从政府过程的角度看“上有政策，下有对策”的根源，本文主要内容关键词为：上有论文,角度看论文,根源论文,过程论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的现象，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。导致“上有政策，下有对策”的原因是多方面的，既有政策本身的因素，也有来自政策实施对象的因素；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素。政府过程中存在的缺陷与“上有政策，下有对策”的出现有着密切的关系。本文试从政府过程的角度探讨“上有政策，下有对策”的深层次根源。
一、行政决策体制不科学，导致政策制定中出现问题
从总体上看，我国行政决策的体制已经具有完整的框架，但是科学化程度还不完全成熟，制定的政策缺乏科学性和可行性，主要表现在以下几个方面：
(一)科学的决策体制尚未真正建立起来。
在实践中，作为决策中枢系统的各级党委、政府及人大的决策权力、职责及范围的划分仍不甚明确，关系仍未完全理顺，人大和政府的决策潜力尚未充分发挥。而各级政府已经建立起来的由信息、参谋、决断和监督组成的决策体系还没有真正发挥其分工合作、密切配合、科学决策的作用。行政决策不重视信息的收集、处理和利用，造成信息闭塞，即使获得一些信息，也不准确、真实、及时。各级各类党政部门的决策研究咨询机构的权威地位不够高、职能发挥不全，充当秘书班子而不研究决策的现象严重，而体制外或民间的政策研究咨询组织发育缓慢，数量少、功能弱，未能真正在政府决策中发挥应有的作用。[1]
(二)行政决策程序不规范。
目前中国的行政决策尚未建立起严谨的程序和完整的规范，不少政府部门和基层行政决策往往不经过扎实的调查、认真的分析、充分的讨论和缜密的论证，由行政首长“拍着脑袋做决定，拍着胸脯表决心，拍着屁股推责任”，缺乏决策民主。因此，主观决策、重复决策、错误决策时有发生。[2]
(三)行政决策缺乏科学的手段和技术。
由于依赖传统的经验决策方式，一些地方及部门领导人忽视吸收与社会同步发展的科学决策理论和技术，不愿意学习和运用先进的现代决策理论、决策手段和决策技术，造成其决策方法简单，决策手段贫乏，阻碍和影响了决策的科学化水平。[3]
(四)科学的决策责任制度缺失。
行政决策者在决策过程中的偏差行为很大程度上源于责任心的淡化，而根本原因在于缺乏科学、有效的决策责任制度。一是决策权力与决策责任相分离，决策成败与决策者个人荣辱得失、升迁降免缺乏直接的、必然的联系；二是决策责任主体不明确，所谓“集体决策，集体负责”，往往产生“责任扩散效应”，决策失误后无人承担实际责任；三是对决策失误责任追求不严格，每每以“缴学费”作为“护身符”，逃避责任追究。[4]
二、行政执行体制的缺陷成为“上有政策，下有对策”行为的滋生土壤
执行是使既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制的缺陷是“上有政策，下有对策”行为的关键原因。
(一)政策执行中某些具体环节的“偏差”导致政策执行不力。
政策执行环节中的任何失误或不周都会影响政策的正确执行。从现实表现来看，政策执行环节上的“偏差”经常反映在以下几方面：
1.政策宣传的缺陷
进行政策宣传以取得政策对象对政策的支持是顺利实施政策的重要保证。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误。目前，我国政府公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息反馈机制，使公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策宣传有时出现“矛盾”的现象，这样会使政策执行者和政策对象对政策产生误解与认识上的模糊，最终使政策执行者无所适从。
2.政策执行的信息沟通机制不健全
信息沟通机制的不健全，使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。政策执行缺乏信息反馈机制，政策执行盲目性大，政策评估缺少依据，政策效果难以认定。因此，政策执行过程中信息渠道不畅，信息沟通失灵，“上有政策，下有对策”就在所难免。[5]
3.指挥不力，缺乏协调
指挥是实施政策的重要环节。指挥不力的现象表现为：第一，软弱无力。指某些政策执行者所下命令没有权威性，导致不执行或消极执行政策的结果。第二，政出多门，多头指挥。指挥要求集中统一，即一个下级只能接受一位上级命令。上面多头多脑，下面必然会手足无措。第三，缺乏协调配合。一般政策都是多目标的，必须依靠各个部门、各个执行人员协同完成。缺乏协调的政策执行，就会降低执行政策的整体效应。[6]
4.政策执行的评估机制欠缺
良好的政策评估制度能够优化政策运行过程，从而防止政策执行梗阻和促进政策目标的顺利实现。目前，我国的政策评估机制并不科学。一方面表现为评估的动机不良，要么借评估作为炫耀工作绩效、沽名钓誉的手段，要么借评估来掩盖政策执行失误和推卸责任。另一方面，缺少正确的评价标准和评价方法。政策评估倾向于用价值判断代替事实分析，用定性结论取代定量结论，评估结果难以作为政策执行的考核依据，“上有政策，下有对策”难以及时认定。[7]
(二)政府执行力的弱化。
政府执行力一般指政府组织为达成既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级指示、决定、决议，实现战略目标和任务的能力。政府执行力是一种“合力”，政府执行力各要素的优化组合是形成高效执行力的关键。执行力弱，就难以确保政令畅通，就会出现所谓“上有政策、下有对策”的现象。政府执行力的弱化主要表现在以下几个方面：
1.政策本身存在漏洞
影响政府执行力的前提因素在于政策本身的科学与否。“上有政策，下有对策”现象产生必须有一个前提条件，那就是政策本身存在着缺陷，有漏洞可钻。
(1)政策缺乏合理性。政策本身缺乏合理性首先表现在政策针对性不强，政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况，政策规定的各项行为不符合客观事物的发展规律。没有针对性的政策在执行中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突，使政策执行失去了实践基础。政策本身缺乏合理性的第二种表现是政策目标缺乏合理性。有些目标定的过高，政策执行容易受到现实条件和政策资源的制约，这也会导致“上有政策，下有对策”。[8]
(2)政策缺乏明晰性。政策缺乏明晰性主要表现为政策目标错误或者模糊不清和政策内容混乱以及政策活动主体的职权责任和活动期限界定不科学。政策表述得含糊不清，就可能给政策执行者带来对政策目标和内容的理解上的困难，可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。
(3)政策缺乏协调性。从现实政策来看，政策缺乏协调性主要表现在：第一，政策体系不配套，新旧政策缺乏连续性，政策层次相互脱节，政策之间在目标、内容和效应上相互冲突等等。这一方面给政策执行带来了困难，同时也给执行者寻找“对策”打开了方便之门。第二，政出多门，部门林立、机构繁多，造成政策打架和相互矛盾的现象，这使得政策执行机关和执行人员莫衷一是，也为钻政策的空子提供了可乘之机。[9]
(4)政策缺乏稳定性和连续性。在有些地方、有些部门，常常是领导换届，政策也换样、人存政举、人走政息、政策多变、朝令夕改，政策缺乏基本的稳定性和连续性，这样就很容易导致“上有政策，下有对策”的现象。
2.执行主体利益需求偏差和能力缺陷
(1)执行主体的利益需求产生行为偏差。政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。由于政策执行主体的成本——收益预期较低，或者比较利益的相对剥夺，一些政策执行主体根据自己的理解和需要，附加上一些原政策目标中所没有的内容，搞“土政策”。特别是当公共政策本身对政策执行者的利益有所矛盾和冲突的时候，一些政策执行者就会寻找政策替代，或者对原政策内容有意曲解、肆意变通，甚至“软拖硬抗”，搞“上有政策，下有对策”，造成政策目标无法实现和公共政策执行失败。[10]
(2)执行主体的认知缺陷。政策执行主体对公共政策的认同态度很大程度上决定了政策执行的成效。执行主体对公共政策认识不够、理解不清，就难以正确、全面地执行。政策在传达过程中，语言运用不当或晦涩难懂也造成了政策执行主体在政策认知上的梗阻。[11]
(3)执行主体素质不高。在市场经济条件下，首先执行人员并不熟悉市场经济条件下的发展规律，缺乏应有的政府管理新知识。其次，他们的思维方式与现代化社会的要求也有较大差距。由于他们长期接受传统思想的教育，在计划经济体制下，形成了僵化的思维模式，这些都会妨碍执行人员准确执行政策。[12] 再次是政策执行主体的职业道德素质因素。政策执行者在执行政策的具体过程中，一般具有对于政策“初始的解释权”，如果政策执行人员缺乏职业道德，在思想上形成拜金主义、功利主义、本位主义，那么他们在政策执行中不可避免地会选择“上有政策，下有对策”的执行方式来“趋利避害”。[13]
3.执行资源的匮乏
政策执行所需的资源是否充分具备，是政策执行是否顺畅的关键。执行资源包括政策资源、人力资源、财政资源、信息资源等。
(1)政策资源包括完成政策所需花费的各种成本和条件。政策是资源已成为人们的普遍共识，但在用足用好政策资源上，各地却存在着差距。有些地方政府政策贯彻不到位，落实不彻底，白白浪费了政策这一宝贵的资源；有些地方政府在宣传政策时“短斤少两”，马虎应付，或发个文件，或召集个会议，就算完成任务，流于形式浮在表面。
(2)人力资源是指高素质的政策执行人员，政策执行者的素质要求侧重于专业管理方面的知识技能和实践经验，要求具有较强的政策理解能力，有步骤地推行政策实施。在我国，虽然行政机关人员臃肿的现象十分的严重，但是优秀高素质的公务员却是缺乏。
(3)财政资源是政策执行者政策执行活动中的各项经费，以保障政策执行的必要开支。在我国处于政治、经济、文化欠发达的社会转型时期，执行经费的缺乏始终是阻碍公共政策执行的重要因素。
(4)信息资源包括执行人员应熟悉的政策内容、执行方法及其他相关事项。畅通的信息渠道和信息来源是政策有效执行的必要条件。由于我国政府机构的设置不尽合理，运转不规范、不协调等问题，加上政府机关办公设备不同程度的落后、陈旧，政策执行者的信息渠道不畅通，信息来源匮乏的现象在一些地方，尤其是经济不发达地区存在。这就使得政策执行者无法制定出切实可行的行动计划，也无法对政策执行过程实施必要的控制，从而造成政策执行中的失误或困难。
4.执行文化的缺乏
地方政府作为执行机构，要构建灵活高效的执行文化。惟有积极培育政府执行文化，才能不断强化政府执行观念和意识，提高政府执行的能力和水平以更强的政府执行力推动各项工作落到实处。目前，我国许多地方政府就缺少这种“迅速反应，马上行动”的执行文化，办事拖沓，互相推诿，对中央的政策执行不力，有些甚至随意变通。
三、我国碎片化的行政监督体制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件
我国的行政监督体制经过几十年的发展，已经形成具有自身特色的一套体系。但同时，行政监督体制还存在一系列的缺陷，使得行政机关在具体运作中出现了很多政出多门、政令不畅现象，为行政执行机关和人员的“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件。从当前我国行政监督现状来看，监督机制不完善主要表现在以下几个方面：
(一)行政监督体系整体功能不强，缺乏监督合力。
在监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系还没有理顺，各种监督主体都程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题，彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体。因此，监督工作中难免存在“交叉带”和“空白带”，造成有的问题多方插手，有的事情各监督部门互相推诿、扯皮，出现无人监督状况。这就削弱了监督的整体效能，导致了监督机制弱化，缺乏监督合力。[14]
(二)行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性。
行政监督是一种法制监督，从总体上讲，行政监督法制化程度低。一是一些重要的监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督所必需的《新闻法》和《举报法》等还未出台，使监督活动缺乏法律依据；二是既有的监督规则措辞笼统，很不具体，缺乏清晰明确的标准和可供操作的细则，使监督主体难以准确裁量和及时查纠被监督对象的越轨违法行为。[15]
(三)专门监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性。
在当前的内部行政监督机制中，有行政监督权的专门机构如监察部门，大都设置在政府机关内部，在领导体制上，这些部门受双重领导，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，这样专职监督机构受到的控制比较多。[16]
(四)权力机关地位不高，缺乏监督力。
从法理上说，权力机关的独立性最强，其对行政机关的监督应是最具权威的，但实际上，目前人大监督仍然存在薄弱环节。突出表现在监督机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；监督措施不得力；监督制约方面的法规不完善。
(五)行政监督偏重于追惩性监督，忽视了预防性和过程性监督。
行政监督活动应是一项经常性、连续性的活动。长期以来，我们一直偏重于追惩性的事后监督，把监督工作的重点放在“纠偏于既遂”上，忽视了行政非法行为发生前的预防和过程中的控制。由于事前预防和事中控制不完善，造成行政偏差出现过多。[17]
总之，由于政府过程中存在的一系列缺陷，“上有政策，下有对策”的出现有其必然性。我国的决策、执行、监督机制都有待于完善，要实现三者相互协调是一个目标，三个机制本身的完善还有相当一段路要走。只有实现了行政决策、行政执行和行政监督的相互协调，才能彻底消除“上有政策，下有对策”的体制根源。