依法治理：破解“治访循环”困境，本文主要内容关键词为：困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“治访循环”困境的背景 自20世纪90年代以来，随着改革开放的深入、公民权利意识的兴起，上访作为表达诉求的主要手段在全国普遍出现，并且数量呈现逐年上升的趋势，使上访治理陷入一种“治访循环”的困境。即“从上访者反映问题，相关部门治理，到问题的初步解决或拖延，再到遗留问题或产生新的问题，再引发上访者越级上访进一步反映问题，相关部门再治理，这样无休止的循环过程”。① 个体上访是上访潮中的大多数，由于他们各自的诉求内容不同，表现方式不同，处理起来更具有独特性。鉴于乡镇(街道)是国家行政体制的最基层单位，是国家与乡土社会直接发生接触的主体。国家政策最终都要一层一层地落实到乡镇(街道)一级政府，由其具体执行。基层是矛盾产生最多的地方。现行的“属地管理”原则，使得绝大多数信访问题，最终要由乡镇(街道)一级来解决，正所谓“石头飞上天还是要落地，事情出处在哪里，最终还得由哪里来解决”。因此，本文从上访者同乡镇街道一级政府的互动入手，采用访谈法，以美国社会学家詹姆斯·科尔曼的社会行动理论，解释二者在互动博弈过程中各自的行动逻辑与策略，从上访系统在微观层面的日常运作，窥探“治访循环”背后的原因，从而提出对当前“治访循环”现象的思考。 二、上访者与基层政府的行动策略 科尔曼强调，在理性选择过程中，有两个决定性因素，一个是行动者的自身因素，包括自身的利益偏好、资源；另一个是行动者外部的环境，即社会结构。②作为行动者的上访者和基层政府，有着各自的利益偏好，以及自身所具有的独特资源。在外部环境影响下，双方结合自身优势，以追求自身利益最大化为原则，最终形成了自己独特的行动策略。 (一)自身因素考量 1.双方各自的利益偏好 上访者的利益偏好，或基于物质利益，或基于权利，或基于权益。物质利益指的主要是钱，还包括工作、低保等能带来收入的实物。在上访者张某的个例中，其要求政府归还因“抢生”受罚损失的工资，总计10万元。权利义务的对称，指法律对法律关系主体能够做出或者不做出一定行为，以及其要求他人相应做出或者不做出一定行为的许可与保障。政府行政的过程中，有些做法引起了行政相对人的不满，其也会通过上访向政府“讨说法”。例如，上访者薛某要求G乡政府进行财务公开，将搬迁补偿的事情说清楚。权益，即符合法律规定的权利和物质利益。在上访者李某个案中，他认为政府“未批先占”，违反了《土地管理法》，应该给予他更多的补偿，且要追究相关责任人的责任。 基层政府的利益偏好主要基于稳定和政府公信力。伴随着整个社会的加速转型，社会上各种矛盾激发，维稳成为基层政府的主要任务之一。国家建立了一套维稳体制，将基层官员的仕途命运同稳定这一目标结合起来。在层层压力下，基层政府在利益偏好上越来越趋向于稳定。在上访者的诉求中，往往要求对基层政府的一些行为“揭盖子”，对违规甚至违法的官员进行惩罚。从集体层面来讲，“揭盖子”损害的是政府公信力，即公众对政府的满意度和信任度；从个体层面来讲，“揭盖子”将政府一些具有违规违法行为的政府官员曝光，影响官员的仕途。由此，不能“揭盖子”也成为基层政府的一个重要底线。 2.双方各自拥有的资源 本文将可以用于交换的资源称为核心资源，将那些辅助于交换的资源称之为辅助性资源。核心资源中蕴含着其他行动者的直接利益，是其他行动者最渴望与之交换的资源。辅助性资源则是指那些虽然没有蕴含其他行动者的直接利益，但有助于行动者同其他行动者顺利进行交换的资源。辅助性资源或有利于提升行动者自身所拥有的核心资源的价值，或有利于降低其他行动者所拥有核心资源的价值，又或有利于促进交换的顺利达成。 对于上访者来说，可用于交换的核心资源主要是“上访”这一事件资源，辅助性资源包括一些“话语资源”以及“吵闹缠”的技术。基层政府拥有的可用于交换的核心资源有权力(权力中所包含的事件资源和物质利益)、维稳经费等；辅助性资源有话语资源、非正式关系等。 科尔曼认为，行动者总是希望用自己不太在乎的资源，去换取能够让自己获利最大的资源。③金钱等物质利益是基层政府最愿意同上访者进行交换的资源，这种交换方式可以称为“开口子”。值得注意的是，上访者反映的许多问题，很多情况下不仅是个人问题，而是共性问题。如果处理不好，很可能会产生不良的示范效应，引发更多的上访，导致社会的更加不稳定，这与政府的偏好相反。所以，基层政府更偏好于适当“开口子”。 (二)外部环境因素影响 1.法治环境 现有法治环境下，行政权力在某些情况下影响了司法的公正性。民告官的许多案件法院都不会受理。上访者李某讲道：“法院的人跟我说：‘我们都是在县委的领导下工作。虽然说我们都是独立办案，但是我们归县委领导。’律师也不敢接这种事，他们害怕把自己的饭碗丢了。”行政诉讼成本高，也是上访者不愿意选择走司法渠道的原因所在。薛某就讲道：“法院你以为会说理，都是要钱。”司法渠道存在的种种问题，使得上访者认为上访是解决问题的捷径，基层政府在基层信访治理中疲于应付。 2.信访体制 依据《中华人民共和国信访条例》(下称《信访条例》)，各级政府和县级以上政府部门都有信访接待的职责，上访者走信访渠道的选择范围大，且成本较低。正如G乡信访干部所说，“老百姓去打官司还要收费：付了诉讼费，请律师，各种费用。信访呢，不用钱。”按照《信访条例》的规定，信访工作主要由各级政府和部门的第一领导来负责。对于上访者来说，这无疑是解决自身问题的最佳途径。除此之外，在一些敏感时期，如国家重大节日、中央或地方重要会议期间，为了营造良好的节日、会议氛围，严防发生进京上访、越级上访，就成为基层政府最重要的任务。 3.意识形态及社会舆论 随着改革开放的不断推进，国家的意识形态越来越走向世俗化，更加关注普通民众的日常生活。④政府越来越强调要“为人民服务”，关心百姓的生活疾苦，解决群众的生活问题。“依法行政”、“建设法治政府”等思想，要求基层政府在行政过程中要严格按照法律办事。在这种意识的影响下，公民在与政府打交道中地位上升，越来越敢于维护自身利益，基层政府也倾向于使用柔性方法来应对上访。媒体对政府各种违规行为的揭露越来越多，基层政府也越来越注意规范自身的行为，以免成为曝光对象。在社会舆论的影响下，基层政府更加注重自己的行为，权力资源中最具价值的“强制”一面的效用大大降低。 (三)双方各自的策略选择 结合自身的利益偏好、资源特点以及外部环境因素，上访者形成了自己的行动策略。具体表现为：一是不间断的上访，并将“吵闹缠”的技术发挥到极致，将自己的事情“问题化”，⑤迫使基层政府尽快解决；二是敏感时期越级上访，刺激基层政府官员的神经，倒逼基层政府向自己让步，最大化地获取自己想要的利益。 基层政府也形成了自己的应对策略。从话语上来讲，对上访者“污名化”，给上访者施加一定的心理压力；同时，通过“汇报”，向上级反映上访者的情况，赢得上级政府对自己行为的理解和支持，有效降低上访者带来的不良后果。从行动上来讲，基层政府的策略主要体现为一种“软硬兼施”的摆平术，一方面运用柔性手段，如耐心劝说、与上访者协商、“开口子”等；另一方面运用刚性手段，如威胁、截访等。鉴于意识形态的制约和社会舆论的压力，基层政府在手段运用上更偏向于用柔性手段，即通过劝说、“开口子”等方式实现交换。 三、上访者与基层政府的互动博弈 上访者与基层政府行动过程中的互动博弈，主要表现在以下两个方面：一是双方的话语较量，主要是话语权的争夺和各自行为合理性的论证；二是双方的行动较量，即为了实现各自利益最大化，达成资源交换所进行的实际行动。行动较量分为两种情况，一种是日常时期的行动较量，另一种是敏感时期的行动较量。 (一)话语较量：情感牌、法律牌VS污名化、汇报 苦难和不幸对于上访者来说，本来是一种伤害，但是在某种情形下也可以变成一种资源或优势。上访者通过向外诉苦，将自己的不幸公之于众，赢得大众的同情，成为他们的一个技巧性的选择。可以将这种方式称之为上访者的“情感牌”。除了“诉苦”这一情感牌之外，“法律牌”也是上访者上访过程中的强有力的话语资源。许多上访者对国家的相关法律政策十分了解，并且在自己诉求的过程中能够很好地找到自己诉求的法律依据。利用法律这一有力武器，为自己争取话语上的权利。在访谈的过程中，李某反复用自己熟知的法律条文来论证自己行为的合法性，对《信访工作“两意见一办法”》之类的小册子学习得非常透彻。 作为另一方的基层政府，也试图从话语上对上访者进行回应。在基层政府的话语中，上访者则成了另外一种形象。上访者不是因为权利受损等上访，而是因为“不听话”。G乡政法委马书记讲道：“遇到像李某这么刁的，你也没办法……现在他已经钻里面了，出不来了，总觉得这样能一夜暴富。”基层政府通过汇报以求得到上层的理解，从而减轻来自上层的压力。 从双方话语的较量来看，最终还是基层政府占据了优势。对于多数老百姓来说，上访、告状本身就是一种不好的标签。县、市甚至省里的政府部门，只专注于应对群体性事件，对这些单个的上访者相对不够重视。通过向上汇报情况，基层政府有效地降低了“上访”这一事件的资源价值，从而在同上访者交换过程中更加占据主动地位。 (二)行动较量：吵、闹、缠VS调解、威胁、拖 吵、闹、缠是上访者的常见手段。吵的作用在于，充分表达自己内心的不满，通过语气的渲染，置对方于不利的情境。闹，即通过一些极端的做法，将事情闹大，成为社会性新闻。随着网络信息的发达，任何事情都有可能很快成为新闻。上访者青睐于这种闹的技术。缠，即天天去找领导，希望尽快给自己解决问题。 基层政府的处理方式包括：调解，即通过坐下来面对面地沟通协商，以求达成一致意见。调解在基层政府应对上访者的过程中发挥了较大的作用。调解主要有以下两种形式：一是对上访者进行规劝，一般是上访者所在村的村干部、上访者的亲戚。上访者一般不会选择通过司法渠道解决问题，基层干部称之为“信访不信法”，但基层政府也通常会用法律知识来对上访者进行劝说。在调解张某一事中，G乡信访办就请了该县的一个法官给他讲解法律知识，试图从法律上论证他所告事情的不合理性。威胁，即政府运用自身权力，进而影响上访者的事件，以增加双方讨价还价的余地。拖，即想方设法将上访者的事情往后拖。从日常时期双方的较量可以看出，上访者的问题往往在地方很难得到重视和解决。即使基层政府通过协调、威胁等手段无法让上访者让步，拖也是一种相对有效的应对方式。而上访者吵、闹、缠的方式，也很难真正触动基层政府的神经。 四、行动博弈的三种结果 科尔曼认为，交换的过程中会出现一种不均衡的状况，实力较强的行动者可能会凭借自己的实力使得事件向着自己希望的方向发展。⑥基层政府拥有的资源较多，实力较强，在与上访者的博弈中，始终在推动交换朝着一个方向发展，即在适当“开口子”、不能“揭盖子”的前提下达成让步，实现资源的交换。而上访者能否按照基层政府所遵照的这一“规则”，直接影响着最终的交换状况。经过长时间的较量，双方互动博弈的最终结果可以分为以下三类。 (一)双方都让步 双方都让步，即上访者不再上访，从而换取自身所偏好的权益、物质利益或权利；同时，基层政府用权力、金钱等资源，给予上访者尽量多的补偿，这里的补偿主要表现在尽量满足上访者对“物质利益”的偏好，而对于“权利”的偏好，只能是形式上满足。在郭某上访的案例中，郭家的诉求在于“权利”，即要求对干部免费学驾驶一事“揭盖子”，并对相关干部进行惩罚。对于G乡政府来说，不能“揭盖子”是他们的底线，最好的结果就是通过适当“开口子”来换取郭家息访。行动者总是希望用自己最不在乎的资源，去换取其他行动者控制下的能让自己获利的资源。对于G乡政府来说，物质利益是他们最愿意与上访者进行交换的资源。经过两年时间漫长的博弈，G乡政府给予郭家一定的经济补偿，并给郭某之子安排了工作，对村支书进行党内警告处分，换取了郭家息访。其实，这里还存在一定程度的需求替换，即乡政府用额外的物质利益，有效降低了郭家对权利的偏好。 (二)一方让步 上访者让步，即上访者在政府多方面做工作后，放弃自身对权益、物质利益或权利的诉求，自动息访。也可以说，是政府用自身权力的强制属性作为资源换取上访者“息访”这一事件资源。经过3年的上访，已经60岁的薛某心力交瘁，加之子女规劝，2014年开始，薛某不再上访。乡政府安排其在G乡扫大街，每月得1000多元报酬。在薛某上访的案例中，他的诉求在于“权利”，即要求政府将搬迁补偿的事情说清楚，而这恰恰触及了基层政府的底线，即不能“揭盖子”。 基层政府让步，多是基层政府完全满足了上访者对自身权益、物质利益或者权利的诉求。这种情况下，一般上访者单纯谋求物质利益，同时自己的利益诉求较小，在基层政府适当“开口子”的范围之内。在访谈中，G乡信访办的吴主任讲了一个政府让步的案例。马某在2013年修房子时不慎把腿摔残，上访要求乡政府给报销医药费，理由是政府征了自己宅基地，自己被迫修新房，导致了这次事故。最终，G乡政府无奈赔偿了8000元医药费给他，马某才息访。这个案例中，G乡政府让步的前提在于，上访者所要求赔偿的金额在G乡政府“开口子”的范围之内。类似的事情，在基层政府处理普通上访者事件中很普遍。 (三)双方互不让步 双方互不让步，即上访者不放弃上访，基层政府也不愿满足上访者的诉求，双方资源交换失败。双方继续互动博弈，上访者坚持上访，基层政府坚持用自己的摆平术，最终的表现就是一种“治访循环”困境。 在李某案例中，省国土资源厅2005年出具复核意见，认为县政府违反了《土地管理法》的规定，并责成市国土资源局查处。最终，协商结果是县看守所违规占地，罚款20万元，给予李某15万元的赔偿，李某在《息访罢诉书》上签了字。但是，李某跟G乡的干部说还要继续上访，一是认为没有追究县长等人的责任，二是没有按违规征地的规定给予他从高的补偿，他认定的标准是全国最高价给予补偿，一亩地补偿约70万，总计约150万。他的这两个诉求，刚好与基层政府的两条底线相冲突。一方是觉得补偿太少，另一方是只能适当“开口子”；一方是要求追究当地县长等人的责任，另一方是坚决不能“揭盖子”。 五、“治访循环”困境的破解路径 综上所述，“治访循环”的原因主要在于基层政府在应对上访者中的行动策略，即坚持不能“揭盖子”和适当“开口子”的行动原则下摆平上访者。不能“揭盖子”使得一些上访者对“权利”的诉求难以得到满足；适当“开口子”无法满足一些上访者过大的“利益”诉求，使得他们转而利用这一原则从中谋利，成为职业上访者。同时，“开口子”所造成的负面示范效应，使得越来越多的上访者觉得上访有利可图。如此，一方是不满意的上访者，另一方是不肯让步的基层政府，“治访循环”的形成就成为一种必然。 面对大量的上访者的问题，基层组织的依法行政才是关键。首先，基层政府要坚持依法行政，减少自身行为的随意性和侵犯性。上访大都是因为基层政府在征地、拆迁等涉及群众利益的重大事件中，或没有按照规章制度办事，或没有做到公开、公平、公正，在一定程度上损害了群众的利益。其次，政府要建立一套行政失误纠错机制，对相关责任人按规定进行惩罚，满足群众对“权利”的诉求；设定相应的物质补偿标准，在补偿上做到公开、合理，从而避免滋生谋利型上访；对一些历史遗留问题，政府要敢于面对，敢于担当，积极解决。最后，推进司法改革，改善法治环境，树立法治权威，从而通过司法渠道根本上解决信访问题。由法院作为第三方，对上访者和基层政府之间的矛盾进行裁决，基层政府不能再“捂盖子”，也不能“花钱买平安”；上访者既能得到自己想要的“权利”，又能得到恰当的“物质利益”，谋利型的上访就能被遏制。 党的十八届四中全会的决定对全面推进依法治国，建设社会主义法治国家做出全面部署。习总书记反复强调指出，全面推进依法治国，就要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会三位一体的建设。笔者认为，依法化解社会矛盾是法治社会的重要保障。实现依法治国，不仅要有顶层的法治建设，更要有基层组织的实践；不仅需要制度建设，更需要基层组织队伍建设与完善。就像习总书记强调的“制定出一个好文件只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”。⑦“落实”二字，恰恰切中了要害。党和国家的各项方针、政策都有赖于各级组织以及工作人员的学习领悟，并切实地贯彻与实施。治理能力现代化不仅表现在治理体系的健全与完备，更表现在治理实践者——各级工作人员的实践能力中。 注释： ①尹利民：《国家性与自主性：信访生成的双重动因——兼论信访生成的不同类型》，《求是》2011年第10期。 ②[美]詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，社会科学文献出版社，1992年版，第34～37页。 ③[美]詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，社会科学文献出版社，1992年版，第32～33页。 ④田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期。 ⑤应星：《大河移民上访的故事——从“讨个说法”到“摆平理顺”》，生活·读书·新知三联书店，2001年版，第37～44页。 ⑥[美]詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，社会科学文献出版社，1992年版，第44页。 ⑦习近平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，来源：中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2014/02-17/5847601.shtml，访问日期：2015年6月6日。