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摘要：近期党中央国务院对于推动PPP模式规范有序发展指明了方向，提出了要求。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出，要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目；2018年10月，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，明确提出要规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）项目，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。规范有序已经成为推进PPP模式持续健康发展的主基调。
关键词：PPP模式；发展理念；现状；对策
引言
公私伙伴关系（Public-Private-Partnership，简称为PPP）主要应用于具有公共物品特征的基础设施和公共服务领域。作为一种混成的组织形式，PPP模式兼具传统公共供给途径和纯粹私人供给途径的优点，原因在于PPP模式在理论上可以同时吸收政府部门和社会资本各自的优势和长处。PPP模式的现状已经不仅是一种投融资模式的改革，更是一种资源配置方式和政府治理理念的创新和转变。另外，城镇化进程带来的巨额融资需求单靠国家财政已经远不能满足需求，投资建设新模式“城市投资社会化”已经成为不可逆转的趋势和走向，PPP模式的重要性不言而喻。
然而就PPP项目的发展现状而言，尚存在诸多的问题，主要表现在发展理念转变不彻底、法规不完善、发展推动不平衡等方面。基于此，本文分析PPP模式目前发展的现状及存在问题，并提出相关管理建议及对策。
1我国PPP模式发展状况
1.1 PPP模式现状
PPP模式在中国的应用发展，现阶段应以2013年为起点，十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年下半年以来，国务院、财政部、发改委和地方政府密集出台了一系列关于PPP的文件，PPP逐渐推广并成为主流投融资方式。其操作方式采用O&M（委托运营）、MC（管理合同）、BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转让-运营-移交）等多种方式进行。其重要意义一是国家加快新型城镇化建设，二是加快政府职能转变，提升国家治理能力的一次体制机制变革，三是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。
1.2 PPP项目存在的问题
1.2.1发展理念转变不彻底
部分地方政府及单位仅把PPP模式看做融资手段，改革发展意识不强，对供给侧结构性改革和新发展理念重视不够。这其中，一部分地方政府及单位因PPP模式的程序复杂、管理要求高等原因而更偏向于财政直接投入或银行贷款等传统融资方式，采用PPP模式的主动性不强；另一部分地方政府采用PPP模式只是为了引入社会资本获得项目资金，把融资责任几乎全部推给社会资本方，在项目统筹策划时，重建设轻运营，未能实现长期的风险共担，不仅与发挥PPP模式的积极作用相悖，更增加了地方政府的债务负担。
1.2.2 PPP政策法规不完善
现阶段，我国国家层面PPP专门立法或条例尚未出台，没有形成成文的PPP法律法规。中央层面，PPP管理部门主要是财政部和发改委，尽管两者的管理范围以公共服务和基础设施相区分，但两者本身在许多领域就有交叉，致使地方政府在实际工作中存在混淆。另外，即使国务院法制办已经发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿），也在关于选择社会投资人“两招并一招”的模式、“社会资本”的范围是否包括本地国企、选择社会资本的有限竞争等诸多问题上留有争议，需要进一步明确。除了PPP各相关方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障外，现行财税、金融、价格、土地等配套政策还存在与PPP改革需求不匹配或者相对滞后的问题。
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1.2.3地域、行业发展推动不平衡
一方面，PPP项目在我国地域分布上整体发展不平衡。西部地区PPP项目需求量大且增长速度快，东北部需求量相对较小，但东部地区PPP项目落地情况较好，西部地区PPP项目落地有所加速。另一方面，PPP项目在行业发展推动上也呈现不平衡的态势。根据PPP项目库的统计数据分析，采用PPP模式的项目主要还是以市政基础设施为主，有一定经营收入的项目更受社会资本方欢迎，使用者付费项目的占比不断下降。一些公共服务领域，如教育卫生、科技、林业等行业主管部门推动PPP的积极性不高，行动缓慢。
2相关对策和建议
针对PPP项目发展的现状及问题，提出以下设想及建议。
2.1保持政策精准适度性
保持政策精准适度，第一，政策边界要适度。既然是公私合作，除公共部门在其中发挥重要作用外，还要充分发挥市场配置资源的决定性作用，发挥社会资本的积极性和主观能动性。第二，政策推行要适度。理性推进PPP模式，心要热、头要冷，不宜速度过快、规模过大。第三，政策调整要适度。对PPP出现的问题要及时规范，既要遵守法律法规和国家政策，也要符合市场规律和PPP的客观特点，避免出现不必要的波动和影响。这是第一个维度。
2.2依托政府监管体系，进行全生命周期管理
在保障项目社会效益和公共利益的总体目标前提下，监管部门、审计部门、监察部门和综合性独立监管机构四类政府监管部门应根据自身工作职能分工，通过法律、行政法规、产权约束等多种方式对PPP项目的所有参与方实施全过程动态监管，形成统一的有机管理体系。其中，在项目前期，主要监管职责应是辅助性质，如对社会资本方的选择、订立合同、可行性研究报告的审批等；在项目建设期，主要是对特许经营协议执行情况的监管，如对选择的设计、施工、资金使用情况的监管；在项目运营期是对成本、价格的监管，如对产品及服务的质量、运营的绩效评价等。这是第二个维度。
2.3充分认识其公共性，合理把握其商业性
PPP模式的本质是通过公私合作，为社会公众更好提供公共产品和公共服务，不以利润最大化为终极目标。因此，项目的公共性是PPP模式最基本的要求。但PPP模式的根本是要吸引社会资本参与公共项目，因此必须要有合理的投资回报，所以在把握PPP项目的公共性的同时，也不能忽略PPP项目的商业性。同时，PPP不是政府与社会资本分享项目利润，应是利益共享机制，即为建立一种社会利益调节机制，在控制社会资本超额利润的同时保障社会资本去的相对稳定的收益。
如何提高PPP项目的合理回报呢？可以多措并举，建立健全PPP项目合理回报机制。一是合理确定价格和收费标准。二是适当延长特许经营年限。三是充分挖掘项目本身的商业价值。四是鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本。五是正确选择项目融资模式，降低融资成本，提高资金使用效率。这是第三个维度。
2.4引入第三方监督评估机构
PPP模式周期长，架构复杂，不可预见因素较多，政府部门较难拥有项目实施所需的全部技能，需要发挥第三方监督评估机构的作用，优化项目方案，防范项目风险。目前PPP模式运作中专业第三方监督评估机构不可或缺，例如信用评级机构，以相对客观、更专业的角色推动PPP资产证券化，为参与各方提供更权威的帮助，防止可能的道德风险，促进项目顺利实施。PPP模式运作中，推动第三方评估的制度化、程序化、规范化极为必要，这就要求相关政府部门加强信息披露和社会监督，兼顾各利益相关方的利益诉求，增强PPP项目的透明度，结合我国国情，探索和建立适合我国国情的评估理论、方法和技术，以保证引入第三方科学有效的评估，推动我国PPP模式可持续发展。
结束语
综上所述，现如今的PPP模式广泛受到公共项目的青睐，能够有效的解决公共项目建设过程中所出现的一系列问题。但其引入对政府和社会投资人的综合管理能力提出新的挑战，必须从PPP模式的属性上把握根本，从政策层面、监管层面、管理层面给予强有力的支撑和引导，才能保证PPP模式的健康稳步推进。
参考文献
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[2]邱峰.PPP模式的发展、问题及其推广策略[J].吉林金融研究,2015,(1):13-18.
[3]余逢伯.新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策[J].金融论坛,2015,(8):75-80.
论文作者:裴婷婷
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第36期
论文发表时间:2019/4/30
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