依法保障和促进农村改革、发展与稳定，本文主要内容关键词为：稳定论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农业法制建设的现状及特点
（一）改革以来，我国农业法律体系建设已有了重大进展，农业无法可依的状况已基本得到改变
改革前，我国有关农业的法律和法规寥寥无几，农业发展基本处于无法可依的状况。改革初期，我国处于农业生产关系急剧变革时期，党和政府主要通过发布各种政策性文件来领导和管理农业。从80年代中期开始，特别是1987年国务院召开第一次全国政府法制工作会议以后，随着国家整个法制工作的推进，有关农业生产力方面的立法，主要是保护农业自然资源和保障农业生产安全方面的立法有了长足的进展。但是，有关农业生产关系方面的立法一直进展缓慢，尤其是缺乏一部指导农业发展的大法。当时的主要障碍是对家庭承包经营制度的认识不够统一。1991年，十三届八中全会通过了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，对农业的基础地位和一系列重大决策作了规定。随后，党的十四大又充分肯定了农村改革的经验和基本政策。这就为在农业生产关系方面立法和制定一部农业大法奠定了基础。正是在这种背景下，1993 年7月，八届全国人大常委会审议通过了《农业法》。《农业法》以法律的形式，把十一届三中全会以来党和国家关于农业发展的一系列行之有效的大政方针进一步规范化、法律化。它调节的内容既包括农业生产力，也包括农业生产关系；既包括农业生产，也包括农业产前和产后环节。《农业法》是我国农业发展史上第一部农业大法，它的颁布是我国农业法制建设史上的一个里程碑。十五大以后，农业法制建设又步入了一个新的阶段。1998年重新修订了《土地管理法》和《村民委员会组织法》，这两部法以其立法过程中的广泛参与性和较高的质量产生了重大影响。到目前为止，国家已颁布实施了10多部农业法律和40多部行政法规；一大批地方性的农业法规也已制定出来。可以说，农业无法可依的状况已基本得到改变。
但是，总的来讲，我国的农业法律体系还不够健全。相对于农业和农村经济发展的要求而言，我国农业的立法依然是滞后的。目前有关农业的立法，更多的是行政性法规，而体现平等、自愿、等价、有偿和诚实信用等市场经济原则的有关农业的民事立法还比较弱。一些急需的法律还没有制定出来，特别是保护农民权益的法律还较薄弱。规范农村市场主体、维护市场秩序方面的法律也很少。
（二）相对于农业立法而言，我国农业执法和执法监督更为薄弱
目前，我国已初步建立了包括土地管理、森林保护、植物检疫、渔政管理、畜禽防疫检疫、种子管理、农机监理和农业环境保护等在内的农业行政执法体系。农业法律的制定和实施，对促进农业的发展起到了重要的作用。但相对于农业立法而言，我国农业执法和执法监督更为薄弱。目前，农业行政执法主体和执法行为都很不规范。农业行政管理部门由于力量薄弱，许多法律、法规只好交由事业单位代为执行，仅农业系统内的执法机构就有20多家。一些执法主体集执法权与经营权于一身，既当裁判员，又当运动员。有的执法单位甚至滥用执法权。社会上把这形容为“办一件事，立一个法，设一个机构，多一道关卡，多一项罚款、收费”。以种子行业为例，根据有关专家对4个省的26 家种子公司的调查，这两种功能结合在一起的高达70%以上，这样不但严重影响了执法的公正性和权威性，而且，地方种子管理部门从本位利益出发，搞市场封锁，划定自己的势力范围，限制异地种子公司进入本地。这种地方保护主义，不利于新品种的开发，严重制约了种子企业的发展壮大，使规模化经营无从实现，技术水平难以提高。我们目前大大小小的种子企业2700多家，年销售额最高的企业只有2亿多元， 绝大多数种子公司年销售额仅数百万元。在国际上，制种业已成为高度资金密集的高技术行业。一些知名的国际种子公司的年销售额有的高达10亿美元以上。我们现在对外资进入我国制种业有严格的限制，目前大约只有80余家外资企业。今后如果逐步开放市场，国内企业的状况是很难适应的。
已有的法律法规得不到执行。这既反映出农业执法监督制度薄弱，也说明一些基层干部和部门“重人治，轻法治”，法治观念比较淡薄。中国在长达几千年的封建社会中，法律始终附属于专制权力而存在，它孕育了大量的与现代法治原则相左的传统和习惯，如皇权至上、权高于法的观念；宗法伦理至上、情重于法的观念；特权等级意识；忠孝服从意识等。正如邓小平同志所说：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”这些观念和习惯无形之中还在影响着人们的思想和行为。例如，许多人在法律与领导要求不一致时，宁可遵从领导的要求；在法律与人情发生冲突时，宁可委屈法律全人情；等等。新中国成立后，又搞了几十年的计划经济。在计划经济时期，行政权力几乎主宰了社会生活的所有领域，与强大的行政权力相比，法律只处于无足轻重的位置。可以说，过去基本上是靠“人治”。就是到现在，对农业和农村经济活动的管理仍带着比较浓厚的“人治”色彩。根据中国农业大学的专家所作的一项问卷调查（样本为388份），约90 %的农民认为在农村不可能实现法律适用上的平等，约80%的农民认为村干部不依法办事，当个人权益受侵害时，约1／4的农民选择“忍了”。农民上访现象近年来有增加之势，这说明农民告状难、打官司难，说明农民的法律需求还远远得不到满足，说明我们为农民提供的法律服务还远远不够，说明农村离“法治”还有很大的距离。
二、新时期进一步加强农业法制建设的重大意义
（一）进一步巩固农业的基础地位必须依靠法治
我国是一个农业大国，农业是我国经济发展、社会安定和国家自立的基础产业。进入90年代后半期以来，我国农业发展开始进入一个新的阶段，其主要标志是，农产品的供求关系发生了重大变化，主要农产品供给由长期全面短缺变为总量基本平衡，丰年有余，许多农产品供给出现了相对的、暂时的过剩。但从中长期来看，我国人多地少、人增地减的基本国情决定了粮食供求关系的基本趋势是偏紧的，不能因为粮食出现阶段性过剩就轻言我国粮食生产已经过关，从而放松粮食生产。在农业发展进入新阶段以后，我国农业所存在的一些深层次的矛盾和问题明显暴露出来。
在计划经济时期，政府主要靠采用行政手段直接管理农业。农业由计划经济向市场经济转轨，不仅政府的职能要转变，而且政府管理农业的手段也要相应转变。政府管理农业的手段主要有三种，即行政手段、经济手段和法律手段。从发达的市场经济国家的情况看，政府对农业的管理都通过法律手段来进行，各种经济手段和行政手段的采用都由法律加以确认，这就是严格意义上的“依法行政”。改革以来，我国过去那种主要依靠行政手段对农业进行直接管理的情况已经发生了根本的改变，政府越来越注重采用经济的和法律的手段来支持和保护农业，但是，对法律手段的使用还远远不够，各种经济手段大都没有以法律的形式加以确认，许多农业政策执行不执行、执行得好不好，除了作为考核干部政绩的依据外，一般都没有明确的法律责任。这样一来，许多好的政策在执行中往往走样。在向市场经济转轨的过程中，政府要从对农业微观经济活动的直接管理转向对宏观经济活动的间接管理，要从主要利用行政手段管理农业转向主要利用经济手段和法律手段来管理农业。应尽可能将涉及农业的财政、金融、价格、贮备、贸易等经济手段纳入法治化轨道，政府行政管理手段的使用也应有明确的法律授权，严格“依法行政”。在我国经济工业化、市场化、开放化程度不断提高的条件下，农业越来越成为需要国家保护的脆弱行业。确保对农业有足够的财政和信贷投入，保护农业环境、资源，保障主要农产品的总量和结构平衡，保护农业在国际贸易竞争中的地位等，都要依靠法治。近年来，在依法支持和保护农业方面已经取得了很大的进展，但总的来讲，农业的支持和保护体系还很不完善，有关的法律、法规还很不健全。
（二）保护农民的合法权益，长期稳定农村家庭承包经营制度，必须依靠法治
在过去20年中，中国农村改革取得了一系列重大的突破：突破了人民公社制度，突破了统购统销的计划经济模式，突破了单一的集体经济的所有制结构，突破了“以粮为纲”的单一的农村经济结构。农村改革最具实质意义的是建立了家庭承包经营制度，使农户成为一个独立的经营主体和财产主体，正是这一改革，使农民得以率先进入市场，使农村得以率先初步构筑起了适应发展社会主义市场经济要求的新经济体制的框架。农村经过了20年的改革，今天，农民依然缺乏长期的、完整的、有法律保障的土地使用权；对农村乱收费和农民不合理负担居高不下的问题依然没有治本之策；农民一家一户的小规模分散生产，势单力薄，谈判地位低，往往要承受巨大的市场风险，遭受巨大的利益损失。这说明，保护农民的合法权益，长期稳定农村家庭经营制度，仍是一项艰巨的任务，仅仅依靠制定各项政策已远远不够了。
保障农民的土地使用权，是我国的一项重要政策。为了稳定农民的预期，已明确规定第一轮土地承包到期后，土地承包期限再延长30年。但现实情况是，在法律上对农民土地使用权的保护力度不够。现行的《民法通则》只是很笼统地规定农村土地的承包经营权受法律保护。1998年修订的《土地管理法》具体明确了“土地承包经营期限为30年”，并把土地调整限制在村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表同意的条件上。这部新法有助于为农民提供更有保障的土地使用权。但《土地管理法》作为行政法，主要调整的对象是土地的行政管理行为，它不可能代替民法对土地财产权利关系作出全面的规范。在现实中，农户的土地权利很容易受到执行政策的基层干部的侵犯。由于法律还不够健全，一旦发生侵权纠纷，往往很难通过法律程序解决。
目前我国有农业承包合同近3亿份， 承包合同纠纷是农村的一个突出问题，每年农村的承包合同纠纷都有上千万份。我国已颁布了《合同法》，但其条款对农业并不完全适用，因为农业承包合同有它的特殊性。为了弥补这方面立法的不足，最高人民法院按照党的政策，专门制定了《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的规定》。只有制定统一的农业承包合同法，才能更有效地保护农民的利益。
党和政府历来高度重视减轻农民负担问题，自1990年以来，中央和国务院专门颁发了10个关于减轻农民负担的文件。但农民负担过重的问题仍没有从根本上得到解决，在有些地方问题还相当严重，各种名目的收费、罚款、集资、摊派等，项目繁多、政出多门、数额巨大，而且随意性大，透明度低，其使用又难以监管。但要从根本上解决农民负担问题，必须尽快制定新的法律，“依法治乱”。
（三）在新的形势下，保持农村的长治久安，必须依靠法治
农民是中国最大的社会群体。这一基本国情决定了农村的稳定是国家长治久安的基础。近年来，农村大规模集体越级上访事件明显增多，表明农村存在着不稳定因素。造成农村不稳定的主要原因是，因乱收费、摊派泛滥、罚款无序、乱集资等造成农民负担过重；因基层干部随意收回承包地、随意批地以及集体资产流失而损害了农民的利益。这些行为的背后往往滋生着腐败。这些问题造成了基层政府和社区组织与农民之间的不信任，各种形式的冲突有所增多，局部地区甚至出现突发事件。农民与社区组织和基层政府间的冲突，并不是两个社会群体根本利益的对抗。但当这种冲突发生时，社区组织和基层政府往往简单压制，冲突的双方难以直接沟通，这样非但不能化解冲突，还会激化冲突。
消除上述不稳定的因素，化解冲突，就要认真落实关于减轻农民负担和稳定土地承包关系等各项政策，并加快这方面的立法，依法保护农民的生产经营自主权和财产所有权。更为重要的是，要构建新型的权力关系，依法保障农民的民主权利，使干部的权力由来源于上级机关，对上级负责；转变为真正来源于社区成员，真正对社区成员负责。江总书记1998年在安徽考察农村工作时的讲话中指出，要切实保障农民的生产经营自主权、财产所有权和民主权利。保持农村稳定，必须用法律来切实保障农民的这些权利。
农村改革以来，政府在依法保障农民的民主权利方面进行了艰难的探索。从1982年开始，陆续将人民公社改为乡镇政府，同时，“村民委员会”便应运而生，随着乡镇政府的普遍建立，原生产大队也陆续改为“村委会”。虽然1982年五届人大第五次会议通过的第四部《宪法》已明确规定：“村民委员会是基层群众性自治组织”，但直至1987年11月24日，全国人大常委会才通过了试行的《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》的制定，经历了新中国立法史上最激烈的争论。在立法的过程中，存在着两种截然不同的思路：一种是寄希望于村民自治，将乡镇政府对村的法定关系由领导改为指导；另一种是将村委会作为乡镇政府的派出机构，作为一级行政政权组织。在经过了长达10年村民自治的实践之后，1998年11月4日， 九届全国人大常委会第五次会议通过了新修订的《村民委员会组织法》。这部法律是推进农村基层民主政治建设的根本保障。
现在，农民的民主意识和法律意识已经觉醒，农民越来越珍惜依法行使自己的民主权利，而一些基层干部的民主意识和法治意识比农民转变得还慢，对待农民还停留在原来那套卡、压的老办法上。从我国几千年的历史来看，国家政权从来没有直接延伸到乡以下，传统的农村社会既没有自治的传统，更缺少民主法治的观念。面对困境和盘剥，农民首先想到的是寻找清官，农民通常是反贪官不反皇帝。实在无路可走，农民才选择铤而走险。这就是中国农民的传统。从这个角度讲，实行村民自治，发展基层民主，吸引农民参与公共事务，让九亿农民当家作主，确实是一场伟大的实践。这种基层民主，有利于在农村最基层建立新型的权力关系，有利于农村地区的政治和社会稳定。
（四）在确立了依法治国的方略以后，要把党的农村基本政策法律化
党领导农村工作的一条重要经验是靠放宽政策，靠放活政策，靠稳定政策来充分调动农民的积极性。在发展社会主义市场经济的条件下，在确立了依法治国的方略以后，党对农村工作领导的方式也应相应地转变，即领导农业和农村工作，既要靠政策，更要靠法律，要把党的农村基本政策法律化。政策固然重要，但毕竟代替不了法律，仅依靠政策指导农业发展，是不可靠的。法律具有规范性、可操作性和强制性等特点，是落实政策的强有力工具。只有把政策法律化，政策才有稳定性。经过20年的探索，农业和农村发展的大政策已经很明确了。把党的农村基本政策法律化，现在的条件应该说是更加成熟了。十五届三中全会已经把加强农业法制建设提到了前所未有的重要位置上。全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出，要“加强农业立法和执法，支持和保护农业”，提出要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规；要加快农民承担费用和劳务的立法；要完善保障农民直接行使民主权力的法律法规等。这些精神和要求必将极大地推进我国农业法制建设的进程。
三、农业法制建设中若干重大问题的思考
（一）依法确保农村土地承包关系的长期稳定，赋予农民长期而有保障的土地使用权
目前，有关部门在起草《农村土地承包法》的过程中，遇到的一个争议最大的问题是30年承包期内是否调整土地。一种观点主张应明确规定30年承包期内不调地，在法律条文上不开口子。另一种意见是，在承包期内，应允许进行有限制的小调整。
近年来的经验表明，落实30年的承包期本身阻力就较大，如果在30年的承包期内完全不允许调整土地，执行起来就会更困难。因此，比较可行的选择是，针对承包期内土地的调整制定更为严格的限制条件。特别是对把土地承包给集体以外的单位和个人经营更要严格限制，如规定任何调整首先应得到现在承包户的同意。现在，这方面存在着基层干部滥用职权，强行出租集体土地，强行收回农民承包地的现象。
解决人地矛盾，要坚持效率优先、兼顾公平的原则。当初在实行土地承包到户时，已经比较好地考虑了公平原则。市场经济只能做到起点公平。采用行政手段，周期性地调整土地，来缓解人地矛盾，固然可以满足部分农民的愿望，但副作用很大，这样不利于鼓励农民改良土地。今后，解决人地矛盾的根本途径应是，在大力发展非农产业、发展小城镇的前提下，运用市场机制来促进土地使用权在农户之间的合理流转，而不是采用行政手段调整土地。在《土地承包法》中，对农村土地使用权流转应有具体的规则。
江总书记在安徽考察农村工作时提出，农民的土地承包权30年不变，30年以后也没有必要再变。这实际上已提出了赋予农民更长久的土地使用权的构想。
中国自宋代就有了永佃制。明清时期永佃制在江苏、浙江、福建和广东等地区已经很盛行了。这种土地制度在历史上曾对保护佃农的利益和促进农业的增长发挥了重要作用。一些学者建议在我国实行类似的永佃制。
我认为，我国不一定使用永佃权的提法。但为了赋予农民更长久的、有保障的土地使用权，做到“30年以后也没有必要再变”，应当在有关土地的新的立法中，充分保障农民在30年承包期满后，有权继续承包土地。只有这样，才能真正让农民感到自己是土地的主人，才能真正有利于使农民形成长期的预期，也有利于在发挥土地保障功能的同时，推动农地的市场化流转。
在当前立法中遇到的第二个有争议的问题是如何界定土地承包权的法律性质。它是具有物权的属性呢？还是具有债权的属性呢？对这个问题，法学界和经济学界是有不同看法的。
物权和债权是大陆法系民法上相对应的两种财产权利。物权和债权的法律效力是不一样的。物权是一种排他性的财产权利，而债权则不具有排他性。物权对世上任何人都有约束力，因而又称“对世权”。债权只对某个或某些人有约束力，因而又称“对人权”。当然，物权和债权的区分也不是绝对的，如债权物权化问题。我们知道，物权又可分为自物权和他物权。自物权即所有权。他物权则又可分为用益物权和担保物权。用益物权包括：地上权、永佃权、地役权等；担保物权如抵押权。债权即租赁权。由此可见，所谓土地权利，是指一束权利。
过去，在法律上，农民的土地承包权实际上是被界定为债权。实践表明，把土地的承包权界定为债权，不利于农户树立保护自己土地权力的法律意识，不利于防止农村基层干部随意调整土地，侵犯农民的土地权力。改变土地承包权的债权性质，实现土地承包权的物权化，把土地承包权界定为他物权，赋予农民更充分的土地权利，如占有权、使用权、收益权、转让权、继承权、抵押权等，这对保障农民的土地使用权是非常有利的。
1995年10月生效的《抵押法》只允许荒地使用权用于抵押，但不允许集体土地使用权用于抵押。许多国家和地区都允许抵押公有土地使用权。允许农民抵押土地使用权，有利于提高农户获得贷款的能力，也有利于分散贷款的风险，在立法上，将来要向着这个方向努力。
（二）依法减轻农民负担，规范农村税费制度
目前我国与农民负担直接有关的法律法规有两个，一个是1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》。另一个是1991年国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》。从这几年的实际情况来看，仅根据上述两项《条例》，难以从根本上解决农民负担问题。
农民负担问题在现实中是一个很复杂的问题。这方面立法的难度应该说是比较大的。虽然1993年中央就提出了立法的要求，而且社会各界要求立法的呼声也很高，但过去几年这方面立法的进展并不大。立法的难点在于首先要理清农村税费改革的思路。
农村税费制度改革，可供选择的改革方式主要有两种：
第一种方式是“税费合一”，即将目前的农业税和村提留及乡统筹费合并为统一的税，按合理的税率，向农民一并征收。按这种思路需要制定统一的农业税法，以取代1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》和1991年制定的《农民承担费用和劳务管理条例》。
第二种方式是将目前对农民收取的村提留和乡统筹费改为“农村公益事业税”，作为地方税种纳入乡镇财政的预算管理，并颁布新的《农村公益事业税法》。现行的农业税继续予以保留，但要加以完善。
无论按哪一种思路改革农村税费制度，最核心的问题都是如何从根本上治理乱收费。
税费并存是世界各国所共有的现象，农村实行“税费合一”或“费改税”以后，并不是不再有任何的收费了。但收费绝不能过多过滥，绝不能以费挤税，应当是税费并存，以税为主。今后，应当制定专门的、约束力更强的法律来遏止乱收费，收费的立项、收费的标准和收费的使用等都应当通过严格的法律程序来确定，要强化依法管费。
（三）依法规范农村经济组织，尽快出台我国的合作社法
改革以来，农村出现了各种各样的新型经济组织，但有关农村经济组织的立法是一个薄弱环节。当前，特别需要重视农村合作经济的立法。
改革以来，我国各种类型的合作组织虽然有了一定的发展，但并没有真正形成大的气候，各种合作组织普遍存在规模不大、发展速度不快、服务功能不强、管理制度不健全、稳定性较差的问题。影响合作组织发展的一个重要原因是，我们还没有为合作组织经济的发展创造适宜的政策环境，特别是有关合作经济的法规建设严重滞后。中国迄今为止还没有出台一部合作经济法规，合作经济组织的法律地位还不明确。
从国际上看，绝大多数国家都已制定了关于合作社的法律。德国是最早制定合作社法的国家之一，早在1871年，德国就制定了适用于全国的《合作社法》。美国的情况是，国会没有象德国那样制定一部适用于全国的综合性合作社法，美国的合作社法律体系是由联邦法律涉及合作社的条款以及各州的合作社法构成的。在亚洲，第一部合作社法于1900年被引入日本，日本除制定了一部综合性的合作社法外，还制定了适用于专业领域的合作社法律。印度1904年就制定了第一部合作社法，后来不断加以修订，成为亚太地区许多国家合作社法的范本。虽然不同国家合作社立法的方式不一样，但有一点是共同的，即合作社都是依法设立，都有明确的法律地位，政府对合作社的管理都纳入了法制化的轨道。
在我国，近年来已先后制定了公司法、合伙企业法和私营企业法规，惟独没有制定关于合作社的法律。合作社的法律地位不明确，既不利于维护其自身的利益，也不利于规范其行为，维护其市场主体的合法利益，保障市场经济秩序。我国现有的合作经济组织包括社区合作经济组织、专业合作经济组织、供销社和信用社等，不同类型的合作经济组织差别很大，很难用一部统一的法律来对它们进行规范。应根据其不同特性，分别逐步加以法律规范。当前，迫切需要制定专业合作社法，在法律上明确其财产关系和责任形式等。
股份合作制企业是改革以来出现的一种独特的经济组织形式，对此，党的十五大已给予了充分的肯定。近年来，许多专家建议制定股份合作制企业法。目前，对于股份合作制是不是一种独立的企业组织形式，理论界争议还很大。在现实当中，股份合作制企业也相当混杂，相当一部分所谓的股份合作制企业，内部股权差异很大，很多企业是少数人持大股，这种企业已很少具有合作制企业的属性，而与合伙企业的差别已很小。我认为一种企业组织方式只有具有独立的本质特征，只有成为一种独立的组织形式，才需要专门的法律界定。股份合作制企业的法律属性具有多样性、不确定性和非规范性，因而单独立法条件并不成熟。
（四）依靠法治，确保农业投入稳定增长
在市场经济条件下，政府支持和保护农业，最重要的措施是运用法律手段确保农业投入的稳定增长。在《农业法》的起草和审议过程中，关于农业投入如何表述，是一个最有争议的问题。虽然《农业法》中对农业财政问题有了较为明确的说法，即规定：国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。但仅有这样的法律规定是不够的。制定一部统一的《农业投资法》，以对不同主体、不同性质的农业投入进行规范比较困难。我认为，比较可行的做法是，根据农业投入不同的特性，分别逐步制定专门的法律。当前，需要重视农村金融和农业财政的立法。
随着农业现代化水平的提高，对信贷资金的依赖越来越大。目前，农村金融机构为农民提供的信贷服务还远远不够。例如，根据我们的典型调查，大约只有5%的农民能从正规金融机构得到贷款。 农村金融机构在经营过程中违规、甚至违法的现象还大量存在。农村金融仍存在着很大的风险。规范农村金融机构的行为，必须有专门的农村金融立法，因为农村金融有它的特殊性。
为了防范农村金融风险，改进农村的金融服务，我国要尽快制定《农业信贷法》，把农村金融体制的改革和管理纳入法制化的轨道。制定《农业信贷法》，关键是理清农村合作金融的发展思路，明确合作金融的法律地位、组织形式和运作方式，并制定鼓励其发展的优惠政策。
财政资金是政府支持和保护农业、调节农业与国民经济关系的重要手段。经济越发展，财政对农业的支持就越重要，在新的阶段，财政如何支持农业，确实面临着新的问题。如过去我们强调支持农业，在很大程度上是为了保证农产品供给的稳定增长，而今后财政支持农业的目标，将更侧重于提高农产品的品质，增加农民收入，以及更好地保护农业资源，实现农业的可持续发展。财政对农业的支持，今后应当更侧重于加强农业基础设施建设，增加农业科研费用支出，增加农业综合开发资金，增加对农业保险的投入，加大对农业结构调整的支持力度等方面。为了规范农业财政资金的投入，应制定专门的《农业财政投入法》，明确界定各级政府在农业投入上的事权和财权关系；确定政府农业财政投入的来源；规定农业财政资金的投向、使用原则；明确具体的法律责任等。
（五）依法维护市场秩序，尽快形成统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系
相对于农业其它方面的立法而言，我国农产品流通方面的立法基本上还是空白。适应农村市场经济发展的要求，应当及早制定有关的法律，如《农产品批发市场法》、《粮食管理法》等。
从发达国家来看，各国都制定法律对粮食市场进行调控。以法国为例，法国的法律规定，农民不能直接将谷物卖给使用者或者出口商，而只能卖给政府许可的收购商。按照规定，要从事谷物收购业务，必须首先得到国家谷物管理局的许可。在法国，谷物收购商有两类，一类是合作社；另一类是私人粮商。在欧盟内部，只有法国这样做。法国的这种做法有着历史的渊源。在法国，直到30年代，谷物市场完全处于自由状态，但是从30年代开始，出现了粮食生产过剩，加工仓储能力不足，引起谷物价格暴跌，大量的粮食投机商的活动，使这种局势更加恶化，由此造成了大量农民的破产逃难，甚至引发了重大的社会问题。自1933年开始，为了整顿这种混乱状态，法国政府开始对谷物市场进行干预，规定农民必须将小麦卖给政府授权的收购商，并制定了最低保证价格，这样很快稳住了谷物市场。现在法国大约有400多个合作社和1000 多个粮商从事谷物收购业务。合作社收购的谷物大约占70%；粮商收购的谷物占30%。收购商之间的竞争非常激烈，没有任何一家在行业内占垄断地位。我们在考察时，听法国农业部的官员介绍，如果某一家收购商经营不善，它在激烈的竞争中很快就会被淘汰。法国国家谷物管理局还通过最低保证价格和政府的公共储备对粮食市场进行调控。国家谷物管理局作为一个政府的公共机构，并不拥有自己的仓储设施，在对谷物市场进行干预时，都是采取委托合作社或私人粮商代收和代储的方式，对这种储备粮政府有非常严格的质量标准。
在我国粮食连续几年丰收、价格下跌的背景下，如果政府不制定保护价，不对粮食收购市场进行强有力的管制，任凭投机商操纵粮食市场，势必会造成粮食市场的大起大落。我国现行的粮食流通政策也同样需要在实践中不断地加以完善。我认为，法国的经验对于我们是有借鉴意义的。法国粮食流通体制的一个重要经验是，应当把培育有组织的、竞争性的粮食流通主体，作为建立高效而有序的粮食流通体制的关键。完善我国现行的粮食流通体制，关键是要推进国有粮食企业自身的改革。国有粮食企业改革的关键是实现政企职能的分开。国务院粮食流通体制改革方案中所讲的“四分开”，第一个就是政企分开。从发展趋势看，政府今后应继续对粮食收购市场进行严格的管理，但政府的主要职责应该逐步过渡到按保护价收购专储粮，国家粮食储备局应主要利用最低保护价和公共储备调控粮食市场。1998年，国务院已制定了《粮食收购条例》等法规。随着条件的成熟，应当制定约束力更强的《粮食管理法》，依法对粮食市场进行调控。
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