行政科学的发展态势与体系结构，本文主要内容关键词为：体系结构论文,态势论文,行政论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政学自19世纪60年代进入草创时期以来，一直是政治科学这一学科门类中极具发展活力的一个子系统。100多年来，行政学已由单一的学科演进为包含众多分支的学科组群——行政科学。探讨行政科学的演进态势、体系结构及其发展策略，不仅有助于发现学科体系的缺失环节、薄弱环节，促进行政科学在整体上的均衡和协调发展，而且有助于调解行政学学科建设和专业教学中的若干矛盾。
一、行政学的分化发展与行政科学的形成
政治学作为政治科学的核心学科，孕育于古代。文艺复兴时代以后，西方学者在研究政治现象时都或多或少地涉及到政府的行政活动。19世纪中叶，政治学由哲学、法学中分离出来，成为独立的学科门类。1965-1968年德国学者施泰因(L.V.Stein)出版《行政学》一书，标志着行政学在政治学的扶持下走上了相对独立的发展道路。本世纪20年代，美国学者怀特(C.L.D.White)、威罗福毕(W.T.Willoughby)等初步建立了行政学的理论框架，从而使行政学自立于政治科学乃至整个人文社会科学的学科之林。
自此以后，特别是本世纪60年代以后，行政科学呈现加速发展的态势。这种态势的基本表征是，从行政学的母体中渐次分化出城市行政学、社会行政学、比较行政学、发展行政学等分支学科；行政学与相关学科相互渗透融合，形成了行政生态学、机关生态学、行政法学等边缘学科。如今，已不能再用“行政学”来称谓以行政活动为对象的这一学术领域，而应代之以“行政科学”。
行政科学的形成，是行政学分化发展的结果。行政学的分化发展，有内在依据，也有外部原因。首先，社会需要是行政学分化发展的根本动力。行政学的创生，起因于社会需要。行政学的发展方向、发展速度和发展形式，也最终取决于社会需要。在现代社会中，随着社会发展程度和法制化、有序化程度的提高，各级政府的行政活动越来越繁复。人们已不满足于对行政活动的笼统研究，提出了对行政活动的各个侧面、各个环节进行更为精细研究的要求。其次，行政学的分化符合科学学科发展的一般逻辑过程。行政学创立以来，随着社会认同程度和重视程度的提高，研究队伍不断壮大，研究范围渐次扩展，研究课题愈益细化。当研究成果积淀到在一门行政学的学科框架中难以容纳的地步，则不可避免地导致一系列分支学科的创生。行政学或行政管理专业在高等学校的设立，也使行政学增强了自我衍生能力。再次，引入相关学科的理论和方法是行政学分化发展的重要外部条件。行政活动覆盖面大、涉及领域广，作为行政主体的各级政府又是一个有着复杂结构的社会群体，行政学对于行政活动的研究必然借助于人文社会科学的许多先行学科，如法学、社会学、经济学、心理学、伦理学、企业管理学等。引入这些学科的理论和方法，既促进了行政学自身的发育，也为边缘分支学科的萌发埋下了“种子”。
经过上百年的分化发展，由行政学进化而来的行政科学迄今已包含十多门分支学科。这些学科已有相应的专著、教科书或已经成为行政管理专业的独立课程。现在，我们需要将这些已获得初步发展的学科进行编排配组，辨析它们之间的相互关系和内在联系。更为重要的是，我们还可以依据行政科学的形成轨迹和研究现状，在同相关学科门类进行类比的基础上，认定行政科学正在萌生和有待创建的分支学科，主动积极地开展定向研究，促进这些学科的创生。
按照理论性的强弱和研究视角的差别，目前我们可将行政科学已经形成和能够预见到的分支学科暂时编列为如下图所示的五组。其中，J组为基础分支学科，Y[,1]、Y[,2]、Y[,3]、Y[,4]组为应用分支学科。
注：用楷体字排印的学科是构想中的待建学科。
二、行政科学基础学科现状分析
相对于应用分支学科而言，行政科学的基础分支学科也可以称为理论分支学科。这些学科研究行政活动的某些基础性和一般性问题，理论色彩略浓，不具有明显的操作性特征。目前，可划归J组的基础学科有六门。
行政哲学从世界范围来看是一门长期处于萌发状态的学科。德国学者马克斯·韦伯(Max Weber)在其社会学、政治学的研究中曾涉及过行政活动的哲学问题，但没有加以系统化。行政哲学到底应该研究些什么问题，还有待于我们进一步探讨。既然管理科学体系中能够发展出一门管理哲学，在行政科学体系中建立一门行政哲学，其必要性也是不言自明的。一般而言，行政哲学应在世界观、方法论的层面上研究行政活动的基本问题，或者说运用哲学观点研究普遍性的行政问题，如行政价值观、行政主体与行政客体相互关系的本质、行政意识与行政思维、行政文化论、行政方法论等。行政哲学是行政科学体系中抽象化程度最高的分支学科，对其他分支学科具有导向和统领作用。
普通行政学在行政科学体系中的地位，类似于语言科学中的普通语言学和心理科学中的普通心理学。如果将普通行政学当作一门课程，亦可称为行政学概论或行政学基础。我国自80年代恢复行政学以来所做的研究工作，大多集中于普通行政学领域。已经出版的各种名为“行政学”、“行政管理学”的教科书，尽管体系、内容有所不同，但都没有超出普通行政学的范畴。普通行政学是对行政科学所有分支学科的全面概括，其内容涉及行政活动的各个环节和主要方法。普通行政学包含着行政科学其他分支学科的生长点，而其他分支学科的充分发育又会使普通行政学得到进一步的充实和完善。为避免普通行政学内容过于庞杂，成为“杂烩”或“拼盘”，在构筑学科体系时应突出其理论性特征，侧重于基本概念、基本原理和基本方法的阐释，并注意整体的逻辑连贯性，而把具有明显操作性的内容转让给其他分支学科。要求普通行政学同时兼顾理论性和可操作性，是不大现实的。
行政史和行政学说史是运用历史学方法研究行政活动和行政学说的演进嬗变而建立起的两门行政史学。行政史是一个笼统的称谓，其中包括各门国别行政史（中国行政史、英国行政史、日本行政史等）、断代行政史（古代行政史、近代行政史、现代行政史等）、国别断代行政史（中国古代行政史、英国近代行政史、美国现代行政史等）和专门行政史（行政体制史、行政法制史等）。行政学说史又可称为行政思想史，其中应当包括行政学史。在我国，行政史方面投入的研究力量严重不足，行政学说史方面基本上还是空白区。
比较行政学、发展行政学是肇始于本世纪50～60年代的两门有亲缘关系的分支学科。我国在80年代引进了这两门学科，由于研究力量所限，至今尚未出现有份量的著述。在行政科学各门分支学科中，研究者应当更自觉地运用比较方法，对不同历史时期、不同国家的行政体制、行政法规、行政手段、政府机构等进行广泛的对比研究。比较行政学作为一门基础学科，应对比较方法在各门学科中的运用做出总结和概括，探讨比较方法运用于行政研究的可能性、原则和比较的类型、模式等。发展行政学在国外创建之初主要研究发展中国家的行政问题。考虑到我国是发展中的社会主义国家这个具体国情，似可将发展行政学予以广义化，以探讨行政体制、行政机制等与社会发展的关系作为主要研究方向。
三、行政科学应用学科发展态势
行政科学从整体上说来具有实践性、应用性的特征，因此它所包含的应用分支学科必然多于基础分支学科。在上图所开列的四组应用学科中，由Y[,1]到Y[,4]，应用性、操作性大体上依次递增。在每组学科中，可操作性也不尽相同。还需要说明的是，同组的各门学科并非都是并列关系，有些属于包容关系，亦即有的是一级分支学科，有的是二级分支学科。
Y[,1]是从不同角度或侧面对行政活动进行整体性研究所建立的一组分支学科。其中，行政法学、行政诉讼法学、行政生态学、政府公共关系学是已为社会所认同的显学科，其余几门为构建中有待创立的潜学科。行政伦理学以行政道德为研究对象。行政管理心理学是管理心理学在行政领域的具体化，主要探讨行政活动中的人际关系和各种心理问题。广义的行政教育学，既研究行政管理专业人才的培养目标、教育内容和教学方法等，又研究在岗行政人员（公务员）的思想教育和在职培训问题。行政监督学研究全社会对行政组织及其工作人员的监督约束机制。以权谋私、权钱交易等腐败现象，是古今中外行政组织机体中的顽症和痼疾，也是当今世界各国政府建设的一大难题。深入研究腐败的成因和反贪防腐的社会措施，进而创建行政监督学，是一项极为紧迫而严峻的任务。行政改革学是专门研究行政改革原则、程序、方法等的学科。在现代社会中，行政改革是一项长期任务，甚至是政府建设的一项经常性工作。为此，建立这门可以为行政改革提供理论指导的学科，是十分必要的。
Y[,2]是按照行政组织的职能或涉及领域、统辖社区而分离出的一组分支学科。行政组织应履行哪些职能，目前看法不一。按笔者的理解，行政组织的职能，可以分解为二、三个等级。在一级职能的研究方面，除创生于本世纪中叶的社会行政学之外，至少还应当创建政治行政学、经济行政学两门学科。政治行政学研究行政组织的阶级统治、政务推行职能，包括探讨政府与执政党、权力机关、群体团体的政治关系。经济行政学研究行政组织的经济调控和管理职能，当前特别要突出对社会主义市场经济条件下政企关系的研究。在二级职能的研究方面，除已有的工商行政管理学、税收行政学等以外，还可以考虑建立公安行政学、司法行政学、文化行政学、教育行政学、医疗卫生行政学、新闻出版行政学等二级分支学科。
在不同类型的辖区或社区中，行政组织的结构以及行政管理的任务、手段和方法等并不完全相同。由于城市在国家的经济社会发展中占有极其重要的地位，因而城市行政学（市政学）发育在先。我国农村人口占总人口的80%，农村作为与城市有别的社区绝不应成为行政科学研究中“被人遗忘的角落”。农村行政学的创建，已经历史地落在了世纪之交行政科学研究者的肩上。特区是具有特殊政治或经济地位的行政区划。伴随沿海特区的飞速发展，特别是香港、澳门回归祖国之后两个特别行政区的出现，已经提出了创建特区行政学的迫切任务。
Y[,3]是按照行政活动的基本环节划分出的一组分支学科。行政领导学、行政决策学作为行政科学与领导科学、决策科学相互渗透而形成的边缘分支学科，80年代以来在我国已获得一定的发展。行政协调学、行政执行学、行政控制论所要研究的内容，过去包含在普通行政学之中，现在需要在这些分支学科的研究中予以细化和深化。行政控制论之所以不称为“学”，主要是因为这门学科利用控制论的原理和方法，在操作层次上探讨行政组织的自我控制、自我约束机制，可以视为控制论延伸到行政领域的应用分支学科。
Y[,4]是为深入研究行政组织的建构和内部管理而建立的一组分支学科。行政组织学以研究各级政府的组织结构、职能配置、人员编制为主要内容。行政机关学全面研究行政机关各种内部事务的管理过程、制度、手段、方法等，又可以称为政府机关学或机关事务管理学。机关生态学、人事行政学、财务行政学等，可视为行政机关学的下属二级分支学科。其中，机关生态学约兴起于本世纪70年代。它主要研究行政办公机关与物质环境之间的关系，与工效学、环境心理学有较为密切的内在联系。这门学科目前在我国尚未得到应有的重视。人事行政、财务行政问题的研究，过去归属于普通行政学。为使普通行政学的体系保持“轻架”结构，应将这些涉及机关内部事务的“内向性”内容分离出来，延展为相应的分支学科。
秘书学、文书学、档案管理学、办公室自动化学等分别以机关中的某些专门岗位作为研究对象。这些工作岗位虽不是行政机关所独有的，但行政机关这些岗位的工作人员人数最多。因此，我们有理由把这几门一直没有明确归属关系的学科置于行政科学体系之中。
四、促进行政科学持续发展的策略
科学学科的不断增多，是科学知识体系进化的基本表征。行政科学是一个同外界声息相通的开放系统，其进化是没有止境的。行政科学在未来的发展中将要出现的新兴分支学科，肯定会超出我们今天的预想。在今后的一个时期内，我们应当采取“内联外引”的策略，进一步促进行政科学在我国的持续发展。
“内联”，是指加强舆论引导和组织合作，不断积累力量，最大限度地壮大行政科学的研究队伍。由于历史的原因，我国设置行政管理专业的高等学校为数不多，专职教学研究人员人数较少。但是，我国有数以千万计的行政人员。随着公务员制度的全面实施，行政人员的学历水平和知识水平正逐步提高。他们既有行政工作的实际经验，又有一定的研究能力，是一支有待于充分利用的研究力量。各级行政管理学会只要加强舆论引导，在政府机关中营造出崇尚研究的学术文化氛围，并做好组织协调工作，行政人员必将在行政科学的未来发展中发挥更大的作用。行政管理专业教学研究人员，要与行政人员紧密合作，相辅相成，优势互补，形成各地的骨干研究队伍。
“外引”，是指在行政科学的研究中更广泛地引入和移植其他科学门类、相关学科的理论和方法，为边缘学科的萌生创设必要的条件。现代科学的整体化趋势是全局性的；行政科学只有顺应这种趋势，才能获得更快的发展。我国的行政管理教学研究人员有许多来自于非行政管理专业，行政人员中的行政管理专业毕业生也是极少数。他们作为非“科班”出身的研究者，一旦弥补了知识结构的缺失部分和薄弱环节，原有的专业知识背景将会在学科“杂交”中产生意想不到的特殊作用。在今后的研究中，除了继续引入人文社会科学其他门类的理论和方法之外，我们也不妨进行引入系统科学以及数学、自然科学的某些理论和方法的尝试。以非平衡系统经济学、数理社会学、计量历史学等学科作为借鉴模式，创建行政统计学、数量行政学等新学科也许不是毫无现实依据的梦想。
经过十几年的努力，中国已经具备了发展行政科学的良好基础和环境条件。在建设有中国特色社会主义的伟大历史进程中，中国应当而且一定能够为行政科学的发展做出别人不可替代的贡献。