政府信息著作权授权制度研究——英国“开放内容授权”的实践与启示，本文主要内容关键词为：英国论文,启示论文,著作权论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，各国政府开始尝试使用著作权“开放内容授权”(Open Content Licensing)，许可公众开发利用政府信息资源。通过这种高效的著作权管理方式将政府著作权授出，帮助私有部门形成以政府信息为基础的产品或服务市场[1]，一方面可以促进创新服务与产品的发展；另一方面也可以使政府信息的经济效益达到最大化。根据英国的一项研究发现，2004-2005年间，英国公共部门通过信息授权获得的收益约有4亿英镑，而60%的企业在取得公共部门信息后进行了加工再利用，为社会提供新产品和服务[2]。
1 英国政府信息著作权授权制度的变迁
英国一向被认为是著作权的发源地，有着悠久的保护政府信息著作权的传统。英国大多数的政府信息都属于“皇家版权”(Crown Copyright)的保护范围，政府信息的著作权是属于国家(英国皇室或议会)所拥有。英国政府认为，政府信息源自于人民的纳税，从政府信息的印制获得大量经济利益的毕竟是少数人，如果不保护政府信息的著作权，这对纳税大众是不甚公平的[3-4]。
1.1 “许可证授权”制度
利用许可证授权是英国政府信息著作权授权的主要方式之一。由英国皇家文书局批准，对包括政府营运基金(Trading Funds)在内的一部分政府部门和机构的信息，利用颁发许可证进行著作权的授权。这些政府部门和机构包括：信息中心办公室、公司管理局、国防地理空间情报局空间拍摄的照片和图像、国防科学和技术实验室、文化媒体和体育部—政府艺术收藏档案、驾驶标准局、驾驶和车辆许可局、火灾服务机构、林业委员会图片库、政府通信总部、苏格兰历史摄影图书馆、知识产权办公室专利登记案件、北爱尔兰土地和物业服务处、土地注册局、医药和卫生保健规范机构、气象办公室、国防部、政府商务部、地形测量局、苏格兰登记处、苏格兰历史古迹保护皇家委员会、皇家造币厂、英国水文局等。
通过许可证授出著作权的主要特点为：①所颁发的许可证由公共部门直接进行管理。②颁发的许可证有标准的格式及条款，通常以格式合同的形式存在。③许可证内容条款需接受公共部门信息办公室的监督[5]。
通过许可证授出著作权的信息一般是由政府部门对其进行了增值加工，对于这类信息再利用许可一般采取“成本回收”原则，其出售的价格包括全部成本加上合理的回报率。当然其定价要受到公共部门信息办公室的审查。
这种“成本回收”原则，鼓励各政府机构作为主体参与商业性服务，对复杂的大项目则鼓励政府机构与私人企业合作，以建立更广大的市场。采用这种模式的优势是：便于政府机构对开发主体进行规范化的监督，以确保政府信息实现“增值”；有利于资金的回笼，有利于政府机构获取经济利益以补充公共信息的收集和运营所支出的费用。当然，这种模式的缺陷也非常明显，比如政府机构直接参与增值开发很容易导致政府信息的部门垄断、信息交易价格歧视与不公平竞争，从而挫伤开发商的积极性，影响信息市场规模的扩大[6]。
1.2 “点击—使用许可”制度
“点击—使用许可”(Click-Use Licence)是主管英国公共部门信息办公室(OPSI)于2001年推出的一种在线著作权授权协议。通过申请许可，公众可以对皇家版权信息和议会版权信息进行再利用。
根据“点击—使用许可”条款，使用者如想获得该许可，需要填写申请表格，获得唯一的许可码，并被告知许可开始的时间，一般来说，该许可的有效期为5年。该协议可授权再利用的信息不包括计算机程序、软件以及根据《信息自由法》规定的不予公开的信息。
1.2.1 申请者的权利 申请者获得该授权后，可以在全球范围内获得下列非排他性权利：①出版权，即以任何形式出版获得授权的信息。②最终用户许可，即被授权人生产的电子或数字信息产品的用户将获得“最终用户许可”。这些使用者可以下载这些信息作为个人使用，但不能再利用这些信息。③翻译权。④为研究或学习需要复制信息。⑤将信息转化为盲文。⑥图书馆对其进行复制[7]。
1.2.2 申请者的义务 申请者要获得政府信息著作权的授权，需要履行以下义务：①申请许可时需提供准确的信息，并在发生变化时及时通知授权人。②如想取消该授权应及时告知授权人。③再利用信息的范围仅限于许可协议允许的内容。④准确地再利用获得的政府信息。⑤注明信息来源，并标明使用了“点击—使用许可”进行出版。⑥不得以广告或推广某一产品和服务为主要目的使用获得的信息，或者暗示获得政府部门或公共部门的背书。⑦禁止将授权信息以可能误导他人的形式使用。⑧不得复制官方印章、部门标识或徽章、军队勋章或徽章。⑨不得以与官方版本同样的形式和外观进行复制。⑩接受授权方的使用监督[8]。此外，授权方有权随时更改授权条款。如果被授权人在14天内没有对授权人修改条款的通知作出回应，将被默认为同意对授权条款所作的更改。
最初推出的“点击—使用许可”有两种形式：第一种为上述适用于大多数“皇家版权”保护的信息，再利用这些信息免费。第二种形式适用于政府进行增值开发过的信息。在该许可协议下，根据特定情况，政府可以收取一定的费用。最新的“开放获取”政策要求，大部分的政府信息将免费为公众再利用。因此，自2009年12月1日起，增值授权协议不再适用。之前被认为政府进行增值的大部分信息将以免费的“点击—使用许可”协议授出。
2 英国政府信息政策的新发展
2.1 政府信息政策的变革与“开放内容授权”的应用
2005年，英国率先将欧盟《公共部门信息再利用指令》转化为国内法。随着该指令的实施和开放获取理念的发展，英国开始对其公共部门信息管理政策进行改革。英国政府陆续发布了一系列研究报告：《信息权力：一份独立调查》[8]、《通过营运基金提供公共部门信息模式》[9]以及《信息小组的权力报告》[10]。这些研究报告建议必须要对传统的公共部门信息政策进行根本的改革。这些政策建议最直接的结果就是2010年1月发布的data.gov.uk网站。
该网站是英国政府为公众免费利用政府信息而服务的网站，几乎包含了所有为公务目的而获得的政府信息。目前，共有超过2 500个来自英国各个政府部门的数据库通过该网站为公众提供免费的信息再利用服务。该网站提供的数据都是非个人的，并允许公众对其进行再利用。data.gov.uk网站运用关联数据(Linked Data)标准，允许公众灵活方便地再利用该网站的信息。
截至2010年4月，英国多个政府机构和部门为该网站提供了数据，包括：BusinessLink，内阁办公室，商业、创新和技能部，儿童、学校和家庭部，社区和地方政府部，文化、媒体和体育部，环境、食品和农村事务部，国际发展部，交通部，工作和养老部，能源及气候变化部，卫生部，外交和联邦事务部，内政部，财政部，里奇菲尔德区议会，国防部，司法部，北爱尔兰办公室，地形测量局，信息技术管理学会等。其中英国地形测绘局(Ordnance Survey)推出的OS OpenData地图库和财政部联合网上信息系统(COINS)的免费开放利用更是受到各界的广泛关注。
该网站采用“开放政府授权”(Open Government Licence)，该协议是在著名的“知识共享许可协议3.0”(Creative Commons Attribution 3.0 License)的基础上发展起来的。
根据该协议，公众可以自由免费地再利用该网站提供的政府信息，而不管其出于私人目的或者商业目的。“开放政府授权”允许公众复制、出版、分发、传播该网站的信息；允许对政府信息进行改编；与其他信息(或本人信息)相结合进行信息产品的商业化利用；使用者需在信息产品上标注信息的来源(作者)，可能的情况下设置本协议的链接。
2.2 “开放内容授权”的制度优势
data.gov.uk网站的所有信息都受英国皇家版权的保护。在此前提下，所有信息在全球范围内都通过一种免费的、永久的、非排他性的版权授权条款授出，并要求在所有信息上标注版权和数据的来源。同样，政府信息著作权进一步许可时也必须包含上述的版权信息和数据来源信息。与“许可证授权”及“点击—使用许可”协议相比较，data.gov.uk网站所采用的“知识共享许可”协议具有以下优势：一是非事务性，即公众无须获得专门的许可就可以进行政府信息资源的再利用，免去了填写表格、等待许可的时间。二是永久性，该许可协议可以在全球范围内永久存在，不受期限限制[11]。三是更少的再利用限制，如无“最终用户许可”的限制，方便再创作的信息产品的进一步传播和利用。相比较而言，采用该授权协议将能促进更广泛的公共部门信息的再利用，从而推动创新和开放获取[12]。
3 英国“开放内容授权”实践对我国的启示
3.1 我国政府信息著作权制度与政策背景
根据我国《著作权法》第五条规定：“本法不适用于：(一)法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文”。因此，本文所探讨的政府作品或者说政府信息，是指排除了根据我国著作权法规定不适用著作权法，且尚在著作权保护期之内的政府信息。政府著作权的管理也是针对此类政府信息而言。在少量的关于政府著作权的司法审判实践中，我们也可以观察到，法院承认政府可以拥有著作权，如2007年广州市中院即就广州标志“五羊雕塑”的著作权判给了广州市政府，确认了政府拥有著作权的合法性[11]。近年来，中央政府先后颁布施行了旨在推动政府信息资源开发利用的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《关于加强信息资源开发利用工作任务分工的通知》、《2006-2020年国家信息化发展战略》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等全国性的规范性文件。全国范围内的政务信息资源的公益性开发和社会化增值开发也逐步开始启动，人口、法人、地理空间等国家基础信息库开始建设，并探索拓展相关的应用服务。“中国政府公开信息整合服务平台”、“商务部公共商务信息服务体系”、“全国文化信息资源共享工程”、“中国气象科学数据共享服务”、“数字中国地理空间框架”等一系列政府信息资源开发利用的平台和数据库初步建立。
同时，在相关的政策文件中提出了完善知识产权保护制度，促进政府信息资源的开发利用[13]，信息资源开发的主体也从以政府为主导，转向鼓励企业、个人和其他社会组织参与其中[13]。
3.2 保留政府信息著作权的价值
政府信息的开发利用是信息市场形成发展的关键要素。在此过程中，是否对政府信息进行著作权保护有两种不同的路径选择。一种是以美国联邦政府为代表的将政府信息排除出著作权保护范围；另一种是以英国为代表的赋予政府信息以著作权保护。两种不同的路径选择对于信息市场的发展会有怎样不同的影响？政府享有著作权是否会限制私有企业进入信息市场，形成部分与政府关系密切的企业的市场垄断地位[14]？如果将政府信息排除出著作权保护范围而置于公共领域，是否会导致公共和国家资产被私有部门不当利用，却不能给承担信息创造成本的政府或纳税人带来好处？这些都是值得深思的问题。
事实上，除了美国联邦政府外，大部分国家和司法管辖区都承认政府著作权。大多数英联邦国家，如澳大利亚承认政府生产或者委托的全部或者大部分作品具有著作权；新西兰则规定：除了法律、法令、规章、议会辩论、众议院委员会报告、法院司法判决、皇家委员会报告、委员会质询、部长级质询和法定质询等外，政府作品具有著作权。即使在美国，大多数州也承认其大部分的政府作品具有著作权。
国外相关研究还发现，许多私人作品中所采用的政府信息常常缺少明确的来源，准确性也不明，缺乏元数据，等等，这些问题也让人们重新评价“无版权”规则的适当性[15]。况且即使政府信息不享有著作权，政府信息获取和再利用存在的障碍仍然不会改变。比如由于获取政府信息的成本和将政府信息复制和转化为可再利用形式的成本高昂，因此只能有一小部分再利用者有能力将政府信息加工为增值的版权作品。显然，政府信息获取和再利用的障碍不在于政府信息是否有版权，而是是否具有明确的信息政策框架以及是否建立支持开放获取的版权授权模式。
就我国而言，目前法律并未排除在政府信息享有著作权的情况下，保留政府信息著作权，同时采用著作权“知识共享授权”有其价值所在。
3.2.1 支持政府实现开放获取的信息政策 政府运用“开放内容授权”模式(例如“知识共享”授权)能够很好地管理其版权利益。特别是在信息技术越来越发达的今天，大多数政府信息是通过网络以数字形式传播的，政府部门可以通过使用简单、自动化、可机读的著作权授权条款，将政府信息划入自由使用的范围，最大限度地推动政府信息的获取和再利用。政府实施开放获取的信息政策，在支持公众自由获取、复制和传播政府信息的情况下，如何能同时保证信息复制或改编的准确性，特别是针对那些重要的政府档案和信息，政府有责任保证这些信息以正确可信的方式进行传播；如何控制这些信息在“下游”的使用，使用著作权授权条款被认为是保证政府信息准确完整的有效手段。通过使用著作权授权条款，政府可以保证信息的完整和准确，一旦发生信息被错误使用或篡改，政府可以终止授权。
3.2.2 增加信息的权威性和可靠性 一般来说，信息的权威性和可靠性与信息的生产者直接相关，并且与信息的呈现形式也有关系。标明信息的来源对确认信息的质量和价值有重要意义。在某些情况下，比如科学研究成果，标注文件或信息的正确来源是其公开发表的先决条件[16]。政府信息的价值在于其代表一定的权威性和可靠性，因此，确保准确标注政府信息的来源非常重要。通过著作权授权条款标注政府信息的来源和权属，不仅能够增强政府信息的可信度，同时也更易于搜索引擎的搜索，比如在互联网上传播时，可通过超链接在文件上标注著作权权属的元数据。政府部门发布的科学研究成果如果通过使用《开放内容授权协议》，标注著作权人后，就意味着公众可以在注明作者的情况下分享该科学研究成果，该成果也因为标注了其政府信息的来源而可以获得相应的认同。
3.2.3 避免私人机构设置法律和技术壁垒 如果政府信息缺少著作权保护，任何使用者都可以自由地使用政府信息创作新作品。有些新作品可能主要是由增值了的政府信息构成，比如通过一种较好的方式，将信息重新组织编辑，使其更易搜索。根据著作权法的规定，创作者拥有这些作品的著作权，并且这项权利也将政府排除在外，尽管该作品使用了政府信息。政府信息是由公共财政支持生产的，如果政府信息缺少著作权或其他措施的保护，就无法避免私有机构将政府信息纳入版权保护的新作品后设置法律和技术手段，阻碍公众的免费获取和再利用。为了避免发生政府和纳税人无法获取和再利用这些信息的情况，政府信息应当保留版权，并且以“开放内容授权”的方式授出版权。这样，即使政府信息已被纳入增值的商业作品中或者已被设置了技术保护措施，根据著作权法，公众也有权继续自由地获取和再利用这些信息。重要的是，版权保护了政府信息的开放性，避免了公众和政府为获取这些公共财政支持的民主和文化财产买单。而缺少政府版权，公众可能不仅需要为信息的生产买单，也得为私人机构出售的有关政府信息再次买单[17]。
3.3 我国采用“开放内容授权”制度的设想
虽然我国已经开始实行政府信息公开制度，但是拥有信息获取的权利并不代表公众可以再利用这些信息。在政府信息受著作权保护的状态下，如果公众无法通过恰当的政府信息著作权授权获得再利用的权利，政府信息所蕴含的经济和社会价值就无法发挥出来。通过观察国外政府信息著作权授权实践，可以认识到，开放、简单、标准化的著作权授权条款，能够保证所有公众都能平等无差别地获取和再利用政府信息，并能够在尊重著作权的精神下，了解自己的权利和义务，免除不必要的使用疑虑和成本耗费[18]。因此，政府信息资源开发的核心是要建立开放的政府信息著作权授权模式。
3.3.1 版权理念的树立与更新 目前，“开放内容授权”的版权理念在我国尚未得到普遍的接受和认同，在政府部门的运用更是未见踪迹。从英国的经验来看，该理念被政府所接受，源自于政府信息本身的公共产品性质。政府信息不仅要满足公众知情权等政治民主权利的诉求，在信息时代也必然成为信息市场中最重要的经济资源。在“开放内容授权”的版权理念支持下，通过知识共享许可协议等开放内容授权模式，政府信息的公益性和增值性得到统一，实现了政府信息的公开和再利用。
英国data.gov.uk项目正是运用知识共享授权，完美地弥合了信息获取和再利用的灰色地带。根据英国《公共数据原则》(Public Data Principles)和《信息自由法》应当公开的政府信息，自动适用该网站的开放政府授权的条款。政府信息可以自由免费地进行包括商业目的在内的再利用。这种免费的、开放的授权条款受到英国政府的青睐，正是因为其符合了政府信息在信息社会中所拥有的民主和经济功能。
我国在进行政府信息资源开发利用的过程中，应当树立开放的版权理念，尽可能扩大政府信息开放获取的范围。逐步尝试运用“开放内容授权”的著作权授权模式，探索适合中国国情的政府信息著作权授权机制，统一政府信息的获取和再利用，实现政府信息的经济和社会价值。
3.3.2 建立完善的政府信息资源开发组织和制度框架 在政府信息资源开发的过程中，管理混乱、法律无据、程序不明、无著作权理念或著作权不受重视等情况比比皆是。英国的经验是设立公共部门透明度委员会，推动政府透明度计划，制定公共部门开放数据标准，管理公共部门开放数据行动，了解公众有关数据开放的需求。通过制定统一协调的公共部门信息开发制度框架，对政府信息的公开和利用、国家秘密保护、个人数据保护等各个层面进行法律规范。
借鉴英国的经验，我国应当设立全国统一的政府信息资源开发管理部门，保障和协调中央和地方政府信息资源的开发利用。就政府信息著作权制定专门的管理规定，修改《保密法》、《政府信息公开条例》等法律法规，确立政府信息开放利用的目标，借鉴“开放内容授权”制度，构建完善的政府信息开发的制度框架。
3.3.3 构建我国政府信息开发利用的许可审查机制 在政府信息的开发利用过程中，通过建立全国统一的许可审查机制，可以约束政府的著作权授权行为，厘清政府信息可资利用的范围，明确信息利用主体的权利、义务，从而使政府信息的价值获得充分发挥。我国政府信息开发利用的许可审查包括：一是政府信息可再利用范围审查。可参考英国的经验，将可再利用的政府信息范围确定为《政府信息公开条例》中可公开的政府信息。通过审查，排除政府信息中有关国家秘密、个人隐私和商业秘密等内容。二是适用恰当的著作权许可协议，对于受我国《著作权法》保护的政府信息，适用恰当的著作权许可协议。为了保证工作效率，许可协议最好以标准许可证的形式在线提供。