社会转型与城市社区多中心治理初探，本文主要内容关键词为：社会转型论文,城市论文,中心论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1672-2388(2006)01-0001-05
社会转型是传统社会向现代社会的整体性转变，包括政治、经济、文化和体制、观念等诸多方面的深刻变化。二十世纪九十年代以来，伴随着社会转型，中国城市社区凸现出了一系列新的变化，主要表现为：城市社区人口的集中增长；家庭结构、核心家庭的内部关系以及亲戚群体关系的变化；社会利益群体的分化和多元利益主体的形成；社区自治中居民参与规模和形式的变化；尤其是公民权利与社会权利的扩大以及参与感、社区认同感的增强等。[1] (P186)针对这些新变化进行理性分析，并在此基础上建构起更合理的城市社区治理机制，显然是具有重大现实意义的。
一、社会转型中城市社区的变化
计划经济体制下，城市形成了健全的由市、区、街道、居委会组成的城市行政管理系统，人们称之为“两级政府，三级管理”，居民社区被严密地控制于行政体系之下，整个社会被分解为一个个“单位”，“单位”组成了全部社会生活。随着“政企分开”、“政事分开”和“政社分开”为导向的行政体制改革，政府、市场与社会的关系发生了明显的分化，社区组织结构相对单一、政府独断社区事务的局面发生了根本性的转变，各类社会组织的基本功能日益凸现出来。换言之，城市社区原来单一权力主体的政府行政体制正日益地向政府、市场、社会和居民广泛参与的多主体的治理体制转变。
(一)城市社区类型的多样化。
新中国成立后，中国政府采取两种方式实施对城市社会的管理，一是传统城市社区由国家街居制代替，街道、居委会依靠行政资源管理社区事务；二是国家依靠行政权力垄断所有资源，“单位”成为所有资源的载体，个人完全依附单位。事实上，改革开放以前的中国城市社会只存在一种街居制的管理方式，并没有真正意义上的“社区”存在，单位才是城市社会的主体。上世纪八十年代以来，城市社区的概念重新获得确认，社区建设得到迅速发展。目前的城市社区类型大致可分为六种：1.以城市旧街和老街区为主的传统街坊社区，具有某种“城市中的乡村的特点”；2.单一式单位社区。这类社区由一个或几个单位筹建，居民职业构成比较单一，社区互动与单位互动合二为一(此类社区已存在不多)；3.混合式综合社区。这是70年代末以来在独立的地段和城市边缘兴建的居住功能较为单一的大型居住区。此类社区缺乏公共空间，居民间的互动不强；4.演替式边缘社区，以城市扩大和乡村向城市的渗透为特点。社区功能混乱，居民职业构成复杂，体现了初级的“前市后坊”的空间特点，是当今最为活跃也是最为混乱的社区；5.以房地产开发为主体的新型房地产物业管理型社区；6.城市社会变迁中形成的“自生区”或移民区，主要集中在城郊结合部，是城市的“危险地带”。不同的社区类型，有不同的社区管理方式、不同的利益诉求、不同的社会组织形式，甚至于不同的价值取向。
(二)城市社区治理主体和治理方式的多元化。
关于“治理”，全球治理委员会(Commission on Global Governance)1995年在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中作了明确界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[2] (P23)在计划体制下，城市社会选择了一元化的组织管理结构：一是纵向的高度集中和依附性；二是横向的高度分割性和封闭性。上世纪九十年代以来，中国政府在借鉴国外社区治理基本理念的基础上，提出了社区建设的运行机制为：党委领导、民主部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方面支持、群众广泛参与。据此，社区治理结构大致体现为两方面：一是政府权力重心下移，逐渐转变为“提纲挈领”的总设计师和总协调人；二是随着“小政府，大社会”改革的进一步实施，政府将部分权力逐渐移给社区内其他组织，市场组织和社会组织占有的资源越来越多，形成社区的网络状管理。尤其是社区中介组织得到迅速培育，还有外界进入社区的非营利组织。根据民政部门的统计，1992年，中国有全国性社团1400个，省级社团19601个，县级社团16000个。截至2003年年底，全国共登记社会团体总量已达14.2万个。尽管目前我国非政府、非营利性的社会组织还与社区的建设很不相称，与发达国家相比差距更大，但社区内部资源在经历了新的整合后，治理主体多元化已初见端倪。相应地，治理方式表现为政府行政权与社区自治权之间的互动，治理过程由行政控制转向民主协商，治理关系也相应地由依附与庇护向信任与互惠关系转变。社区治理的多元化将深刻影响国家主导的社区改革的发展方向。
(三)城市社区利益主体的多元化。
社区生活本质是社区利益相关者之间的合作伙伴关系，社区公共事务是公共产品的组合而不是某项公共产品，它不仅是某一家庭或某一组织的需求，而是涉及多个家庭和多个组织的共同需求，是个体需求的集合，它涉及多个行为主体之间复杂的权利关系，需要建立一种集体选择机制来解决个体需求表达与整合问题。长期以来，单位对个人具有较高的权威性，个人对单位具有较强的依赖性。但是，随着市场经济的发展和体制的转轨变型，单位承担的大量的社会服务、社会管理、社会保障等功能都剥离出来，越来越多的上级单位在市场经济形势下，失去了对下级单位集中管理、占有、分配经济和社会资源的权力。社会结构的深刻变化，引发利益主体、利益取向的多元化：一是组织化的利益主体。如许多新型的区域性社会组织——物业公司、业主委员会等，社区成为它们的真正立足地；二是城市社会中的社区依存体，如个体私营者、小业主和其他非正式组织等，他们的服务客户和自我生存都依赖于社区；三是由社会阶层变化和不同职业形成新的群体，如党政干部阶层、企业管理阶层、知识分子阶层、职员阶层、产业工人阶层、服务人员阶层等，还有老年社会群体、再就业群体、城乡二元社会结构打破后的外来务工群体以及失去土地后的“城市农民”。在以上各种形式中，无论是单位、群体还是个人，他们都有表达自己利益和参与社区管理的内在需求，不同阶层有不同的利益要求，不同的阶层是不同的利益主体，社会阶层结构的多元化，必然导致利益主体的多样化。
(四)城市社区功能的社会化。
城市在国家和社会生活中具有战略意义。城市社区是城市的基本单元，要实现城市生活的稳定，必须实现社区的稳定。从政治意义上说，城市社区是国家政治生活的基本单元：就其经济意义而言，城市社区是城市经济发展的有效载体；从居民生活而言，城市社区是居民生活的重要场所；从文化意义上看，城市社区是社会文化传播和发展的重要领域，因此，城市社区是一个多种功能的复合体。“政企合一”、“政社合一”的社会组织结构，割裂了社区内各组织与社区间的有机联系，阻碍了面向社区的社区功能的合理分化和发育，导致了城市社区功能的相对萎缩。改革开放以来，中国的社会组织功能发生了巨大的结构变化，企业剥离了其不该承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能。同时，一部分社会管理、社会服务职能也从政府职能中分化出来。所有这些转移出来的社会管理和服务功能则直接地落在了作为城市社会基础单元的社区中。如扶贫帮困、地区福利、就业安置、环境卫生、联防治安、文化娱乐等。随着社会发展水平的提高，这种趋势还在进一步扩大。这就需要大力发展各种区域社会管理和社区服务组织，确定各类社会组织间的合理的功能分化和功能定位，最终实现社区管理的社会化。
(五)城市社区服务需求的多元化。
服务是社区建设的主题，是其生命力所在。随着服务内涵和外延的不断变化，社区服务正逐步形成便民利民、社会保障和社会化服务三大系统，承担多项服务功能，如面向社区居民的社会保障社会化服务、面向社会贫困户和优抚对象的社会救助服务、面向社区老年人、孤儿、残疾人提供的社区福利服务、面向业主的房屋建筑本体、公用和共用设施及配套服务设施维修、养护服务，公共环境的清洁卫生、园林绿化服务，本物业区的交通车辆行驶、停泊管理服务和安全监控、巡视等保安服务、面向社区居民的非营利性医疗机构提供的纳入职工医疗保险范围的基本医疗、预防保健、老年人保健、妇女儿童系统保健、主要慢性非传染疾病治疗等服务、面向青少年提供的心理和行为矫治服务、面向下岗职工的再就业服务以及由社区机构、非赢利组织或家政服务公司面向有特殊需要的居民提供的家庭服务、便民利民服务、家政服务等等。这需要制定相应的措施，鼓励多渠道发展各种经济形式、各种服务内容的社区服务业，构建城市社区服务网络。
当代中国城市社区在类型、治理主体和治理方式、利益主体、功能、服务需求等方面日益明显的多元化趋势，势必要求打破传统单一中心的行政管理模式，因此在这样的背景下，研究“多中心治理”模式及其在我国城市社区中的现实运用是十分必要的。
二、城市社区多中心治理的理论构架
治理理论是人类在寻求解决社会一致有效性问题上做出的一次深刻的认识转折，政治学知识体系在悄悄地脱离“统治”这一核心而转向“治理”这一主题。它的兴起拓展了国家与社会关系的分析架构，超越了自由主义与国家主义的传统对立，形成了一种新型的国家与社会关系范式，打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会等，把有效的管理看作是两者的合作过程，它力图发展起一套管理公共事务的全新技术，强调管理就是合作。在全球化治道变革实践的研究中，多中心理论带来了一股清新的气息。创立者是以美国印弟安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)与文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)夫妇为核心的一批研究者。多中心理论汲取了几乎遍及所有社会科学，甚至包括一些自然科学领域的智慧，与此同时，它也为众多社会科学的发展提供了独特的理论视野。
多中心治理作为西方公共管理研究领域的一种新的治理模式，它以承认政府能力有限及有限政府为前提，提出了政府与市场之外的治理公共事务的新的可能性，并在政府、市场这两个中心之外引入第三个中心，认为“多中心”是自主治理的根本前提。[3] (P4)强调由多个权力中心和组织体制来治理公共事务，提供公共服务。在多中心治理机制中，需要借助多样化权力和政府单位，以解决不同范围的公共治理问题。认为“在多中心体制中不同政府单位行使权力的本质差异极大，其中一些具有一般目的的权力向一个社群提供内容广泛的公共服务，另一些是特殊目的的职权，它可能仅只提供例如灌溉或道路系统的运营和维护这类服务。这些政府单位的多样化功能意味着个人同时在几个政府单位中保有公民身份。”[4] (P205)核心思想是要打破政府作为唯一管理主体和单一权力中心的现状，实现管理主体和权力中心的多元化。这种多中心体制表现为：
一是空间上的多中心，即打破政府和市场二分的传统格局，通过构建发达的公民社会，大力培育社会第三部门力量(又称社会组织)，形成政府、市场和社会第三部门共同治理公共事务的三维空间；
二是管理主体的多中心。一般而言，统治的主体必定是政府，而治理则对传统的政府权威提出挑战，认为政府并不是唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，都可能成为各个共同层面上的管理主体和权力中心；
三是权力向度上的多中心，即公共事务权力从强调单向的自上而下的运作转变为上下互动。“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，“它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。[5] (P11-12)
埃莉诺·奥斯特罗姆关于“公共池塘”资源的开拓性研究表明：一群相互依赖的人可以把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。并认为公民社会的自组织网络是一种“没有政府的统治”，由个人组成的多元且自主治理的领域。因此，“多中心”看到了市场或政府的单中心治理所存在的问题，看到了政府或市场作为单一治理力量的有限性，从而主张公共事物的治理是一个多元化的互动过程，强调建立政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式，通过合作、协商、谈判而不是简单的行政规划和命令来解决公共治理问题，以有效地克服单一靠市场或政府来对公共事物进行治理的不足。
三、城市社区“多中心治理”的机制建构
科学发展观与和谐社会理念的提出，标志着我国社会生活和社会发展模式的一种重要转折，即由过去的单一中心时代转向多中心时代。社区是公共物品供给与消费的基本单元，公共物品的属性决定了社区的治理需要建立多中心的自主治理结构。“市场”的多中心因素增加了市场主体的选择和自由，实现了市场的稳定、有序和繁荣。社区治理的“多中心”同样会增加社区居民的选择性，保证社区居民自由和利益诉求的表达。根据多中心治理理念，现代城市社区的存在和运作应构筑“市场为基础、法律为框架、政府为支持、自治为基本”的治理模式，协调、利用各种机制，做好整合工作。要达到政府、市场、社会和个人多赢结果的理想选择，关键在于各主体之间商议机制的建立和完善。
(一)培育社区治理的市场竞争机制。
着力培育社区治理的市场机制，并处理好政府与市场的关系。长期以来，我国一直是一种政治生活、经济生活和社会生活高度一体化的“总体性社会”，个人的作用、意愿的表达是微弱的。随着市场经济的实行和社会利益的分化，个人或组织追求利益最大化的趋势日益明朗，然而，在一定条件下，人们孤立地做出自以为对自己有利的抉择时，实际结果可能不仅对集体有害，对自己也未必是最好的抉择。因此，在社区治理中也迫切需要引入市场机制。首先要求社区层面的政府部门实行“管事”与“干事”相分离，从“无事不管”转为“有所不为”，将大量可以通过市场化、企业化方式运作或由中介组织承担的事务分离出去，以减少政府的行政作业量。同时，无论“为民办实事”，还是事关社区社会保障，在可能的条件下，尽量以市场化的方式来解决，以减少居民对行政性福利来源的依赖。其次，完善社区服务功能，让营利组织通过市场经济中的等价交换原则、成本效益原则和利润最大化原则，为社区居民提供商品和服务，以满足居民的物质文化生活需要，从而形成生产者、经营者与消费者的“多中心秩序”。现实中，漫天飞舞的小广告、免费购物班车等都表明这些营利组织在社区中是最具活力、最朝气蓬勃、最善于发掘居民需求的。它们在社区居民作为最终消费者的意义上具有最大化的可选择性，居民在这里可以通过货币的公共符号职能满足着自己的几乎一切欲求。再次，在引入市场机制时，政府职能部门必须严格约束自己，杜绝以权力谋取经济利益甚至与民争利的现象，因为引入市场机制是以政企分开为前提的。
(二)健全社区治理的法律保障机制。
建立健全社区治理的法律机制，并使法律成为社区生活中的首要规范。虽然政府和居民两方都要依法行事，但从现实出发，必须把政府的依法行政放在首位。法律如果不能约束政府，最终也无法约束群众。因此，首先要按照责权利相统一的原则，以法律的形式确立社区自治组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，依法划定其与政府行为的边界；其次要通过一系列法规和规章，赋予社区各类工作委员会或执行机构以一定的权力，如在社区的治安、卫生、公共实施保护等方面，必须使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力，使社区组织能发挥应有的作用；第三要根据城市现代化管理的要求，逐步建立和健全社区行政和各项规范化的工作制度，包括社区行政决策制度、社区行政协调制度、社区行政考核制度、社区行政监督复议制度等，以避免政府在社区的行为“过度行政化”，确保政府对社区工作的“有限干预”，使社区工作法制化、规范化；第四要以法律形式更加具体明确政府与社区之间的指导与被指导关系，合理划分各自的职责与权限；第五要引导居民运用法律来保护自身的合法权利。只有懂得了追求合法范围的权利，并有了保护自己的能力，才有助于群众更快地树立对法律的尊重和养成守法的习惯。
(三)完善社区治理的自治机制。
完善社区自主治理结构，发挥居民自治机制的组织、协调功能，这是当前城市社区治理中最为关键，也是难度最大的一环。公民社会组织被誉为20世纪最伟大的社会创新。[6] (P257)多年来政府统管全控的格局，造成了国人善于管人和甘于甚至乐于被人管，却不善于甚至不乐于自己管自己的现状。治理理论认为，公共事物的困境可以通过自主治理的结构来解决，尤其在政府权力难以渗透到的基层，更蕴藏着大量的自主治理资源，为此，运用奥斯特罗姆提出的这种自主治理结构设计的原则，[7] (P163)从我国城市社区的现实出发，首先要大力培育和发展非营利的自治组织。过去的基层民主只把眼光盯在社区居委会和街、居体制的变迁和改革上，没能从根本上摆脱行政管理上决策单一中心的困惑。非营利组织是社区的延伸，是居民社会化、公民化以及自我管理、自我教育、自我服务的重要平台，通过彼此交往可以增加居民的归属感和社区认同感，学会与他人合作、协作的技术与艺术，实现诉求表达、政治参与、完善人格和满足需要，能使社区成员相处得更加和谐融洽；其次，从操作层面上要创造条件让居民从自己关心的细小事务上做起并学会如何自治，包括自治理念的接受，自治和自律价值观的培育，对公共福利和公共目标的信奉，以及对自治规则的熟悉和掌握，并具备相应的行为能力和习惯；第三，探索建立人大、政协深入社区的长效机制。各级人大、政协组织作为我国公民利益表达机构，应该与社区等基层组织紧密衔接。在有条件的地方，可以尝试以社区为单位选举人大代表，并在社区建立居民与人大代表、政协委员畅达的沟通渠道，使社区民意能自下而上、迅速便捷地反馈到决策中枢，化解社会不稳定因素，同时引导社区居民树立良好的参政意识，加速社区自治进程。
(四)完善社区治理的分权机制。
社区治理是一种集体选择过程，是政府、经济组织、非营利组织、社区公民等之间的合作互动过程，是政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动过程。政府要从“行政权力下放”向“社区治理分权”转化，真正实现自身职能的回归。治理是国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间上下互动的管理过程。好的治理意味着追求公共利益的最大化，是政府和公民对公共生活的合作管理，是国家权力向社会的回归。单纯的行政权力下放，仅仅是政府对社会权力资源控制中心的下移，并没有从根本上对社区权力模式进行重构。因此，政府职能的回归，首先政府要分权于社会，逐步从“越位”领域退出来，使社区权力资源由单纯的政府控制向市场、社团组织和社会公众的分化和调适，治理组织由垂直的科层结构向纵横交错的网络结构转变；其次，是做好政府职能定位，当好掌舵人。政府是管理社会的公共机构，又是治理的主导力量和制度供给主体，其出发点和归宿应该是服务民众。政府要掌握国家方针政策的宣传权、社区建设规划权和协调权、社区秩序管理权与协调权、社区重大事务决策权以及对社区组织的监督权等；第三，政府要成为公平正义的代言人。不同的利益集团，不同的社会阶层，在面对同一个政策的时候，利益取向、价值取向就可能是不一样的。因此，政府要善于制定体现社会公平正义的社会政策，协调社会各个阶层和治理主体间的关系，最终促成一个整合了多主体的强社会的形成。
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