公益性信息资源开发利用研究的三种理论视角，本文主要内容关键词为：三种论文,信息资源论文,开发利用论文,公益性论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
公益性信息资源开发利用是我国各级政府历来比较重视的领域[1]，早在1994年，我国就建设成功中国科技网(CSTNET)、中国教育和科研计算机网(CERNET)、中国国际经济贸易互联网(CIENET)和中国长城互联网(CGWNET)四大公益性骨干互联网，这是我国首次明确标注其“公益性”属性的信息资源基础设施。此后，公益性信息资源开发逐渐进入各级政府政策表述之中。1999年7月，山东省人民政府制定的《山东省信息化建设管理规定》中首次提及公益性信息资源的概念，并提出公益性信息资源“谁开发，谁受益”的基本原则。2000年7月，教育部《教育网站和网校暂行管理办法》提及公益性信息资源有偿服务的问题，规定“凡国家法律、法规规定的面向社会公开的公益信息，任何教育网站和网校不得进行有偿服务。”此后，一些地方政府在其信息化规划中明确提出公益性信息资源开发利用的概念。如2001年北京市发布的《北京市信息化建设“十五”发展规划》中，提出要“开发社会公益性信息资源”。
自2002年起，公益性信息资源开始进入中央层面的相关政策文件之中。2002年7月国务院审议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点转向规划》中，明确提出“初步形成门类齐全、联机查询的基础性、公益性信息资源库”的发展目标。2004年底，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，将我国信息资源开发利用和服务政策分为三大类别，即政务信息资源开发利用、信息资源的公益性开发和利用、信息资源的商业性开发和利用。这标志着我国政府开始正式在国家层面通过系统性政策的制定和实施，促使该领域实践活动的有计划实施和推进。
2 本文的研究意义
目前，国内外理论界对于公益性信息资源开发利用的研究呈现出以下两个基本特点：
首先，就国内理论研究的发展现状而言，与过去一段时期政策和实践领域快速推进的发展势态相比，国内学术界对于公益性信息资源开发利用的研究相对滞后。2002年之前，学术界的主流观点并没有对公益信息资源和公共信息资源进行明确区分。一般而言，学界比较认同美国图书馆与信息科学全国委员会(NCLIS)1990年发布的《公共信息准则》[2]，即把联邦政府生产、编辑和维护的信息称为“公共信息”，认为公共信息属于公众的信息，为公众所信赖的政府所拥有，并在法律允许的范围为公众所享用。从这一定义可以看出，公共信息资源事实上包含了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（简称34号文）中政务信息资源和公益性信息资源的部分内容。夏义堃也认为，公共信息的反映对象是社会公共事务，与每一社会成员都有着直接或间接的联系，它涉及面广，既包括政府部门发布的信息，也包括社会公益性组织等第三部门提供的信息，企业有时也提供一些公共信息或准公共信息[3]。2002年12月，中国信息协会在“中国信息内容服务机构的界定及发展现状的讨论”中提出：“我国信息内容服务机构可按信息内容服务的性质分为三类，一类是公共信息服务机构，一类是公益信息服务机构，一类是商业信息服务机构。”这是目前见到的较早将公共信息与公益信息区分对待的观点。此后，在相关部门的大力推动下，学界对于公益性信息资源开发利用的研究才开始逐渐升温。然而，总体而言，学术界对于公益性信息资源的关注程度不高，理论基础比较薄弱，缺乏能够有效指导实践开展的科学理论体系，这种情况的改变，亟待重大理论突破和理论创新的出现。
其次，就国外该领域的理论发展现状而言，目前国外该领域的研究也较为少见，缺乏可以直接加以借鉴的理论成果和具体做法。从这个意义上说，公益性信息资源开发利用研究没有现成的国外理论可以套用，需要借助理论领域的重大自主创新成果加以解决。当前公益性信息资源开发利用在我国得到的重视程度，是世界少见的，西方发达国家政府对于公益性信息资源开发利用的关注度也不如中国政府这么高。冯惠玲等指出，信息资源的公益性开发利用和服务是当代社会的一种常见现象[4]。在现实中，经常可以见到一些组织、团体乃至个人收集、整理各种类型的信息并以各种方式免费提供给社会。对此现象，各国政府通常给予的是象征性的鼓励。而似乎并不多见真正制定系统的政策措施，培育、推动和促进信息资源的公益性开发利用和服务。这一方面反映出我国政府坚持立足于本国实际情况制定产业发展政策的正确立场，是符合我国现阶段国情的“英明战略之举”[5]。另一方面，“信息资源的公益性开发利用和服务”作为一种业界的首创性提法，无论是其理论基础还是经验支撑都很薄弱[6]，信息资源的公益性开发利用和服务的政策也有待进一步具体和深化，因此，需要借助对国内外相关研究的比较分析和理论探讨，厘清该领域目前的研究现状，以求对该领域的具体实践活动进行有效指导。
大力推进公益性信息资源开发利用，是当前党和国家出于对我国基本国情的把握而提出的重要战略举措。在这种背景下，研究公益性信息资源开发利用的发展现状和基础理论，考察国内外先进理念和做法，并对即将到来的“十二五”时期政府推动各类信息资源公益性开发利用事业的快速发展具有重要意义。
3 公益性信息资源开发利用研究的三种理论视角
目前，学界讨论公益性信息资源开发利用的视角，可以大致划分为三类：第一类是从分析公益性信息资源开发利用过程的本质属性，如非赢利性、有益性、政府主导性、普遍适用性等的探讨，从社会学和公共政策分析的理论视角，探讨公益性信息资源开发利用的过程和机制，称之为“属性—过程”视角。第二类是从区分公益性信息资源的所有者和公益性信息服务的提供者入手，旨在分析政府在该领域中的角色定位和所应当发挥的作用，从而对政府决策提供政策建议，称之为“主体—角色”视角。第三类是从定位公益性信息资源的使用者和公益性信息服务的受益者出发，分析社会各阶层和各群体的公益性信息需求，从而给出相应实施建议，这类研究较为少见，称之为“对象—需求”视角。
3.1 “属性—过程”视角的公益性信息资源开发利用研究回顾
“属性—过程”视角的公益性信息资源开发利用研究首先是从对“公益性”概念的内涵与外延的探讨开始的。从概念内涵上看，“公益”这个术语是一个比较含糊多变的概念，可以与welfare、public interest、public good、public welfare、public benefit、commonweal等概念相对应。国外一般认为，“在任何时候，公益的确定取决于特殊的关系及出发点”。在34号文的制定过程中，信息资源的“公益性”指的是“公众受益”，其对应的英文为“public benefit”[5]。夏义堃比较了公益性和营利性两个概念，并认为二者所蕴含的意义范畴明显不同，公益性主要指公共信息服务所形成的社会影响，营利性则指对公共信息服务行为盈利方式的选择问题，公益性不等于信息提供的免费，非营利性机构提供的公益性信息服务并不是免费的，而是指信息机构的活动不以盈利为目的[7]。有学者进一步将经济学中个人收入的三次分配理论引入进来，认为公益性信息资源开发利用就是对信息资源进行第三次分配的过程[5]。
目前，多数学者倾向于借由“属性—过程”视角来界定公益性信息资源开发利用的基本涵义。李广建等在分析公益性信息服务时指出，公益性信息服务基本理论公益性信息服务在内容上有很强的主观性，是可变的，不能穷举。应从公益性信息服务的目的和服务过程中所涉及的关系方面来界定公益性信息服务[8]。李蓉等也认为，公益性信息服务应以它的目的和机制区别于其他信息服务。公益性信息服务的目的，一是使社会主体（包括社会组织和社会成员）从中受益，二是维护社会公共利益，以维护信息服务的公平性[9]。沿着这一理论思路，多数学者从公益性、无偿性、非营利性等角度对公益性信息资源开发利用和公益性信息服务的概念进行界定。如董宝青认为，公益性信息服务是指满足社会成员对信息的基本需求，维护社会公共利益，以免费或廉价方式，并按非营利机制向公众提供的信息服务[10]。陈玉龙等也认为，信息资源的公益性开发利用是指以公众受益和社会效益为目的，以非营利方式向公众提供普遍的信息服务以及为提供这种服务所进行的相关开发活动[11]。高新民等认为，公益性信息资源，是指以提高国民生存质量和全面素质等社会效益为目的，采用免费或廉价服务机制提供普遍服务的信息资源[11]。胡昌平认为，公益性信息服务是指以社会公益服务为主要内容而提供的各项公益性信息服务活动[12]。吴钢华、李广建等认为，公益性信息资源开发利用指以公众受益和社会效益为目的，以非营利方式向公众提供基本和普遍的信息服务，以及为提供这种服务所进行的相关开发活动[13]。
综合上述定义可以发现，虽然以上学者对于公益性信息服务或公益性信息资源开发利用的观点各有差异，但都包含两点基本特征，即活动目的的公益性和活动过程的非营利性。首先，是公益性信息资源开发利用活动目的的公益性[14]。无论社会组织和个人，但凡为了公众的利益而从事的信息资源开发、利用和服务均可视为公益性的。目的公益性又可分为主观性的和客观性的。其中，主观性目的强调主观意图；客观性目的强调客观效果，如信息资源便捷、免费或通过合理付费方式被一般公众无障碍获取、使用。主观性和客观性的区分，其政策涵义在于：(1)若采用主观性标准，则公益性组织从事的某些商业行为，如公立图书馆为了增加收益，而提供的信息定制服务，也被视为公益性；(2)若采用客观性标准，则一旦定义为私营性组织，则其从事的任何型信息资源开发利用和服务的行为，均不属于公益性（如某些营利性网站为了增加浏览量，而进行的免费信息服务）。其次，则是活动途径的非营利性，即将信息资源的公益性开发利用和服务的组织主体定位于非营利组织。这里，关键是对非营利组织范围的界定。那些国家拥有、管理并依靠财政资金运作的图书馆、情报所、博物馆、文化馆等“事业单位”，是否属于非营利组织？有人赞同将它们作为非营利途径的主体，并认为它们是当前我国信息服务的主力；有人则认为，按照国际上的做法，考虑到事业单位改革的趋势，这些事业单位应归纳到广义的政府的范畴，划定为民间的非营利部门。
3.2 “主体—角色”视角的公益性信息资源开发利用研究回顾
“主体—角色”视角的公益性信息资源开发利用研究，其理论探讨的出发点首先是界定公益性信息资源开发利用的主体，并通过对其成分构成、社会属性、角色定位和基本功能的分析，探讨公益性信息资源开发利用多元化体系构建的方式和途径。
一般认为，目前我国公益性信息资源的开发利用主体可以分为以下类型：一是公共信息资源服务，主要是政府信息资源服务的开发利用。二是科、教、文、卫等由政府支持的典型公益性信息资源服务，实行普遍服务的原则。三是社会上的社团组织、协会、行业协会，这类公益性机构用他们的机制提供服务[14]。冯惠玲等则将公益性信息资源的开发利用主体划分为五类：政府部门、公益性组织、互益性组织、企业等盈利组织和公民个人[4]。此外，部分学者还从社会学的角度出发，提出另一种分类体系。如李蓉等将信息服务提供主体划分为纯公益人（草根NPO、志愿者等）、制度公益人（公益事业单位、政府等）和客观公益人（营利组织）三类[9]。在此基础上，周毅引入社会学中社会公益供给理论，又进一步将政府信息资源公益性开发利用按开发目的公益性质的不同划分为三类：政府信息资源的纯公益开发服务、制度公益开发服务和客观公益开发服务。其中，纯公益开发服务是指由社会纯公益人（如NPO等）出于自愿动机开发政府信息资源产品，理性地追求公共利益最大化的行为过程。制度公益开发服务是指由制度公益人（在制度约束下提供公益服务的组织，如政府）用制度化方式实施的政府信息资源公益性开发服务。客观公益开发服务是指在政府信息资源产品供不应求的前提下，营利组织加入供给渠道以增加信息资源产品供给而满足社会需求，使营利组织在主观上追求自身利益的同时客观上产生社会公益。在此基础上他认为，对应于政府信息资源公益开发服务的上述类型，应从三个不同路径设计政府信息资源公益开发服务的推进与规范政策[15]。
公益性信息资源的开发利用主体的多元化属性，是“主体—角色”视角研究者普遍认同的观点。《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中就提出，应当“制定政策，引导和鼓励企业、公众和其他组织开发信息资源，开展公益性信息服务，或按有关规定投资设立公益性信息服务机构。”西方国家在公共信息资源的开发建设方面也早已打破了政府独家垄断的局面，私营部门（包括第三部门）在公共信息资源管理中发挥的作用越来越明显，政府公共信息资源管理的市场化已经成为公共信息资源管理的有效选择。NCLIS提交的《公共信息资源改革法案2001》中指出，“联邦政府应寻求建立更为有效、更为节约的多种方式来生产、维持、保护、传播、档案保管和提供可以永久利用和获取的公共信息资源，并通过一系列手段，包括加强公共部门与私营部门的合作来实现公共信息资源的整个生命周期管理。”Mark A Ward等人[16]详细论述了公共部门（政府）和私营部门在公共信息资源管理的优先发展战略方而各门所面临的挑战和环境因素的影响，并指出公共部门如采用私营部门信息资源管理的实践经验，将变得更为有效。冯惠玲领导的课题组[4]也认为，目前我国在从事公益性信息资源开发利用时，应当遵循“政社分开，社会为主”的原则，并指出，我国目前的社会机制不甚发达，大量的非营利组织（包括纯公益性组织）还是政府的附属机构。这种状况，加上固有的行政风格，很容易使鼓励和支持信息资源公益性开发利用和服务的政策变成政府信息资源开发利用和服务政策，从而走向计划时代的老路子。因而，政府应坚守辅助者的角色，尽量应用软性而非硬性的政策工具，将“信息资源开发利用和服务”和“社会公益性机制”同时作为政策目标，以培育完善的公益性开发利用和服务机制。
基于上述分析，“主休—角色”视角的研究者更倾向于从信息资源开发利用主体分析的角度，阐述公益性信息资源开发利用的内涵。如冯惠玲等：认为，界定公益性开发利用的王要标准有三条，一是主体广泛性，二是主体的志愿性，三是主体活动目的的公益性[4]，均是从主体的基本属性入手进行分析。夏义堃则认为，公共信息资源公益性开发利用的主体是非营利性信息机构[7]。公共信息资源的公益性开发利用是相对于公共信息资源的政府提供与市场运作而言的，主要指非营利性信息机构根据社会信息需求，围绕公众受益和社会效益的原则，以非营利方式向公众提供的诸如教育、交通、卫生、就业、文化等与社会生活息息相关的普遍和基本的信息服务，以及为提供这些服务所作的各种信息加工处理活动。在此基础上，研究者又进一步对公益性信息资源开发利用主体的社会属性进行分析。如有学者提出非营利性部门是提供公共物品的私营机构[17]，表明公益性信息资源开发利用主体具有的双重特性：它既具有政府部门提供公共信息的功能，又以类似私人部门的方式灵活运行。
3.3 “对象—需求”视角的公益性信息资源开发利用研究回顾
“对象—需求”视角的公益性信息资源开发利用研究其着眼点是公益性信息服务的受众分析，并通过对受众公益性信息需求的阐述，界定公益性信息资源开发利用的主要任务和重点领域。一些研究者对公益性信息资源开发利用的受众进行了分类。如李蓉等将公益信息资源开发利用划分为面向普通公众的普遍服务和面向特殊群体的特殊服务，以及面向社会成员提供的公共公益性信息服务和面向社会组织提供的产业公益性信息服务[9]。在此基础上，研究者重点阐述了针对弱势群体或特殊群体的公益性信息资源开发利用的意义。张璋指出，就整体而言，非营利事业存在的目的，主要在于实现资源的公平配置。尤其在我们这样一个有着强政府传统且大力发展市场经济的国度，信息资源的公益性开发利用和服务政策，更应注意满足少数弱势群体对信息资源的正当需求[6]。原信息产业部电子科学技术情报研究所信息资源公益性开发利用工作策略研究课题组也指出，增强信息资源的公益性服务能力，就是要加强农业、科技、教育、文化、卫生、社会保障、宣传等领域的信息资源开发利用；加大向农村、欠发达地区和社会困难群体提供公益性信息服务的力度，推动成功的典型经验[5]。李广建等也认为，公益性信息服务的一条基本属性就是普遍性，即公益性信息服务的服务对象是全体社会成员，重点对象是社会困难群体，应该保证所有用户能够以负担得起的价格享用信息资源[8]。总体而言，目前同内学者对于公益性信息资源开发利用的受众的关注，可以概括为“普遍覆盖、重点关照”，即追求全社会范围内的公益性信息服务的平等覆盖，同时，重点关注困难群众或社会弱势群体的公益性信息需求。而从目前政策的侧重点来看，日前我国公益性信息资源开发利用的主体更强调对所有公民的覆盖性。闫慧通过对原国信办有关信息资源的公益性开发利用政策咨询报告的统计分析指出，目前该领域政策建议主体中认同“信息资源公益性开发利用应该使所有公众／公民受惠”这一观念的要压倒对其他政策受惠群体（包括农民、困难就业群体、残障人士）的认同[18]。
国外该领域的相关政策与国内相比，则更强调对不同群体的具体权利和服务手段的明确界定。如美国政府1993年提出的“国家信息基础设施行动计划”，把“扩展全民服务，保证所有用户能以负担得起的价格享用信息资源”作为政府努力的指导原则和目标，所以低收入的个人和团体，特别是弱势群体就成为服务重点对象，这项服务主要由非营利组织提供。英国政府1998年针对患者群体的公益性信息需求，特别颁布了《1998-2005年国家医疗保健机构信息战略》，其目标是：保证患者能够获得必要的信息，从而接受最好的治疗；保证国家医疗保健部门的专业人员能够获取所需信息，以便为患者提供最佳的医疗护理服务，提高公众的健康水平等。总结发达国家该领域的发展经验，建设科学完善的公益性相关法律法规体系是一个重要方面。以美国为例，美国与公益性相关的法律法规比较完善，包括：《信息公开法》、《数据保护法》、《信息自由法》、《关于自由使用公益信息的法律》等，完整的信息立法体系，对政府的任务和公民的权利都有明确的规定，为公益性信息服务提供了很好的法律保障。此外，多样化和高效率的公益性信息服务手段的引入也是公益性信息资源开发利用工作顺利开展的基本保障。如美国政府的“国家信息基础设施行动计划”，除了提供内容服务以外，还提供家庭接入和数字社区等服务，包括教育、卫生、环保、气象、特服号码、农业、科技、文化、社保、消费者权益等信息。英国2003年公布的《新机遇数字化项目建设技术标准和指针（第5版）》，就博物馆、档案馆和图书馆数字化资源的创建、管理、可获得性以及再利用过程中的标准问题进行了详细规定，指出公众可通过“公众网络”和“国家学习网格”获取数字资源。
少数国内学者也指出，准确定位目标群体的信息需求，是公益性信息资源开发利用的重要条件。如陈玉龙等指出，目前我国信息资源的公益性开发利用应在“以人为本，需求导向，共建共享，服务社会”的思路指导下进行[11]。其中，“需求导向”即指信息资源的公益性开发利用应紧密围绕公众的普遍需求。无论是对信息资源进行公益性开发，还是确定公益性信息服务项目，都要以需求分析为依据，力戒主观臆测。目前，信息资源的公益性开发利用可做的事情很多，哪些先开发，哪些后开发，哪些要列为优先项目，哪些还需要进一步完善，都要以充分的需求分析为基础。总之，按需开发是提高信息资源公益性开发利用投入产出比的关键所在。原信息产业部电子科学技术情报研究所信息资源公益性开发利用工作策略研究课题组[5]对信息资源公益性开发利用的不同用户群体的信息需求进行了详细定位的研究。结合公益性开发利用和服务的目标，将用户划分为普通市民、下岗工人、妇女等十一类，并分别阐述了其信息资源公益性服务内容需求和渠道需求情况，具体提出今后一段时期内需要推进的十一项任务。
4 公益性信息资源开发利用研究现状评述
通过对公益性信息资源开发利用研究现状的分析，可以发现以下几个特征：
(1)就目前该领域研究的主要关注点而言，当前该领域研究以“属性—过程”视角和“主体—角色”视角的研究居多，而较少见到成熟系统的“对象—需求”视角研究成果。应当说，这种研究现状符合人们对新事物的一般认识规律，即第一阶段，从概念思辨入手，研究公益性信息资源开发利用“是什么”的问题；第二阶段，从主体分析入手，研究公益性信息资源开发利用“怎么做”的问题；第三阶段，发展到从受众调研入手，分析公益性信息资源开发利用“为何做”的问题。从这个意义上说，目前国内该领域研究尚处于从第二阶段逐渐向第三阶段过渡的阶段，应当在研究中加强对受众研究的关注力度，并寻求与主体分析和过程分析有机结合的分析框架和研究路径，从而更好地指导实践工作。
(2)在公益性信息资源开发利用的主体研究方面，对公益性信息资源的开发利用主体的多元化构建关注尚停留在倡导或呼吁层面，而缺乏对企业等不同类型社会主体参与公益性信息资源的开发利用活动的模式、机制和效果的研究。当前，如何结合实际情况，通过理论构建与实际调研相结合的手段，研究和刻画企业等不同类型机构参与公益性信息资源开发利用活动的机制和过程，从而有针对性地提出对策和建议，帮助推动落实中办34号文中提出的“引导和鼓励企业、公众和其他组织开发信息资源，开展公益性信息服务”的基本任务，是目前该领域研究较为薄弱的环节，也是本研究拟重点关注的地方。
(3)在公益性信息资源开发利用的目前群体定位方面，目前研究的基本观点是“普遍覆盖、重点关照”，但一般更强调“普遍覆盖”的层面，而对需要重点关照的困难群体或特殊群体的关注不足。如前所述，从研究的第二阶段到第三阶段，同时也是一个从强调服务的可得性(Accessibility)或普遍服务到强调服务的可用性(Usability)或个性化服务的理念升级的过程。当前，我国正面临经济社会转型的重大历史机遇，无论从国家还是地方层面，“十二五”时期我国政府的各项政策制定都需要暗合某种视角或理念的转型，具体到公益性信息资源开发利用这个领域中，需要更加强调对公益性信息资源开发利用不同受众群体的需求和特征的刻画，从受众分析的角度提高我国公益性信息资源开发利用的针对性，其落脚点则是对针对特殊群体或困难群众的公益性信息资源开发利用的基本内容和实施路径的描述与分析。
(4)在研究的基本方法上，目前的研究更多注重对公益性信息资源开发利用的定性分析，对该领域实践现状的关注仅仅停留在对基本数据的罗列和基本事实的描述上，缺乏深入科学的定量分析和实证研究，尤其缺乏对公益性信息资源开发利用用户群体的需求内容和需求特征的研究，使得研究缺乏明确的目的性，与实际情况距离较远，这种情况可能会导致最终的研究出现两种后果，一种是最后提出的对策研究“官本位”色彩过浓，忽视了社会机构和不同群体的需求；另一种情况，则是过分依赖国外相关理论，对目前国内尚不成熟的非营利性组织寄予过高期望，急于强调政府从该领域的撤离，这种思路也忽视了国内的特殊现状，容易使得最后提出的对策研究流于形式，缺乏可操作性。
收稿日期：2010-03-01