集体林权制度改革：开启中国绿色改革之路，本文主要内容关键词为：之路论文,制度改革论文,中国论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会明确提出了加强生态文明制度建设的新要求。全会公报明确提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”、“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。这一决定体现了生态文明建设已经被提高到制度建设层面，并将在未来十年掀起一波新的生态文明建设热潮，也为生态文明制度建设设定了明确的发展路线。 1978年党的十一届三中全会基于对中国经济国情和经济规律的深刻认识，从违反经济规律转向尊重经济规律，开启了经济改革，实现了从贫困人口大国到“小康社会”的跨越发展，但仅仅在经济系统之内的改革“见物不见人”，忽视了社会系统与生态系统，从而带来较多社会问题和严峻的生态危机。 中国的改革需要从“1.0版本”向“2.0版本”升级，即从以“先富论”为主旨的经济改革升级为以“共同富裕”为主题、以“构建和谐社会”为目标、以“维护社会公平”为基本原则的全面深化改革。2.0版本改革不仅包括追求经济效率的竞争改革，更重要的是强调社会公平和经济可持续发展的创新绿色改革，从而实现经济、社会和生态的“三大红利”(胡鞍钢，2013)。 如何开展绿色改革?我国新一轮集体林权改革，就是一场成功的“绿色改革”。纵观改革开放之后中国集体林权改革制度的政策变迁过程，恰恰体现了从“解放生产力”到“解放绿色生产力”的思路转变。在新一轮集体林权改革中，强调社会系统的“公平性”原则和生态系统中的“生态效益优先”原则，并在生态、社会、经济三大系统实现了绿色财富、绿色福利和绿色增长等“改革红利”。这场绿色改革领先于全国整体的生态文明建设和绿色改革，为中国绿色改革之路提供了可借鉴的经验和启示。 1 中国集体林权改革的制度变迁：从1.0版本到2.0版本 改革开放以来，中国集体林权改革变迁经历了以分山到户、承包经营为主的“三定改革”，推动林权流转的森林资源资本化改革，以及从2003年开始在福建、江西等部分省区试点，在2008年以后被正式确定并向全国推广的新一轮集体林权全面改革。可以根据改革目标和方法论的不同，将其划分为1.0和2.0版本。其中，1.0版本的改革因过于重视经济效益，在制度设计和执行过程中忽视了经济和生态效益而出现困境。2.0版本的改革虽然在基本内容上与前两次相似，同样包括了“承包到户”、“明晰产权”和“推动流转”等，但指导思想和改革目标却存在根本性的“升级换代”，重视改革过程中的“公平性”，强调“生态效益”，并以“绿色投资”的大幅度增加为前提，从方法论的角度来说，2.0版本改革并非“自上而下”的“一刀切”式改革，而是在各地试点和探索的基础上开展“绿色创新”，把“自上而下”和“自下而上”的改革结合起来，从而与1.0版本改革有了本质上的区别。 1.1 1.0版本的集体林权改革：经验主义和经济效益优先 总的来说，集体林权改革的1.0版本与我国整体经济改革的1.0版本相似，同样存在着单一重视经济系统，忽视社会及生态系统的问题。同时，从方法论的角度来说，1.0版本的集体林权改革过程存在着一定的经验主义问题，即简单地将农业领域内成功的家庭联产承包责任制套用到林业领域，忽视了森林资源的多重属性及其带来的“外部性”问题，在自上而下地推动改革过程中比较急进，遇到问题时又迅速全面停滞改革，造成政策的不稳定问题和南辕北辙的制度困境。 在改革开放以前，我国南方集体林区的林权变迁经历了和农村土地相似的产权变化过程：新中国成立初期，通过土地改革，形成了“均山”、“均田”式的所有权均等化；随后，伴随着全国农业合作化运动的不断推进，包括苗圃、经济林、用材林等在内的大多数林木、林地都逐渐被转为集体所有。之后人民公社化，通过“一平二调”，将原本属于各合作社或者社员的一切土地，包括山林、自留地、宅基地等全部低价甚至无偿地收归公社所有。这种急剧而频繁的制度变迁一方面违背了林业生产的客观规律，对社员的营林积极性和农民的个人利益带来较大损害；另一方面也让林农对政策变化形成一种“不稳定”的预期，给之后林权制度变迁过程中林农的短期行为埋下隐患。 随着1978年党的十一届三中全会召开，中国的改革开放历程以农村经济体制改革为重要突破口，农业领域中家庭责任制的推广被认为是“中国经济改革中最具深远意义的变迁”(林毅夫，1992)。同样，林业领域也开始了“分山到户”的制度变迁。强调在包产到户的过程中，要“迅速确定林权，禁止乱砍林木”①，提出“稳定山权林权、落实林业生产责任制”②。到1984年，林业“三定”工作已经在全国3/4的县，以及4/5的乡村开展完成(高明寿、钱彧境，1987)。 理论上，“三定”改革极大地提高了林农个体投入植树造林的积极性。政策制定者相信，通过“分林到户”的方式来明晰产权，可以像农业领域一样起到解放生产力的效果，从而激发林农投入植树造林、管林护林的积极性。然而，这一轮改革忽视了森林经营与农业生产完全不同的几个属性，即投入多、周期长、正外部性等。尤其是在改革开放初期，农村居民对未来的政策变化有着不稳定的预期。当1985年“一号文件”中有关“集体林区取消木材统购、开放木材市场、允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”的相关政策出台后，很快出现了严重的乱砍滥伐，最后，不得不在中央的“指示”下此轮改革趋于停滞。 从第三次全国森林资源清查(1984～1988年)和第二次全国森林资源清查(1977～1981年)的结果对比来看，就全国而言，虽然总的林地面积有所增加，从1.11亿
增加到了1.17亿
(年均增长0.42％)，但其中主要增加的是人工林面积(年均增长3.17％)，天然林面积反而出现了减少，活立木总蓄积和森林蓄积量都出现了下降。南方集体林区10省的这一现象尤为明显，在人工林面积以年均2.21％的速度迅速增长的同时，天然林面积则以每年0.5％的速度减少，活立木总蓄积和森林总蓄积量的下降速度也远远快于全国的平均水平，其中，活立木总蓄积量的年均下降速度高达1.3％，森林总蓄积量的下降速度达到1.42％，在短短8年的时间里，南方集体林区的森林蓄积量减少了约1/10。 1993年党的十四届三中全会后，原林业部联合国家体制改革委提出了新的林业经济体制改革方案，包括分类经营管理，推进森林资源资产化经营，推动林木所有权及林地使用权的有偿流转，开辟人工林活立木市场，允许尚未开发的集体宜林荒山(坡)、荒沟、荒滩、荒地(沙)的使用权有偿流转，在集体林区推广贸工林一体化的经营形式等措施。这一次改革强调“分类经营”的原则，国家对商品林经营给予必要的扶持，对公益林进行事业化管理，由“各级人民政府通过财政统筹解决资金，组织社会力量共同建设和管理”。同时，在林权方面，强调“国家、集体、个人和其他组织所有的森林资源都必须领取林权证，其权益受法律保护”，并提出推动人工商品林的产权交易，开辟人工林活立木市场，实现林木的商品化和森林资源的资产化经营③。此次改革具有鲜明的“市场化改革”特征，其目标是通过森林资源的“资本化”来发挥市场机制的优化资源配置作用，促使社会资金流向林业部门，从而带动林业产业的全面发展，实现经济效益和生态效益的“双赢”。然而，事与愿违的是，这场改革出现了“市场”和“政府”的“双重失效”问题。 在“市场失灵”方面，由于森林资源除了具备经济价值外，还具有更高的生态价值和社会价值属性，这种较大的“正外部性”必然导致私人投资不足。而在此轮改革中，并未对林业投资的结构进行转变，反而减少了国家投资所占的比重。 如表1所示，以1982年“三定”林权改革的基本完成，1987年集体林权改革的停滞，以及1995年《林业经济体制改革总体纲要》的颁布为分界点，可以看到，不同阶段每年平均营林基本建设投资总量虽然出现了较快的增长，但占GDP的比重却在不断下降，且其中国家投资所占比重在1988年之后下降得尤其快。这种国家投资的比重下降，进一步激化了森林资源保护投入不足的困境。由林权流转和森林资源资本化所吸引的私人投资，往往更多考虑获取经济回报，从而会造成重短期利益、轻长期利益及生态效益的“市场失灵”困境。 在“政府失灵”方面，则是源于集体林权改革过程中的“委托—代理”困境，尽管中央政府强调需要协调均衡森林的经济、社会和生态效益，要求在“四荒”资源拍卖等林权流转过程中避免出现仅仅追求短期经济利益、破坏林草植被、损害生态环境等情况，以及要求严格按照程序规范进行林权流转，加强相应的监督管理和检查，等等④。但在基层政府的实际执行过程中往往存在较大偏差，使得大量林地资源以较低的价格集中到少数“大户”手中，甚至出现权力寻租等现象。整体上未能实现提高林农收入、促进集体林区林业产业发展的初衷，出现了大量的集体林地抛荒现象(李晨婕、温铁军，2009)。
从生态系统来看，此次改革也未能遏制对森林资源的破坏，直到1998年的特大洪涝灾害之后，通过国家主导的“天然林保护”、“退耕还林”等重点工程，大幅度增加了对森林资源保护的“绿色投资”。从表1可以看出，1998～2003年之间平均每年的营林基本建设投资约为前一阶段同比年均投资的6倍，营林投资占GDP比重从0.04％上升到0.18％，国家投资占比也从过去的33％迅速上升到77％，正是这一“绿色投资”结构的根本性变化为2003年之后的新一轮集体林区“绿色改革”创造了条件，也从根本上扭转了我国森林资源保护的面貌。 1.2 2.0版本的林业“绿色改革”：生态效益和公平优先 1998年以来的林业“绿色新政”，主要体现在通过“天然林保护工程”、“退耕还林工程”等六大林业重点工程大幅度增加了林业绿色投资，尤其是增加了国家投资所占的比重，不仅从根本上改变了我国森林资源保护和林业发展的整体思想，也为新一轮集体林权改革的开展提供了经济基础和生态基础。 2003年6月25日，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》发布，强调“坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态效益优先”的基本方针，并要求深化林业体制改革，完善林业产权制度，鼓励和推动林地林木合理流转，加强监管，防止出现乱砍滥伐⑤。此后，连续几年的“1号文件”中，集体林权制度改革都作为深化农村改革的重要内容加以强调。同时，部分省区开始了集体林权改革的试点和探索。 2008年6月8日，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台，要求“用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。”新一轮集体林权改革提出“资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐”四大改革目标；主要任务包括明晰产权、勘界发证、放活经营权、落实处置权、保障收益权，以及落实责任。主要改革措施包括：完善林木采伐管理机制，规范林地、林木流转，建立支持集体林业发展的公共财政制度，推进林业投融资改革，加强林业社会化服务⑥。 截止到2009年年底，全国集体林地有64.7％完成确权工作，51.2％已发放林权证，家庭承包经营面积达7900万
，占集体林地总面积的43％(国家林业局，2011)。到2010年年底，承包到户的集体林地已达1.62亿
(林木蓄积40亿
，占集体林地总面积的88.6％)，发证面积1.34亿
(占集体林地总面积的73.4％)，已有3亿农民从中直接受益。全国林地直接产出率由2003年的1260元/
，到2010年为止，已经提高到2970元/
⑦。由国家林业局农村林业改革发展司于2012年在全国10省⑧开展的80村抽样调查来看，样本村的确权率达98.3％，其中71个村达到100％；发证率达92.0％，其中64个村达到100％发证，进一步验证了本轮林权改革相对有效的贯彻落实。 与改革开放之后的前两次集体林权改革相比，新一轮集体林权改革是真正意义上的“绿色改革”，其主要体现在更加重视“公平性”和“生态效益”，强调对林农权益和生态效益的保护，如在将林地承包经营权和林木所有权进行家庭承包的过程中，要求“确立农民作为林地承包经营权人的主体地位”，将不宜家庭承包经营的林地通过“均股、均利”等方式来落实产权，并要求“承包方案必须依法经集体经济组织成员同意”，从而在制度上保障集体林地家庭承包经营的公平性。此外，这一次改革将集体林地承包期确定为70年，并通过勘界发证的方式明确林权的法律效力，也能够尽可能消除农户对未来政策变动的不稳定预期，使承包经营林地的农户能够有更高的积极性进行投入和经营，减少其短期行为，让农户承包经营的森林资源能够真正发挥“绿色银行”和“绿色资产”的作用。 同时，新一轮集体林权改革吸取了上一阶段改革在推动集体林地、林木流转过程中缺乏有效监管和制度建设等经验和教训，要求“加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台”，并强调要“保障公平交易，防止农民失山失地”，从而进一步贯彻绿色改革中的“公平”原则。还通过建立森林资源资产评估制度等方式，构建起森林资源流转的“绿色账户”，从而推动“绿色交易”市场进一步完善。 此外，在新一轮集体林权改革过程中，始终把保护和提高森林资源的生态效益放在首要位置。一方面，集体林权的承包到户和产权明晰稳定，以及提高流转中的公平性，本身除了能够增加林农绿色资产、绿色收入和绿色就业等社会系统的“绿色福利”之外，还能够提高林农造林、护林的积极性，从而起到进一步保护森林生态效益的目标。另一方面，在集体林权改革的制度建设过程中，也强调公共投入对于保护和发挥森林生态效益的重要意义。在改革要求中，强调要建立公共财政制度来支持集体林业发展，包括：建立多渠道的森林生态效益补偿基金制度，提高对生态效益的补偿标准，建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，改革育林基金管理办法，加大林业基础设施建设力度，以及对财政困难的县乡加大转移支付力度，等等。由此，在集体林权改革过程中，通过“绿色投资”的增加来弥补林业生态资源的“正外部性”带来的“市场失灵”，通过物质资本来置换生态资本，实现森林“绿色财富”的积累和增加。 最后，在新一轮的集体林权改革过程中，还吸取了各地试点时的成功经验，推动一系列配套的“绿色创新”，包括发展对林业的小额贷款、健全林权抵押贷款制度、建立政策性森林保险制度等林业投融资改革创新；通过扶持发展林业专业合作组织、林业专业协会、森林资源资产评估及森林经营方案编制等中介服务组织等制度创新，加强对林业发展的社会化服务，在林权流转和经营管理过程中充分利用村庄社区本身的社会资本和集体行动资源，提高村民对森林资源的经营管理能力，等等。 总之，此轮改革程中，采取先试点、后推广的方式，与以往的林权改革相比，在政策设计上更具有科学性。从改革内容来看，通过提高“公平性”获得“绿色福利”，促进“绿色投资”的大幅度增加来积累“绿色财富”，以及在制度建设上开展的“绿色创新”，是此轮改革得以成功的关键。 2 新一轮集体林权改革中的“改革红利” 2.1 通过“生态效益优先”的林权改革，促进生态资本的积累和生态红利的增加 与上一轮“三定”林改虽然提高了林农的造林积极性，但同时也导致乱砍滥伐和天然林面积下降、森林质量下降等问题相比，本轮集体林权改革在保护森林资源、提高森林生态效益方面的“生态红利”尤为突出，具体表现在森林蓄积量、森林质量以及天然林面积的快速增加。 从全国森林清查结果来看，以1998年和2003年为界，比较五、六、七三次全国森林资源清查期的资源变化情况。在五、六两次森清期间，全国森林总面积以每年1.93％的速度增长，人工林的增长速度更快，达到每年2.64％，而天然林面积也有年均1.63％的增长率。与此同时，森林蓄积量也从112.67亿
增加到了124.56亿
，平均每年增长2.03％，森林平均单位蓄积量也从70.89
/
增加到了71.21
/
。而在六、七两次森清期间，森林面积的增长速度进一步加快，达到年均2.25％，且人工林和天然林的面积增长速度都有较大幅度的提高，森林蓄积量也依然持续增长，增长速度(1.95％)虽然略有下降，但也保持着较高的水平。 比较南方集体林区10省区在第五、六、七次森林资源清查期的森林面积、蓄积量及单位面积蓄积量变化情况，以及和全国总量的对比，就森林面积而言，以2003年为界，南方集体林区人工林和天然林同步“双增长”，不仅表现在面积的快速增加，增长速度本身也在提高。尤其令人瞩目的是南方集体林区天然林面积的增加，2003年以后，南方集体林区的天然林面积增长速度比前一阶段快了1倍以上，超过了人工林面积增长速度，同时也超过了全国的平均增长速度；就森林蓄积量而言，南方集体林区也比全国的增长速度快得多，单位面积森林蓄积增长速度(1.94％)远远快于全国平均水平。 从林改监测结果来看，集体林改带来的“生态红利”，在2010年对辽宁、福建、江西、云南、陕西五省50个县的抽样调查显示：与改革前相比，样本县的森林覆盖率提高了4.22％，林分蓄积增长了16.52％，森林资源质量提高了5.47％(集体林权制度改革监测项目组，2012)。 2.2 通过“强调公平”的绿色改革增加“绿色福利”，创造“绿色就业”等社会红利 在新一轮的集体林权“绿色改革”中，一方面囊括了前两次改革中的“山林承包到户”和“推动林权流转，促进森林资源资本化”两大核心内容；另一方面还特别注意吸取前两次改革中的经验教训，强调改革过程中的“公平性”。 以最初试点的福建集体林权改革为例，其核心原则是要坚持“耕者有其山”和权利平等，要求改革过程中做到“公开、公平和公正”⑨，保障初始分配的公平性。同时，在福建省改革试点的制度设计中，从源头上避免了村干部“暗箱操作”的空间，要求以村为单位来制定具体的改革实施方案，只有经村民会议或村民代表大会讨论通过后才可实施。此外，总结其林权改革试点实践中的经验和问题，福建省于2010年3月1日起实施《福建省林权登记条例》，根据物权法中的相关规定来进行设计，从法律体系完善的角度来进一步巩固林权改革成果，还创造性地提出“预期均山”制度⑩，以解决林权改革中的历史遗留问题，增加公平化“均山”制的可行性。 从效果来看，根据2009年对福建省10个样本县、50个样本村、500户样本农户的抽查监测结果，单户和联户经营林地的比重达到了83.63％，受访农户对林改方案的总体满意度达到94.3％，对分林到户的总体满意度达到81.73％，林权纠纷比改革前下降了59.12％，表明这种“均山”制的公平化改革得到绝大多数林农的认同，并对社会稳定发挥了积极影响(集体林权制度改革监测项目组，2012)。从国家林业局农村林业改革发展司2012年对10省80个样本村、800户样本农户调查也证明了这一点，被调查农户中35.7％有公益林，其中70.3％的农户表示收到了生态补偿款，62.0％的农户自主进行了造林，客观上也表明，通过产权改革和生态补偿机制较为有效地驱动了农户投工投劳开展造林。 此外，林业具有典型的劳动密集型产业特征，又是典型的“绿色产业”。在集体林权改革过程中，由于农户家庭承包的森林资源增加，相应的营林生产活动和涉林劳动力投入增加，还能够发挥创造“绿色就业”的效果。2008年国际金融危机爆发后，集体林权改革为大量返乡农民工创造了就业机会，出现“城里下岗、山上创业”、“一户承包、全家就业”等局面。据统计，仅2008年一年，在19个全面推开集体林权改革的省份中，共创造就业3600万个，极大地缓解了就业压力，为应对国际金融危机和维护社会稳定发挥了极为重要的积极作用(11)。 2.3 增加林农收入、提高森林财富价值、创造“绿色增长”等经济红利 在新一轮集体林权改革过程中，一方面将森林资源承包到户本身就增加了农户家庭拥有的“绿色资本”存量，同时通过明晰产权，能够起到提高农户营造林的投入积极性，增加林农收入等经济红利；另一方面，通过一系列的配套制度改革，包括对林权流转的规范和交易平台的构建，对林权抵押贷款、森林保险等金融体系的完善，对商品林资源采伐管理制度的改革，合作经济组织、行业协会、服务中心、评估中介机构等社会化服务体系的完善，等等，也能提高森林资源的资本化能力及其经济价值，并在构建林业绿色产业体系和绿色市场的基础上，推动整个林业产业向“绿色经济”转型。 如表2所示，从2003～2008年期间，即集体林权改革在部分省份试点时期，在5年时间内，全国林业总产值占GDP的比重仅增长了0.28个百分点，而南方集体林十省区的林业总产值占全国林业总产值的比重增加了2.8个百分点，可以说，集体林权改革有效地促进了南方集体林区的林业产业发展。 随着2008年集体林权改革在全国的全面推广，在短短3年的时间里，全国林业产值占GDP比重迅速提高了1.9个百分点，远远快于前一阶段的水平。同时，虽然南方集体林区林业总产值占全国的比重略有下降，但仍然占到50％以上。且在此期间，南方集体林区的林业产业结构逐渐优化，第一产业比重迅速下降，二、三产业比重不断提高。
进一步考察集体林权改革带来的“绿色增长”效应，分别计算2003～2008年期间和2008～2011年期间全国和南方集体林十省区的林业产业增长对GDP增长的贡献率，以及林业产业增长对经济增长的拉动情况，如表3所示。2003年以后，南方集体林区在林业产业贡献率和林业对经济增长的拉动能力方面都高于全国平均水平，且这种贡献率和拉动能力在2008年以后进步得更为明显。
由此可见，新一轮集体林权改革过程中对“生态效益”优先的强调和对社会系统内“社会公平”的重视，不仅没有损害经济系统的经济效率，反而在很大程度上促进了林业产业的优化升级，对经济发展做出了更多的贡献，证明通过绿色改革，能够带来生态、社会、经济三大系统的共同促进和三大“改革红利”的共同实现。 3 新一轮集体林权“绿色改革”中的制度创新启示 3.1 “绿色理念”的转变为“绿色改革”提供了思想基础 新一轮集体林权改革得以实现的基础，源自党和国家领导人对我国基本生态国情认识的不断深化。中国共产党人在吸收和学习国际“可持续发展”思想的基础上，与自身的发展实践和生态国情认识相结合，逐渐在实践中超越“可持续发展”理念，提出生态文明建设思想，并在党的重要报告中不断充实生态文明建设的内涵，提升生态文明建设的地位和作用。这种“从不认识到有认识，从肤浅认识到深刻认识，从局部认识到全面认识”的过程，和生态文明建设在中国特色社会主义现代化建设总体布局中“从无位到有位，从副位到主位，从无目标到有目标，从一般性目标到核心目标，最终成为贯穿经济、政治、文化、社会、生态文明‘五位一体’的核心目标的过程”相一致(胡鞍钢，2013)，既反映了党对社会主义规律的进一步深化认识，也为整个国家未来的“绿色改革”提供了思想基础。 中国林业绿色新政和绿色改革的开展，同样是伴随着党和国家领导人对森林资源的生态价值和中国基本生态国情、基本林情的不断认识而深化的。从一开始更多关注林业发展的经济效益，到逐渐认识到森林资源在整个生态系统中的重要作用，再到进一步强调生态、社会、经济三大系统的相互作用，要求“生态效益优先”和“重视民生林业”；从单一的植树造林工作，到强调对天然林资源的保护，以及将森林生态系统的保护扩展到湿地、荒漠等多个系统以及对生物多样性的保护，形成更为整体的系统观，用更为专业和科学的方法来认识和保护森林资源。 这种认识的深化，一是源自在面对各类生态危机“挑战”过程中的不断反思和学习，二是源自各地实践探索和经验教训的总结与反馈。归根到底，是源自信息不对称的逐渐降低，在认识加深的同时，又能够通过重要文件和发展规划等形式来传达和凝聚共识，使国家领导人的森林保护意愿能够真正通过绿色新政和绿色改革落实到实践中，从而带来中国集体林权的“绿色改革”。 3.2 “绿色投资”的增加实现物质资本对生态资本的有效置换 在1998年长江流域的特大洪涝灾害和亚洲金融危机的“双重危机”冲击下，我国林业开始着手展开“绿色新政”，转变过去经济效益优先的发展思路，开始通过天然林保护工程、退耕还林工程等国家重点工程建设，加大国家资金对森林资源保护的投入力度，使全国整体的森林资源存量有了大幅度增长，尤其是在对天然林资源的保护方面发挥了非常重要的作用，同时也带来森林蓄积量和森林质量的提高。 “绿色新政”带来“绿色投资”大幅度增加，这是中国森林资源保护面貌得以扭转的起点，也是2003年以后的集体林权改革能够顺利实施并带来生态、社会、经济“三大红利”的重要前提。 为什么“绿色投资”如此重要?这与森林资源的基本属性有关。森林资源是“绿色财富”，具有经济、社会、生态三大系统的综合效益，其社会和生态效益不仅远远高于经济效益，且具有空间和时间上的“正外部性”。森林资源的拥有者能够从中获取经济利益，且在林业经营过程中带来的收入提高、增加就业、促进社会公平等，有利于整个社会的进步和稳定；同时，周边其他地区还能够享受森林资源带来的防风固沙、保持水土、调节气候、美化环境、生态屏障保护物种多样性等诸多生态价值。此外，这些价值将不仅能够在当代发挥作用，还能够为子孙后代发挥“前人栽树，后人乘凉”的长远效益。按照公共经济学的原理，这种具有较高正外部性的公共品，会面临着投入不足、消耗过度的困境，必须由公共投入来加以弥补。 从结果来看，1998年以来，国家投入占林业“绿色投资”比重的大幅度增加，是我们得以实现退耕还林、天然林保护和防护林建设、保护区建设等林业重点工程目标的关键。进一步地，2003年以后开始的集体林权改革试点过程中，大规模的国家“绿色投资”又有效地发挥了引导作用，从而能够有更多的社会资金跟进到林业发展中来，形成良性循环，从而建立起更加多元化的“绿色投资”渠道，更好地实现物质资本对生态资本的置换，达到生态文明建设和绿色发展的目标。 3.3 “绿色试点”的开展提供了“试错”机会，有利于不同地区的“绿色创新” 在中国新一轮集体林权改革过程中，一个非常重要的特色是通过“先试点、后推广”的模式来进行探索和实践。在全国范围内，先由福建、江西等少数省份开展试点，其他省份在学习试点经验的同时，根据自身情况来逐步跟进并加以调整，最后由国家再总结各地实践经验，出台相应的指导意见，全面推进集体林权改革。在各个省份内部，也同样是遵循了“先在少数区县开展试点，再总结经验教训，制订方案进行全面推广”的路径，在改革过程中不断“试错”并跟进评估，从而能够因地制宜，在遵循基本原则的前提下，找到最适合的生态、经济、社会发展方式。 以福建省为例，在2003年6月《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》发布前夕，福建省于2003年4月就出台了《全面推进集体林权改革的意见》，提出要在3年时间内，在全省基本完成集体林权制度改革。这一改革政策的做出，源自永安市洪田村从1998年开始的“分山到户”实践及其成功经验(12)，而在福建省林改过程中提出的“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，依法维护林业经营者的合法权益”等内容，也被写入到2008年发布的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中，成为全面推进集体林权制度改革的主要任务。 此外，在各地的集体林权改革试点和实践过程中，除了“明晰产权”、“延长承包期”、“勘界发证”、“放活经营权、落实处置权、保障收益权、落实责任”等基本内容外，还分别根据各地的不同情况对具体的林业经营管理机制和相应的配套改革进行了试点和实践，这些“绿色创新”使得林权改革能够适应不同地区复杂的自然环境和人文经济背景，并能够最大限度地发挥集体林权改革在“解放和发展绿色生产力”方面的作用。 而且，全国许多省份都在学习和借鉴先进经验的基础上，结合当地实践经验，在推动林权流转、林权抵押贷款、采伐管理改革、生态效益补偿、森林资源资产评估、政策性森林保险、社会化服务体系建设等方面做出了尝试和探索，极大丰富了我国集体林权改革的内容。 注释： ①中共中央印发“关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题”的通知，1980年。 ②中共中央、国务院“关于保护森林发展林业若干问题的决定”，1981年。 ③国家体制改革委、国家林业部“林业经济体制改革总体纲要”，1995年。 ④国务院办公厅“关于进一步做好治理开发农村‘四荒’资源工作的通知”，国发办(1999)102号。 ⑤中共中央国务院“关于加快林业发展的决定”，2003年。 ⑥中共中央国务院“关于全面推进集体林权制度改革的意见”，2008年。 ⑦国务院关于集体林权制度改革工作情况的报告，2011年4月20日。 ⑧包括湖北、内蒙古、山西、四川、重庆、广东、广西、贵州、吉林、黑龙江等省(区)。 ⑨福建省“全面推进集体林权制度改革的意见”，闽政[2003]8号文件。 ⑩通过预告登记制度对一些在林改前已被流转给企业或个人的集体林地进行“预期均山”，提前明确该集体山林到期后的家庭承包经营权。 (11)国务院关于集体林权制度改革工作情况的报告，2011年4月20日。 (12)洪田——中国林改第一村(福建省永安市)，国家林业局网站，2009年6月19日。
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