划编制体系下，发展改革部门用国民经济和社会发展规划，与规划部门的城市总体规划和国土管理部门的土地利用总体规划对接，开展"三规合一”工作是不够严谨的。城市总体规划和土地利用总体规划虽然被冠以“总体规划”的名称，但此二者依然是比较局限于各自专业领域内的总体规划，跟国民经济和社会发展规划涵盖整个社会方方面面的外延仍有较大区别。准确的说，真正较为适宜与城市总体规划、土地利用总体规划在空间上进行衔接的应该是由国家发改委牵头制定的“主体功能区规划”。
全国主体功能区是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所确定的全国国土空间最新布局思路。根据纲要规定，全国国土空间被统一划分为优化开发、重点开发、限制幵发和禁止开发四大类主体功能区。但是由于主体功能区规划目前只在国家和省两级层面进行编制，地市级以下还未编制主体功能区规划，因此在市级层面的“三规合一”工作往往是由国民经济和社会发展规划来替代，这也造成了 “三规合一”工作的诸多不协调之处。
2.6编制技术标准不统一
从规划编制的技术性手段上来说，城市规划和土地规划二者因为都涉及到“图”，它们在具体编制的技术手段上的联系与差异也就更为显著。两者在基础地图的选择、坐标体系的采用和规划用地分类标准上都存在着不可忽视的技术性差异。
第一，地图选择不同。目前规划系统的审批主要采用基础测绘部门提供的各类比例尺的地形图，而土地管理部门主要使用自主开发的地籍图，两者的测绘差距起初较小而后逐渐变大。
第二，坐标体系不同。现行的土地坐标体现一般有西安80坐标系和地方坐标系两种，其中西安80坐标系是国家标准，由国土资源部推行使用，全国各地与国土资源部进行数据对接要求在西安80坐标系下完成，因此各地市现行土地利用总体规划多釆用西安80坐标系，而西安80坐标系相比地方坐标系而言，精确度相对较低，不符合城市规划建设更精确的制图标准，因此各地市城市规划则多采用地方坐标体系。
第三，土地分类标准不同。土地利用总体规划釆用《市县乡级土地利用总体规划编制规程》的3大类10中类29小类标准来划定土地用途类型，而城市规划则采用《城市用地分类与规划建设用地标准》中的10大类46中类73小类进行划分。
第四，图斑色块标准不同。两个规划对于同一功能地块的图斑用色标准也存在差异，这也给标准化的制图工作带来了难度。
第五，建设用地内涵不同。土地管理部门认定的建设用地按照《城市用地分类和规划建设用地标准》只包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九类，而规划建设部门统计的建设用地是包含除了水利设施用地之外的所有用地，可见城市规划中的建设用地范围要大于土地规划的范围。
第六，人口统计口径不同。人口统计对于确定城市用地规模的大小有着直接的影响，城市规划与土地规划在人口统计上的口径不一致，也是造成两者难以协调的重要原因。土地规划中对于城市人口的统计仅以城市户籍人口为准，而城市规划对于城市人口的统计，除了户籍人口外，还包括户籍不在当地，但长期在本市居住和工作的外来人口，因此土地规划对于城市现状人口规模和规划预测值都远小于城市规划的测算，相应的其预测的城市用地规模也远小于城市规划。
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3 城市规划和土地资源有效利用手段
3.1加强监管力度并规划土地资源市场
要想城市土地资源利用率能够得到保障，就应该建立并健全有关规定，规范化管理土地资源，并对城市土地资源的内容进一步细化，从而能够合理地利用土地资源，监督土地资源现场，可通过应用投诉的机制，全面且多层次地使广大人民群众参与到监督工作中来，对于部分具有较大规模的项目，需要使用开展听证会的方式，收集人民的意见，确保土地征用的开展的过程是在公开的环境下进行的，并清除违规操作的行为。对城市土地监管与城市规划而言，需要确保监管机构能够密切联系规划机构，防止二者之间发生矛盾冲突，那么就能够更好地提升土地资源的利用率。
3.2对原生态自然资源加以保护
城市和城市土地资源要想能够得到合理利用，那么就要保护城市原生态自然资源。规划建设新城区的过程中，尽量不征用植被覆盖率高以及耕种的土地。从我国改革开放依赖，城市居住人口呈逐年增多的趋势，对于具有较高植被覆盖率的土地若是大量地征收那么就会在很大程度上降低自然环境自身的自洁功能，同时还会在一定程度上影响到城市居民的生活品质。城市土地的利用和城市的规划需要在生态情况得以保障的基础上，保证城市环境卫生能够平衡，且其中的生物具有多样性，坚持可持续发展的理念，降低由于城市规划给自然环境造成的影响。
3.3通过“三规合一”等手段加强规划国土部门的协作
3.3.1推动规划编制管理机构改革
建议在现有机构职能设置的前提下，推动东莞市规划部门和国土部门进行职权归并，参照上海、深圳和武汉经验成立规划国土管理局，加强其技术衔接和能力建设，同时可参照广东云浮市经验，推动发改、规划、国土管理部门进行机构整合，成立独立的负责所有规划编制与管理的“规划编制管理委员会”，实现最彻底的三规合一。
3.3.2 制定三规合一编制技术规范
通过对“三规”内容的全面梳理，仔细分析“三规”在发展目标、用地指标、发展规模、空间布局等方面的差异，创新有利于“三规”衔接的规划编制标准、体系和路线，积极利用信息化手段整合“三规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等内容，在先期实现三规融合的基础上，逐步实现环保、文化、教育等多部门规划融合，通过经济社会发展目标、建设用地指标、城市人口规模、城乡增长边界、土地开发强度、空间功能布局的统一，逐步实现城市空间的“一张图”管理。
3.3.2.1 规范城市规划与土地规划编制技术
建立“三规合一”的规划图件体系，将城市规划与土地规划涉及的建设用地规模区、有条件建设区、城市生态绿地、产业区、生态保护区等统一整合到“三规合一”一张地图上。规划图件体系主要包括六张图：土地利用总体规划图、“两规”建设用地差异分析图、产业区块布局图、建设项目布局图、控制性详细规划拼合图以及“三规合一”规划图，其中“三规合一”规划图是最终成果，也可称为“三规合一”一张图。
明确三规合一坐标体系安排，三规合一工作应在地方坐标系的基础上开展，同时需要建立与西安80坐标系可以相互无缝转换的转换模型，方便规划与国土两部门分别与各自现有图形管理体系对接，简单来说就是实现“工作在地方坐标系，演示在80坐标系”。
釆取统一四类控制线标识标准，解决图斑色块暂时无法统一的矛盾。目前城市规划和土地规划的图斑色块标准涉及两部门基础数据的修改，暂时还无法统一，三规合一工作可以选择忽视图斑色块的差异，将工作重点放在统一各类型地块边缘控制线的标准上，通过控制线圈定的闭合空间来区分不同地块的功能分类。比如，建设用地规模控制线采用红色实心线、城市开发边界控制线采用橙色实心线、产业区块控制线采用黑色实心线、生态控制线采用绿色实心线。
统一人口统计标准，统一以当地统计部门公布的当年度常住人口数据作为测算城市建设用地规模的标准。
3.3.2.2 进行三规合一 “一张图”编制
规划“一张图”工作，应具体包括：制定规划编制技术指引和规划数据标准，形成“三规合一”规划图，划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田保护控制线等"四线”，明确城市增长边界。“三规合一”规划图是一张全市统一的、并能随着政府行政管理而实时更新的动态图纸，其核心内容是实现“四线管控”。
为了能够迅速高效的幵展规划“一张图”的整合编制工作，可以采取市区两级，分步协同的工作方式，分别在市级和区级两个层面同时幵展整合工作，其中市级的工作核心是制定标准，区级的主要工作是梳理项目。
（1）市级层面工作。制定相关技术标准。城市规划和土地规划在技术标准上的统一，是整个“三规合一”工作能够实现的前置基础，市级工作层面上的首要任务是开展三个标准的研究：一是城市规划和土地规划用地分类标准衔接研究，用以实现“一张图”成果中图斑色块的统一；二是城市公园绿地和防护绿地在“两规”标准中的衔接研究，这两者是城市规划和土地规划在实际工作中容易冲突的焦点，同时也是能够实现两者有效整合的切入点；三是“三规合一”技术成果标准。
发改、规划、国土三部门要对各分区提交的各项成果进行技术审查。“三规合一”过程中，三部门的市区两级机构都可能要进行海量的数据收集、整理、比对工作。以发改部门为例，各分区单位以及市级行业主管部门都必须要对辖区范围内的全口径固定资产投资项目（含财政性投资项目和非财政性投资项目）进行梳理，其中可能会出现项目的重复上报，或者项目信息不一致等问题，这就需要市级发改部门进行审核，同时规划、国土两部门对于各自地图上的差异区块也必须进行技术比对，核实信息真伪。
最终整合形成全市"一张图”成果。“三规合一”工作的最终要求是整合各分区数据，形成包括建设用地增长边界，规模边界、生态控制线、产业区块控制线等“三规合一”的控制线管控图，并利用信息手段，将“一张图”成果在信息管理平台上展现出来，为后续联合办公，如项目立项、审批、选址、用地审核和项目后续管理等提供可能性。
（2）区级层面工作。梳理分区范围内建设项目，摸清用地需求。对于任何一个城市而言，开展“三规合一 ”工作的核心目的还是为了通过技术手段的整合，提高城市建设效率，为城市发展提供助力，这其中最重要的工作就是要提高项目管理效率，对辖区范围内所有项目的全面梳理，是“三规合一”工作的重点和难点。各分区要根据国民经济和社会发展规划梳理本辖区中长期（3-5年）各类建设项目，并明确用地需求。
根据城市发展的需要进行项目优先排序，确定不同项目的优先级别，优先上报重点项目。各分区单位梳理项目的目的是为了能够实现项目的如期建设，这就要求提供足够的用地保障。对于任何一个发展中的城市来说，可供建设的土地资源都是有限的。因此，各区级单位根据项目的重要性排序，在土地资源的分配上优先保障和安排。
3.3.3 利用3S技术实现三规叠合
在两规编制中积极采用先进的科学技术方法，大胆创新，在理论与方法上编出特点，编出亮点。积极探索现在科技成果在规划编制中的应用，大大提高两规编制和管理的现代化水平。运用3S技术，加强建立土地利用总体规划和城镇规划系统，推广应用。建立系统数据、模型库和方法库，对所有数据进行统一处理、分析，并通过底图叠加的方式，将编制完成的两规成果与现状地形图进行叠加分析，对生态管制区、基本农田保护区等重要地区进行重点分析，禁止任意违规变更用地性质行为或者非法占用资源。另外对系统的数据建立进行统一的定期更新机制，使系统数据保持动态更新状态，便于对建设实施情况进行有效监控，同时也有利于两个部门互相监督，互相制约，共同保障两规成果的顺利实施。
3.3.4建立健全公众参与和第三方评估监督机制
公共政策的实质是对社会价值的权威性分配，只有在政策制定机制和公共参与机制实现良性互动的前提下，才能保证公共政策的选择过程和公正、合理的价值分配。为了保证三规合一的良性发展，建立和完善公众参与机制。一是要健全鼓励公众参与规划编制、调整和三规合一工作的法律规范，在法律层面上为公众参与规划制定提供充分的法律保障，同时法律必须明确地方政府在将规划付诸实施之前必须举行公众意见听取会，然后在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修改和表决。二是要不断扩大公众参与面，一方面要积极听取釆纳社会组织、智囊机构、专家学者的专业意见，另一方面也要积极听取广大市民群众的意见建议。三是要完善公众参与的途径，充分利用政府政务公开信息平台，开拓纸媒、电视、网络等多渠道的公众参与途径，特别是要充分利用互联网时代公共论坛、微博、微信等先进信息化手段，便捷公众参与，提高参与效率。
“三规合一”作为一项专业性较强的政府工作，应该加强日常的广泛宣传和基础知识培训，让普通市民了解此项工作的意义、内容和问题，可以釆取专家专题讲座、网络知识普及和街边工作宣传相结合的工作方式，不断扩大“三规合一”工作在市民中的影响，同时不断提高广大市民对此项工作的了解认识水平，为公众的广泛参与奠定基础。
引入第三方评估和监督机制，充分利用第三方机构独立性和专业性优势，对三规合一的综合绩效进行监测和评估，及时发现问题，改进问题，确保能实现既定目标。在“三规合一”的实践工作中，发改、规划、国土等政府部门要摈弃过去那种“既当运动员又当裁判员”的工作方式，建立“自我评估与第三方评估相结合，以第三方评估意见为主”的评估机制。明确政府方与第三方评估机构的职责与权力，定期评估“三规合一”工作是否达到既定目标要求，列明没有达到的原因，提出改进措施，并监督实施整改。同时，评估结果要及时对全社会公开，接受各类非政府组织、社会团体、专家学者和市民群众的监督与评议。
3.4建立可持续发展观念
从城市土地资源利用以及城市规划方面来说，需要对可持续发展管理严格的贯彻落实，可持续发展理念能够使城市纵向以及横向扩大的效果有效医生，从而减少城市建设成本的支出，并加强了城市土地资源的秩序利用。其中需要重点注意的包括有下面几个方面的内容：其一，在利用城市旧城区已开发的土地的情况下，应对有关的需求进行充分考虑，避免出现盲目建设而导致发生成本浪费的情况，确保城市土地资源能够充分且合理地利用。其二，规划利用城市土地资源，需要从今后城市的发展需求相联系，避免出现资源浪费的情况。
4 结语
综上所述，随着我国城市化进程的进一步加深，在当前现代城市的发展过程中，城市土地资源和城市规划之间有着密不可分的关系，这就要求有关部门给予其高度重视，对于目前我过城市土地资源利用过程中存在的不足之处进行分析，要求有关部门联系该城市发展的具体情况，以长远发展的眼光着手，使用行之有效的手段，是城市规划的合理性得到保证，并保证城市土地资源的能够科学利用，降低浪费情况，还需要有关人员提高自身的综合素质以及管理能力，结合新时期发展需要合理制定土地资源管理方案，并根据可持续发展目标严格开展工作，从而能够给城市可持续发展提供有力保障，并推动城市健康稳定地发展。
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论文作者:张海帆
论文发表刊物:《基层建设》2019年第18期
论文发表时间:2019/10/9
标签：城市论文; 城市规划论文; 土地资源论文; 土地论文; 总体规划论文; 工作论文; 土地利用论文; 《基层建设》2019年第18期论文;