城市化进程与城乡基本公共服务均等化，本文主要内容关键词为：均等论文,城乡论文,公共服务论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
继党的十七大报告提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”之后，在刚刚闭幕的十七届三中全会上又进一步提出了“加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步”的战略选择。而在当前扩大内需以应对全球金融危机的背景下，逐步实现城乡基本公共服务均等化，释放农村地区消费需求也显得愈发重要。这一切表明逐步实现城乡一体的基本公共服务均等化已经成为当前我国完善公共财政体制，促进经济社会持续健康发展的核心工作之一。
从本质上看，我国城乡基本公共服务提供非均等以及所导致的经济社会问题，是公共财政职能缺位在经济社会发展中的一种表现，这种职能缺位的内在体制原因，集中体现在依附于户籍制度的社会福利体制安排的先天制度缺陷。在这种情况下，居民依据其自身的户籍身份不同，将获得截然不同的公共服务供给保障，使得户籍身份成为一种相对稀缺的社会资源。尽管这种制度安排受制于中国的二元经济结构以及政府财力的不足，但不可否认的是在此种制度安排下，中国的城乡二元社会结构也因此被体制性地固化和加剧，城乡二元的公共服务体制进一步阻碍了中国城乡二元结构的弥合。当前中国公共服务所面临的提供总量不足问题，伴随着我国经济的发展、国力的增强，以及各级政府的高度重视正逐步得到缓解，但基本公共服务的均等化问题，尤其是城乡基本公共服务的均等化问题却在我国二元经济及二元公共服务体制的影响下依然十分严峻，而由此引发的一系列经济社会问题也开始逐步累积和凸显。
城乡二元的公共服务体制不仅制约了农村的改革和发展，同时也在农村地区累积了相当的社会矛盾和政府责任。2007年我国名义城乡收入差距为3.33∶1，若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，城乡实际收入差距已达5～6倍，公共服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重大约在30％～40％。①而从农村消费的角度看，农村居民消费所占比重从1978年的62.1％下降到了2007年的25.6％，由此可以判断，除农村居民收入比重下降的因素外，农村地区公共服务的严重缺失也在相当程度上抑制了农村居民的消费，进而严重抑制了国内需求的有效放大。由此可见，基本公共服务的不足，不仅严重制约了农村地区的社会发展和民生改善，而且还阻碍了中国经济的持续健康发展，因此实现城乡统筹的基本公共服务均等化具有重大而现实的意义。可喜的是我们应当看到，政府财力的持续快速增长以及公共财政体制的不断完善，为我们实现城乡一体的基本公共服务均等化提供了难得的物质基础和制度保障，这是我们逐步实现城乡基本公共服务均等化的历史机遇。
本文第二部分探讨了城市化进程与基本公共服务提供水平之间的内在逻辑关系；第三部分以政府服务能力的概念为基础考察了影响公共服务提供的政府供给因素，以及客观估计了城市化进程对公共服务提供水平的影响基础；第四部分则具体估计了城市化进程对公共服务水平的影响；最后是结论及政策含义。
二、城市化进程与基本公共服务提供
城乡基本公共服务均等化的内涵是使具有同样公共需求的农村地区居民能够享受到和城镇居民大体相当的公共服务水平。在我国长期“重城轻乡”的二元公共服务体制下，农村地区公共服务长期低于城镇水平。因此，实现城乡一体的基本公共服务均等化必然带来的挑战是，政府如何有效地满足由于农村居民的公共服务水平上升而产生的新增基本公共服务需求。这种公共服务需求的激增，是中国城乡二元公共服务提供体制所引致的必然结果。因此，如何有效合理地使财政来承接这部分新增公共服务性支出，做出前瞻性的资金统筹安排，是能否顺利推进城乡基本公共服务均等化的关键。
近年来，快速的城市化进程成为中国经济社会发展的一项重要特征，而与之相伴随的公共服务总量的大幅上升，为我们系统考察和评估统筹城乡公共服务水平所带来的财政压力提供了一个良好的观察窗口。其原因在于公众对于公共服务的需求是基于整个经济社会系统的结构运动而变化，任何与某一项公共服务相关联的经济社会结构发生变化，都会影响公共服务需求。在我国城乡二元公共服务体制条件下，城市化作为刻画经济社会结构变化的重要指标，无疑会对公共服务需求总量产生巨大的影响。对于基本的公共服务项目，诸如社会扶助与救济、养老保障、基础教育、公共卫生，以及公共文化等，随城市化进程的推进都会引起相关服务项目总量的显著变化。此外，经济社会结构的其他变化，如失业率、贫困率、老龄化程度、适龄入学儿童比例等指标的变动，也都会引致公共服务需求总量的变动，而城市化进程的推进又会进一步放大这些社会指标对公共服务需求的影响。对此，我们一并进行简单的探讨(见表1)。
在我国，城市化进程对于公共服务需求的影响是比较全面和极其显著的，随着城市化进程的推进，社会救济、养老、公共卫生、基础教育、公共文化等各项公共服务需求都将增加。这一方面是由于价格因素造成城乡服务成本的差别，使得在城市提供一定数量的公共服务所需花费的公共资源要高于农村地区，随着城市化进程的不断推进，全社会公共服务的总需求也将逐步增加；另一方面，是由于中国现行的城乡分割管理体制，造成城市地区包括社会扶助与救济、养老保障、基础教育、公共卫生，以及公共文化在内的公共服务提供数量和质量都远远高于农村地区，在中国现行的体制框架下，全社会随着城市化进程的推进对于公共服务的总需求将呈现明显上升态势。从改革开放以来的现实情况看，中国公共服务支出占财政总支出的比重与城镇人口所占比重呈现出一种协调、同步的递增态势，反映了中国的城市化进程与公共服务支出之间存在着内在的联动效应(见图1)。通过对这一联动关系的考察，我们能够相对准确地把握在中国现行体制条件下，城市化进程的逐步推进对公共服务支出规模的内在要求，进而客观地评估实施城乡基本公共服务均等化战略可能带来的财政压力和资金需求缺口。
除城市化进程外，失业和贫困也是导致公共服务需求增加的主要因素，其对应的是社会扶助及救济项目的增长，随着我国市场化进程的推进以及贫困标准的不断提高，一定规模的失业和贫困人口是不可避免的。而随着两者的变化，公共服务需求也将随之变化。人口老龄化是中国未来一段时期所面临的一个重要社会问题，随着老龄人口比例的增长，势必增加养老保障服务的支出负担；同时人口老龄化的加剧，也会直接影响医疗卫生费用的增长，进而大幅提升公共服务需求。而随着我国义务教育阶段“两免一补”政策的全面实施，适龄入学儿童规模的变化，将会直接影响社会对基础教育服务的需求，进而影响公共服务需求。而更为重要的是，随着城市化进程的推进，这些社会结构变动对中国公共服务需求总量的影响会逐步放大。因此，为了更好地改善民生、实现全国范围内的基本公共服务均等化，需要我们积极预见并把握相关指标的变动，从而前瞻性地为未来的公共服务做好充分的准备。
三、城乡一体化与政府服务能力
前面，我们从社会对公共服务需求的角度，探讨了以城市化为标志的社会结构变动对公共服务规模的影响。但在中国公共服务普遍提供不足的前提下，政府的公共服务供给能力始终是决定最终公共服务规模的关键因素。没有相应的政府服务能力，城乡基本公共服务均等化战略的实施就会失去根基。因此，在关注城市化进程及其对公共服务需求影响的同时，我们不应忽视在实施城乡基本公共服务均等化战略过程中的政府公共服务供给能力问题。实施城乡公共服务均等化战略要同时涉及基本公共服务需求和供给的共同调节变动问题，其中供给方面就是中央和各级政府如何逐步提升公共服务能力，满足不断增长的公共服务需求的问题。而当前城乡公共服务提供不均等问题的出现，正是公共服务供给和需求在结构上的失调所导致的结果。因此，也只有在充分估计政府服务能力的基础上，我们才能够准确、客观地评估城市化进程对公共服务提供的影响。
笔者认为，政府公共服务能力是指在经济发展水平和特定政府财力条件下，政府在满足其他基本公共职能的基础上，能够提供的公共服务水平。而影响各级政府公共服务提供能力的因素主要有四个方面：一是经济发展水平，二是政府的财政收入能力，三是来自中央政府的转移支付。前三者决定了地方政府能够提供公共服务的能力。四是政府对于公共服务支出的相对偏好。这种偏好，则表示了政府在多大程度上愿意将财政收入投入公共服务领域。经济的发展和政府财政收入的增长无疑会提升政府公共服务供给能力；而中央转移支付和地方政府支出偏好对供给能力的影响，我们可以通过构建一个在既定经济发展水平和政府税收条件下，基于转移支付和政府偏好的公共支出选择模型来加以解释。
构造公共服务的供给函数为：
之间。
四、城市化与基本公共服务需求的实证分析
为了更为清晰、直接地探讨城市化进程对基本公共服务需求增长带来的影响，我们在前面分析的基础上，运用2002～2006年中国省级数据来实证考察这一影响关系。我们以人均基本公共服务支出(PSP)表示某一省份的公共服务供给规模，所包含的项目有公共教育支出、公共卫生支出、抚恤和社会福利救济支出、社会保障补助支出，以及公共文化体育事业支出等。此外，我们也可以医疗(HEAP)、教育(EDUP)等单项人均公共服务支出作为被解释变量进行考察。除我们重点关心的城市化进程因素外，公共服务支出还受到经济发展水平、政府财力水平、政府服务支出偏好等供给因素，以及城市化比率、人口结构、失业率等需求因素的影响。因此，我们可以建立回归模型：
其中变量
代表各地区的城市化进程，其对公共服务规模的影响系数β是我们重点考察的对象。
代表各地区除城市化以外影响公共服务需求的因素，包括老龄化(Age)、失业率(Unemp)、儿童抚养比(Child)等因素；同时也包括城市化与各社会指标的交互项(City*Age、City*Unemp、City*Child)，因此我们预计城市化进程会加剧各社会结构变动对公共服务需求的影响，反之亦然。
代表各地区影响政府公共服务供给的因素，包括人均GDP(GDPP)，政府财政支出(Fina)，其包含了地方政府税收和中央政府转移支付两方面因素，以及政府公共服务支出占财政支出的比重(Pse)，这可以反映出政府的公共服务偏好。本文所采用的中国除西藏自治区外的30个省区在2002～2006年共5年的面板数据，均来自相关年份《中国统计年鉴》和《中国人口统计年鉴》。估计结果见表2。
从估计结果看，4个模型的拟合效果都比较理想。在影响公共服务需求的各因素中，城市化率是唯一在各次回归中均显著的变量，表明城市化进程对中国的公共服务提供规模具有显著的正向影响。从具体系数看，以模型(1)为例中国的城市化率每提升1个百分点，则人均公共总支出会提高近13％，由此我们以中国当前43％左右的城市化率估算，推行完全意义的城乡基本公共服务均等化，其所带来的基本公共服务水平和规模的提升幅度将提升近6.5倍，这是一个相当大的增幅，因此需要根据财政的承载力来统筹安排城市化进程和城乡公共服务均等化的步骤。同时这一有力证据也表明我国各地区间城市化进程的不同是导致公共服务提供水平不同的重要原因之一，这印证了我国城乡二元结构导致的公共服务差别的存在。一方面表明，我国城乡公共服务差别提供的现状仍然十分突出，并且这种体制仍在限制着我国公共服务均等化的进程；另一方面也意味着，中国建立城乡基本公共服务均等化的努力，必然会面临基本公共服务需求急剧膨胀的挑战，如何更好地增加政府的公共服务提供能力来消化新增公共需求，是构建城乡基本公共服务均等化的前提和基础。
此外，在模型(2)城市化与各社会指标的交互项中，只有城市化与儿童抚养比的交互项显著，表明中国的城市化进程随着入学儿童比例的增加将更加显著地影响公共服务提供规模，而失业率与老龄化则没有表现出这一特点。其内在的经济含义是，在城市化进程中新增城市人口的子女普遍得到了较好的公共服务(如义务教育)，而针对老年人口和失业人员的养老和失业救济等服务并没有随城市化的推进而显著增多。这在相当程度上印证了中国公共服务领域当前存在的，义务教育发展较好而养老、医疗、社保方面有待改进的现象。
对于影响政府公共服务提供能力的经济发展水平、财政能力和财政支出偏好这3个变量，在3次回归中都在较高水平上通过了显著性检验。这表明无论是总体公共服务提供，还是公共教育或卫生的单项公共服务提供，政府供给能力都对最终的提供数量有着直接而显著的影响。并且3个解释变量的回归系数也都较大，说明政府提供能力对于公共服务供给的影响程度非常高。此外，人口老龄化比例对于人均公共卫生支出的影响，以及儿童抚养比对人均公共服务总支出的影响在统计上都是显著的，但与城市化率一样，影响系数都较小，表明这些影响公共需求的因素对最终的公共服务提供水平影响非常弱。其结论是，影响政府供给能力的各因素对于公共服务支出水平的影响不仅统计上显著，而且影响程度也都远远大于影响公共需求的各因素。表明了政府供给能力在我国公共服务提供水平的决定中居于主导地位，而公共需求对其的影响却微乎其微。
五、结论及政策含义
本文在国家加快发展农村公共事业及实现基本公共服务均等化的宏观背景下，着重分析了城市化进程对我国公共服务提供水平的影响，并从中考察了建立城乡基本公共服务均等化所面临的公共需求扩大而带来的公共服务提供压力问题。研究表明，中国的城市化进程显著地影响了各地区公共服务的提供水平及规模，表明了中国城乡二元公共服务体制的客观存在，同时也表明建立城乡均等化的基本公共服务体系，必将面临公共需求急剧扩大的问题，需要政府对这一改革有充分的准备和应对措施。研究还表明，中国的公共服务提供体制是一套以政府公共服务能力为基础、城乡区别对待的供给导向型的服务模式，而对于各辖区内实际公共需求的反应并不明显。我们认为，这种基于政府能力和偏好而非实际公共需求的公共服务提供机制，是引致当前基本公共服务领域非均等问题出现的本质原因，因此逐步变革基本公共服务提供的决策思路，更多关注现实公共需求的变化，是最终实现城乡乃至全国基本公共服务均等化的关键。
从本文的研究结论中我们还能得到以下一些政策含义：(1)农村地区基本公共服务匮乏的现状，已经成为阻滞农村发展和进一步改革的重要因素，进而还影响到中国经济的持续健康发展，因此积极推进城乡基本公共服务均等化，是涉及农村乃至全国经济社会健康发展的一个紧要而迫切的问题。(2)在推进城市化进程和实施户籍制度改革的过程中，要做好增强政府公共服务提供能力的配套准备，对于将要面对的公共服务需求迅速扩大的现实，政府要从公共服务体制和公共服务能力两个方面做出相应的准备。(3)公共服务提供机制要面向广大人民群众的现实需求，以公共需求为公共服务提供的根本出发点，逐步建立并实现需求导向的公共服务提供模式。
注释：
①迟福林：《城乡基本公共服务均等化与城乡一体化》，第65次中国改革国际论坛暨第四届中挪社会政策论坛论文集，2008年。
②假设
，是因为政府一般不会偏好将支出过多地集中于某一种支出，而是希望将支出分散于二者之间。
③中央对地方政府的转移支付分为一般和专项，此处仅讨论了一般性转移支付，若要讨论提供公共服务的专项支付，则需要全部增加为最终的公共服务提供数量。
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