非营利组织民营化研究，本文主要内容关键词为：民营化论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、非营利组织民营化的内涵及原因
（一）民营化的产生
非营利组织民营化是在20世纪70年代末随着行政改革的兴起而出现的。行政改革形成了一种新的行政模式。该模式强调了行政部门的经济人特性，强调了行政部门的投入产出的重要性。政府失败、政府效率成了新的行政改革理论的研究的中心问题。新的模式理论借鉴经济学的方法对其进行研究，对政府职能重新进行了定位，从“全能政府”变成“有限政府”，赋予了政府经济人特性，引入私人管理办法和竞争机制，从而使政府更有效率。
在为政府重新定位的过程中，为达到效率目标，必须将政府原来所承担的一部分社会职能回归社会相应的部门，使其发展起来。在这种条件下，作为行政改革的产物之一（或者说是重要手段）——民营化出现了。
（二）民营化及非营利组织民营化涵义
民营化是一个动态的概念，它意味着作为国营主体的政府部门在一些社会服务领域的退出，以及民间组织在这些领域的推进。美国学者E.S.萨瓦斯在其著作《民营化与公私部门的伙伴关系》中对民营化的含义作了很好的界定，即民营化是一种提供物品和服务的机制，是一种改善政府的要径和社会治理的基本战略，它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其它社会组织的适当角色，民营化是一种手段而不是目的，目的是更好的政府，更好的社会。
非营利组织的民营化即是在行政改革的过程中，政府在包括教育、医疗、社会福利、社会保障体系等非营利组织领域的经营中的淡出以及民间组织在该领域的推进过程，是政府在非营利组织的发展过程中的适当角色定位过程，是一种以更好的方式促进非营利组织完成其社会使命的过程。
（三）非营利组织民营化的原因
当代社会之所以要对非营利组织进行民营化，其主要原因可以归纳为如下几个方面：(1)削减机构内部的支出；(2)财政方面的外部压力；(3)提高效率；(4)增加工作灵活性，减少官僚作风；(5)更好地释放非营利组织的能量，实现其社会功能。
二、非营利组织民营化的原则
（一）政府的领导性定位原则
在非营利组织的民营化过程当中，必须确立政府的领导性地位，由政府来组织和管理整个过程。在该过程中，政府的领导性定位是由以下几个方面决定的：
一是非营利组织的民营化是在公共行政改革的大背景下进行的，是一种政府在非营利组织的经营中的淡出以及民间组织对非营利组织经营的推进过程，是一种将政府对非营利组织的经营的职能转移到民间组织的过程。政府作为非营利组织的民营化的当事人之一，必须积极地参与非营利组织的民营化过程才能使其顺利进行。
二是民营化过程是一个复杂而艰难的过程，不仅要求政府要有坚定的政治决心，而且整个过程要有明确的责任分工，要设定清晰、透明的程序及目标，要确定合适的民营化形式，要取得公众对民营化的支持。与此同时，还要进行必要的立法改革，几乎所有的这些任务都需要政府作为主角参与和组织才能完成。
三是非营利组织民营化作为一种改革，是一项极为复杂的社会工程，存在种种利益磨擦，因此必然会发生极其高昂的制度变迁成本。这种由于制度变革引起的成本称之为制度性费用。大体上可分为两类，一类是直接成本，即由于非营利组织的经营制度从国营转为民营而需直接支付的经济代价。主要包括以下几个方面：(1)组织动员、实施非营利组织的民营化过程所需的直接费用；(2)安置原国营条件下的职工所需的费用，如离退休人员的费用，职工的医疗、住房费用，冗员的处理费用等；(3)非营利组织由国营转为民营以后最初的运行的支持费用。这些费用是一笔非常巨大的数字，这笔费用民间组织往往难以承担更不可能由雇员个人来承担，而只能由政府来承担。另一类是间接成本，即由于这种民营化改革可能会产生的种种矛盾冲突，社会为缓解和克服由此而带来的种种摩擦和冲突而不得不花费的代价。间接成本往往带有不确定性。
由上所述，诸多的客观条件决定了非营利组织的民营化过程必须确立政府的领导地位，在政府强有力的领导下才能完成。
（二）尊重非营利组织的特殊属性的原则
非营利组织是不以获取利润为目的，为社会公益或共益服务，提供准公共产品的机构[1]。非营利组织作为不同于政府和企业的第三部门，是一种有着自己的独特属性的社会组织形态，其本身所固有的属性使之与政府和企业这两大类社会组织根本区别开来。因此在民营化的过程中，不管是从政府的角度，还是从民间组织的角度都必须尊重非营利组织的属性，顺应非营利组织的属性，才能在民营化过程中以及民营化以后不扭曲非营利组织的本来面貌及其发展。
美国学者沙拉蒙(Salamon)和安黑尔(Anheier)从6个方面对非营利组织的属性进行了归纳，即(1)正规性。正式成立并达到一定的规模。一般地应具有法人资格，而且要有事务所、代表者，组织能够持续运行；(2)民间性。指从体制方面来说，非营利组织是从政府中脱离出来的民间组织，政府官员不能左右其理事会。组织可以接受政府的援助，政府官员也可参加理事会，但组织的本质是民间性团体而不是官方机构；(3)非营利性。非营利事业活动得到的剩余额不在组织成员与理事会之间进行分配，而只能用于非营利组织的发展，非营利组织的功能是实现社会公益而不着眼于营利；(4)自主性。非营利组织的内部实行自主管理，而不是受控于外部组织；(5)志愿性。组织成员都是自愿地、无偿地参与组织的领导、计划、经营、管理等活动；(6)公共性。组织不是为某些特定对象与人的利益服务，而是为公共利益服务[2]。
在非营利组织的本质属性中，民间性、自主性和志愿性体现了非营利组织的民间性本质，这些属性决定了非营利组织的非官方性。民间性的本质要求非营利组织必须实现民办、民有、民营的三民管理政策，才能还非营利组织以本来的面貌以实现其功能，即满足社会公共利益的需求。
当各国非营利组织由于社会、历史、政治、文化等各种因素的影响而以国营的方式进行经营时，国营的固有缺陷（其中最大的缺陷是垄断，缺乏竞争，从而导致其低效率）在一定程度上歪曲了非营利组织的本来面貌，从而也影响了非营利组织社会功能的实现。许多国家的国营非营利组织在实行了一段时间后，都因其难以治理的低效率而慢慢转向了民营，并且以民营的方式实现了效率的提高。
因此，非营利组织的本质属性决定了民营是其最合理的经营方式，是其归宿。在非营利组织的民营化过程中，必须坚持尊重非营利组织属性的原则，否则很可能使非营利组织的经营从国营的扭曲方式换成另一种形式的扭曲，不能达到民营化的初衷。
（三）竞争对垄断的替代性原则
非营利组织的民营化背景是公共行政改革，而行政改革的目的是提高政府效率，实行有限政府。改革的方略是打破垄断，在政府服务部门中引入竞争机制，引入私人管理办法，将政府看作一定意义上的经济人。
非营利组织国营的缺陷表现为低效率、人浮于事、生产率低下、产品质量低劣、亏损和债务、缺乏管理技能和权威、缺乏回应性、设备维护质量低下、资本投入不足、过度的垂直一体化、机构使命之间缺乏相关性甚至误导、资产未充分利用或使用效益不佳、存在违法经营行为以及盗窃和腐败等。总之，非营利组织国营的总体效果是高成本，低收益，效率低下。相反，当其以民营的方式进行经营以后，上述缺陷却可以得到很大程度上的改善，基本可以达到低成本，高效率的局面。
非营利组织国营和民营效果之所以有如此大的差别，关键在于进行民营以后，竞争机制在民营方式中得到了更好的应用，而国营的非营利组织的缺陷则大多由于国营方式的垄断性所造成。因而竞争对垄断的替代应成为非营利组织实行民营化的首要目标，只有在该目标达到以后，民营化才会有实质性的效果。相反，若是在民营化的过程当中，不强调竞争对垄断的替代性原则，很可能在进行改革以后，非营利组织从政府垄断变成私人垄断，而非营利组织国营的缺陷恰恰是由于垄断所至。
所以，在非营利组织的民营化过程当中，必须确立竞争对垄断的替代性原则，不仅要反对私营部门的垄断，而且要试图打破限制竞争的垄断组织。
三、我国非营利组织民营化的启示
我国建国以后实行计划经济，非营利组织是由国家包办的，几乎不存在民营的非营利组织。但随着体制改革的进行，1985年中国民政厅（局）长会议提出的要求社会福利事业逐步实现三个转变，即(1)从单一的、国家包办的体制转变为国家、集体、个人一起办的体制。(2)从救济型转变为社会福利型。(3)从单纯的供给转变为供养与康复相结合[3]。由此启动了中国的非营利组织民营化的改革历程。到目前中国的非营利组织的民营化改革虽已在医疗、教育、福利等各个领域都取得了一定的成绩，但是我国的非营利组织总体上还是以国营占主导地位。非营利组织的民营化改革有待进一步发展与深化，而且目前的民营化过程也存在不少的问题。根据前面非营利组织民营化过程原则的分析，对于我国非营利组织的经营机制的进一步改革来说，可以得出如下启示：
（一）确立政府的领导性地位，但要注意政府的适当角色定位
非营利组织民营化过程的复杂性、政府在民营化过程中的主角参与性以及民营化的巨大改革成本决定了政府在非营利组织民营化过程中的领导地位。非营利组织的民营化过程必须确立政府的领导地位才能很好地完成。
政府必须有坚定的政治决心，通过充分的调查、动员，同时在充分论证的基础上为民营化进行适当立法改革，制定合适的民营化方案，在此基础上一步一步地实施非营利组织的民营化。与此同时，要充分认识并预防民营化过程可能引起的社会动荡。总之，政府在实行自己的民营化领导职责时，要使民营化过程有序化、法制化、并且顾及社会的大局稳定性。
在确立政府的领导性地位的同时，还要防止政府在民营化过程中的角色越位。非营利组织的民营化过程是政府在非营利组织的经营过程的淡出，民间组织在非营利组织过程经营过程中的推进。政府在非营利组织的民营化过程中不是纯粹的组织领导者，同时充当着民营化的一个非常重要的当事人，因此政府在充当民营化过程的领导角色时很容易出现角色越位，即由于担当了民营化过程的领导职位，从而使其难以从原来的经营者的角色中脱离出来，阻碍民间组织在非营利组织的经营中的推进过程。换而言之，政府在非营利组织民营化过程当中的领导角色和当事人角色二者容易混淆。
因此，民营化过程中的政府的双重角色性决定了政府在实施其领导地位时容易出现角色越位，必须有意识地防范这种倾向。
（二）尊重非营利组织的特殊属性，制定出非营利组织民营化的特殊使命
非营利组织的特殊属性使得非营利组织的民营化不同于以营利为目标的企业的民营化。这些特殊属性包括非营利性、民间性、自主性、公共性和自愿性。政府在组织领导非营利组织的民营化的时候必须考虑这种属性因素，为其制定特殊的民营化使命。
具体而言，这种特殊使命包括(1)不改变非营利组织的非营利特性；(2)还原非营利组织的民间性本质，使民营方式成为非营利组织经营的归宿；(3)始终维护非营利组织的满足社会公益或共益的目标。民营化的过程改变的是非营利组织的经营方式，不能改变非营利组织的本质属性所决定的宗旨；(4)为非营利组织的自愿性特性的释放放出更大的空间。
（三）放弃垄断，促进竞争，防止私人垄断；充分考虑非营利组织的社会使命，防止无限竞争
非营利组织民营化的重要目标之一旨在放弃垄断，促进竞争，提高效率。本质上，民营化成功的关键在于竞争的引入，竞争意味着经营主体的多元化。原则上，在非营利组织的民营化过程，对于各类非营利组织的经营，只要是民间组织，并且自愿进行非营利组织的经营，都要允许其准入，以促进非营利组织经营的竞争。非营利组织民营化过程当中，私人垄断可能以两种方式出现。一方面，由于存在优胜劣汰机制，一些民间组织在取得了经营霸主地位以后，重新进行私人垄断；另一方面，一些民间组织参与民营化的过程当中，有可能利用寻租的方式接手原国营非营利组织，直接进行私人垄断经营。
非营利组织的民营化过程要防止的另一种倾向是防止无限竞争，即不加控制的竞争。竞争机制引入的直接结果之一是产品和服务的价格的降低，服务质量的提高。非营利组织提供的是为满足社会公益或共益的准公共产品，这种产品有特殊的质量要求，如教育、医疗这两大块非营利组织的领域，前者是对国家的公民进行教育，后者则负有救死扶伤的使命。这些使命对于国家和民族的发展是至关重要的。能否首先实现这些特殊使命决定了非营利组织的经营是否实现了其宗旨，是否实现了其社会功能。所以非营利组织的经营，首先要保证产品的质量，完成自己的特殊使命。无限竞争带来的唯低价是图，唯市场是图会使非营利组织的民营化遭受失败。
总之，非营利组织的竞争机制要在完成其特殊使命的前提下引入，既要反对私人垄断，也要反对无限竞争。