大力推进党代会常任制和党代表任期制，本文主要内容关键词为：党代表论文,党代会论文,大力推进论文,任期制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D20 文献标识码：A 文章编号：1000－579(2012)03－0010－06
迎接党的十八大的召开首先要全面贯彻落实党的十七大方针政策和各项任务。党的十七大和十七届四中全会强调，要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”。[1](p51)但实际上，这项工作除一部分地区进行了试点之外，就全党范围内来说，有待于大力推进。其根本原因是：对党代会的重要性缺乏全面的认识和高度的重视；实行党代会常任制和党代表任期制的具体制度尚不够健全，缺少必要的刚性规范、切实可行的操作程序和具体办法。因此，需要进一步提高思想认识，以极大的决心、勇气和政治智慧全面贯彻落实十七大精神和相关的具体要求，认真研究制定相关的制度，加快党代表任期制和县级党代会常任制的试点步伐。
党内民主就其类型来说，属于代议制民主。党员是党的主体，代表党员行使权力的是党的各级代表大会。因此，代表大会是党的制度安排、机构设置和权力运行的核心。换句话说，党的基本制度、组织架构和运行机制都是以代表大会为中心进行设计和安排的。全体党员通过直接或间接选举产生党的各级代表大会，直至党的全国代表大会。党的全国代表大会是全党的最高权力机关，党的各级代表大会是同级党组织的领导机关。党的全国代表大会代表全体党员领导党的工作，决定党的路线和方针政策，选举产生它的常设机关中央委员会。同时，各级党代会要负责监督其常设机关的工作，以保证代表大会决议的贯彻落实。从中我们可以看出两点：其一，党内权力的授受关系。党员是党内权力的“所有者”，是党内权力的来源。他们通过选举产生党代表来领导党的工作，负责管理全体党员的共同事务。不难看出，这种权力的授受关系、权力归属和运行路线图是十分明确和清晰的。其二，党内的任何权力都是有限的和有时效性的。党内的任何领导人归根结底都是党员选出的代表，都是管理党内事务的“代理人”。换句话说，他们所掌握的是权力的“使用权”，而非“所有权”，而且这种“使用权”是有时间限制的。以中国共产党为例，全国代表大会选举产生的中央委员会任期就是五年。
上述原则体现了马克思恩格斯的建党思想。马克思恩格斯在领导和指导党的实践活动时，非常尊重党员的主体地位和党代表大会的核心作用，严格按照党章的规定按时召开党的代表大会。鉴于当时的具体情况，党的代表大会还实行年会制，即每年召开一次。马克思恩格斯所处的环境非常复杂，他们担心因此而影响代表大会的如期召开，特别坚持党的代表大会可以根据需要改变召开的地点，但不能延迟召开。马克思恩格斯所起草的《共产主义者同盟章程》就明确规定，“代表大会于每年8月举行。遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会”。[2](p575)
列宁继承和发展了马克思恩格斯的建党思想，坚持并不断完善党代表大会制度。在布尔什维克党掌握政权之后，党的代表大会基本上都是按期召开的，这就从根本上保证了党员的基本权利，以及党内权力运行机制和党的领导工作的正常进行。列宁时期，党建立了中央监察委员会，以加强对中央委员会和党员干部的监督。中央监察委员会和中央委员会一样，都是由代表大会选举产生，并直接对代表大会负责，向代表大会报告工作。中央监察委员会与中央委员会是两个平行的机构，前者是最高监察机关，后者是最高执行机关和常设工作机关。中央监察委员会的一项重要职责，就是监督中央委员会全面贯彻落实党代表大会的决议，按照代表大会确立的方针政策领导全党的工作。中央监察委员会的建立，进一步加强了代表大会对中央委员会工作和党员干部的直接监督功能。但列宁逝世以后，一些好的制度和做法没有坚持下来，党的监察委员会改由中央委员会领导，使代表大会的直接监督功能被削弱，党代表大会的其他一些功能也被虚化。党的实际领导权逐渐被中央常设机构及其少数领导人所掌握。这就破坏了党内的民主制度，致使斯大林个人高度集权，个人专断的现象越来越严重。党代会功能的虚化，党代表不能正常履行自己的职责，党内民主有名无实，是苏共瓦解的重要原因之一。
中国共产党是按照马克思主义的建党理论和建党原则创建的，也高度重视党员的权利和代表大会的作用。但建国前，由于残酷的斗争环境，党的代表大会无法按期召开。这也使党的领导人按期召开党代表大会的观念相对比较薄弱。如果说，建国前因斗争环境残酷而无法如期召开党的代表大会还是可以理解的话，那么建国后共产党掌握了政权，党代会再不按照党章的要求如期召开，就令人费解了。1956年，中共八大召开是建国后召开的第一次党的全国代表大会。这是一次具有重大意义的党代会，它对我国的基本矛盾和面临的形势、任务做出了正确的判断，确立了社会主义建设的基本路线和方针政策。值得注意的是，党的八大还进一步完善了党内民主制度，第一次提出党的全国代表大会、省级和县级代表大会实行常任制。然而，随着极“左”路线的推行，党的代表大会制度和民主传统遭到严重破坏。中共八大后，十三年没有召开新的全国代表大会，严重违反了党章。从党内权力的授受关系和时效性来看，第八届中央委员会已经远远超出了党章所规定的五年任期。在没有新的授权的条件下运行了长达八年之久。恰恰是由于党员的基本权利，其中包括各级党员干部的基本权利缺乏保障，党的全国代表大会没有按时召开，致使极“左”路线和极“左”错误得不到及时地纠正，也助长了党内权力过分集中、个人专断、家长制作风和个人崇拜等现象的滋生蔓延。最终，使党和国家的工作遭受到巨大的损失。党的十一届三中全会总结了历史的经验教训，不仅坚持解放思想、实事求是的原则，改变了极“左”的路线和方针政策，确立了以经济建设为中心、进行改革开放的正确路线和方针政策，而且恢复了党的各项制度和优良传统。此后，党的历次代表大会都坚持如期召开，党内民主建设也不断取得新的进展。
正反两方面的经验证明，党的代表大会是党员行使自身权利的主要形式，是党内民主制度以及党内权力结构及其运行机制的核心。什么时候我们坚持并不断发展完善党的代表大会制度，党内民主就会得到较好的发扬，党的路线和方针政策就比较符合实际，经得起实践的考验，党的各项工作就做得比较好；什么时候我们不能很好地坚持反而破坏党的代表大会制度，党的路线方针政策就会脱离实际，甚至给党和国家造成严重的损失。如果说党内民主是党的生命，那么党代会的正常运行、发挥应有的作用，则是进一步发扬党内民主，提高党的创造力、凝聚力和战斗力的基础和前提条件。因此，进一步完善党的代表大会制度，大力推进党代会常任制和党代表任期制势在必行，迫在眉睫。对此，我们要高度重视，要有紧迫感，不能再拖延搪塞、裹足不前。与此不相适应的传统思想观念应当改变。
党的十七大就明确要求“完善党的代表大会制度”。[1](p51)而党的代表大会制度存在的最重要的问题之一是，尚未实现党的代表大会常任制和党代表的任期制。也就是说，无论是党的代表大会还是各级党代表，其履行职责都是“一次性”的，即其功能和作用主要集中在每届代表大会召开期间。随着代表大会的结束，党的领导权实际转移到了它的常设机构，即中央委员会和各级全委会以及在此基础上产生的中央政治局、政治局常委会和各级党委常委会，其功能和作用无法继续发挥。因为现有具体制度和章程并未为这种功能和作用的发挥设计和安排必要的平台和渠道。为此，党的十七大提出要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”。[1](p51)
所谓党代会常任制，就是它在任期内，作为党的权力机关，始终发挥领导作用，而不是一次性发挥领导作用。对此，党的章程应该进一步加以明确和规范。要实行党代会常任制必须解决实行常任制后的党代会具体“做什么”和“怎样做”两个关键性的问题，否则这一制度就难以落实。
第一，需要进一步明确党代会实行常任制后的工作重点。一些不赞成实行党代会常任制的人认为，人代会和政协每年召开一次，讨论国家和地方的具体事务，有话可说，有事可做，有政可议，有议案需要表决；而党代会缺少具体的内容进行讨论和决定；党是管路线方针政策的，五年讨论一次就够了，不需要每年开会进行讨论。应当说这种看法有一定的道理。但事实上，党代会实行常任制后，需要做的事情非常多，其中最重要的就是实现“党要管党”。建国后，共产党成为全国的执政党，其工作的重心和关注点自然转向了如何执政，即如何治理国家，管理社会，促进经济、政治、社会和文化等事业的发展，而无形中把党本身的建设放在了次要地位。每次全国代表大会主要讨论国家发展的基本路线、方针政策、中长期规划，党的建设仅仅是其中的一项内容。历届中央委员会全体会议也大多讨论国家的建设与发展问题，讨论党的自身建设相对也比较少。邓小平早就对这种“党不管党”的现象提出了尖锐的批评。党的建设方面存在的问题，一些干部贪污腐败屡禁不止，一些具体制度长期不健全，都与此有着密切的关系。
共产党是执政党，五年召开一次的党代表大会为整个国家的发展确定基本路线、方针政策和中长期发展规划，提出新一届国家和政府领导人选建议是完全必要的。这种五年召开一次的会议不可能专门用来讨论党的建设问题。实行党代会的常任制后，其平时的工作重点就可以转向执政党自身的建设上来。换句话说，五年召开一次的党代会在确立了国家发展的路线方针政策和中长期发展规划，以及提出党和政府领导人选建议之后，国家和政府的具体工作就应当主要由人大、政府、政协及其他相关部门去完成。党的工作重点就可以转向执政党的自身建设，“可以集中精力管党，管路线、方针、政策”。[3](p321)而其重要的平台就是实行常任制的党代会。实行常任制的党代会，可以更多地承担以下功能和作用。
其一，研究执政党建设面临的形势、任务和问题，提出解决问题的办法。集中研究党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设。当前，尤其是研究解决党内民主建设、党的基层组织建设、反腐倡廉建设等问题，提出切实可行的解决办法。要加强与此相关的制度建设，直至对党章的相关内容进行必要的修订和补充，以适应新时期加强党的建设的需要。
其二，研究干部队伍建设问题，加强对党员干部的教育、管理工作。党内干部的产生大体可以分为两类，一类是由各级党代会直接选举产生的，包括中央委员和各级全委会委员、各级常委、书记、副书记等领导干部；另一类是通过一定的民主形式，由各级党组织直接任命的，其中包括一些职能部门的负责人。党代会对由其产生的干部，负有不可推卸的监督责任。应当明确要求这些干部定期向党代会述职、报告工作，接受质询，乃至必要的调查。对于非选举产生的党员干部，凡是担任重要职务的，党代会也有权要求其到会述职，接受质询和调查。“党管干部”，不仅仅是各级常委会、组织部门和纪检部门的职责，也是各级党代会的重要责任。各级党代会在干部教育管理工作中的缺位，是一些干部犯错误、出问题的重要原因。
其三，进一步加强党代会的监督功能。针对党内的贪污腐败现象，我们党加强了反腐倡廉建设，但并没有从根本上解决问题。其中一个重要原因，就是党内监督制约功能还比较弱。迄今为止，党内的监督主要由中央和各级纪检部门承担。这种监督是完全必要的，也取得了不小的成就，但其监督的作用毕竟是有限的。今后除了进一步加强各级纪委的监督功能，还需要进一步建立健全监督体系，尤其要发挥党代会的监督功能。党代会的监督功能主要体现在两个方面。一方面是对权力部门的监督和制约。要进一步发挥党代会对其选举产生的中央委员会及其他常设机构的监督制约。要进一步明确和规范中央和各级党组织常设机构的权限。各级党代会监督相应的常设机构是否按照授权进行工作，有无越权、违规现象；是否执行代表大会的决议，全面贯彻落实党代会的方针政策。另一方面是对领导干部的监督。要加强对各级党委成员尤其是党委一把手的监督，以保证他们遵纪守法、廉洁奉公。各级纪检部门应当定期或不定期地向党代会报告工作，接受其质询和建议，并按党代会的决议开展工作。
其四，就重大思想理论问题进行研讨。涉及党的建设、国家的发展的许多方向性、前沿性、现实性的重大问题需要进行研究。这些问题政策性、理论性很强。要制定解决这些问题的方针政策，首先需要全党统一思想。而统一思想的前提是广泛发扬民主，进行必不可少的民主讨论。讨论的方式方法和范围多种多样，但最重要的是各级党代会。党代会既可以进行充分的民主讨论，也可以按照民主集中制的原则形成比较一致的意见，为相关政策的出台奠定扎实的基础。
其五，相对集中地检讨工作中的问题和困难，提出相应的解决办法。这些工作过去主要由各级常委会承担。代表大会则主要是听报告、讨论报告，然后进行表决。充分研讨，特别是比较集中地研讨工作中的问题的机会很少。这显然不利于集中全党的智慧，动员全党的力量发现问题、解决问题。而党代会实行常任制后则可以积极承担起这方面的职责，及时发现问题，集思广益，提出解决问题的方法和建议。
第二，合理规定实行常任制后各级党代会召开的次数。由于各级党代会的职责范围和工作特点不一样，所以在其任期内召开会议的次数也不宜简单整齐划一。乡、镇、县和城市街道、区的党代会可以每年召开一次。因为这些党组织直接面向基层，具体的事务比较繁杂，需要贯彻落实的任务也比较多。俗话说，上面千条线，下面一根针。所以，每年召开一次党的代表大会都会有事可议，有话可说，是完全必要的。由于他们面临大量需要及时解决的问题，间隔时间过长召开会议，就很难发挥其应有的作用。
全国和省、市、自治区的党代会可考虑在任期内召开两次或三次。某届党代会的第一次大会就是原来意义上的党代会，应继续承担其原来全部功能和作用。实行常任制后，该届党代会可试行召开第二次大会。即原来意义上的两次代表大会中间增加一次党代会。这次党代会可以专门研究执政党自身建设问题，而不讨论或不重点讨论国家和地方政府的工作。这次会议要听取和审议中央委员会关于党建工作的报告，听取和审议中纪委、中央政法委以及相关部门的工作报告，从而弥补原来“一次性”党代会的不足。可在一定程度上，解决“党不管党”的问题。
每届党代会都要制定方针政策、提出各项要求，由中央委员会负责贯彻落实。贯彻落实的情况无疑也应向这一届党代会报告。但在现在的制度下，某届党代会实际上没有机会听取同届中央委员会的工作报告。听取工作报告的并不是该届党代会，而是新一届党代会。这就使两次党代会的交接出现“脱节”现象。上一届党代会的代表如果不能继续当选新一届党代会的代表，实际上就没有机会听取中央委员会的工作报告。因此，为了改变这一状况，也可以在党代会任期内增加一次大会。其主要任务是认真听取和审议中央委员会的工作报告，也可以针对当前存在的问题向下一届党代会及其中央委员会提出工作建议。这样，每届党代会任期内就需要召开三次大会。
按照党章规定，党代会实行常任制后，仍由中央委员会以及各级党委全委会主持召开。为了保证党代表集中精力参与党内事务的管理，应当尽量减少党代表兼任人大代表、政协委员，减少相关人员的会议负担。
在现在的制度下，各级党代表同党代会一样，履行职责都是“一次性”的，即只有在召开党的代表大会时才能发挥作用。结果，他们很难享有党章所规定的权利以及履行党章所规定的义务。平时，他们没有机会，也没有合适的平台和渠道参与党的决策和党内各项事务；也没有机会和渠道监督由其选举产生的党委会及其领导干部；不能经常地联系群众，不能起到下情上达作用，不能及时反映广大党员和群众的意见和建议。这就会使各级党委，特别是主要领导干部，失去了一个与群众联系的重要渠道，很容易脱离群众。而“密切联系群众是我们党的最大政治优势，脱离群众是我们党执政后的最大危险”。[4](p14)党代表既具有先进性，又具有广泛的代表性。这本来是他们在广大党员和各级党委及其领导干部之间发挥桥梁和纽带作用的优势所在。这一优势没有得到充分发挥非常可惜。党代表是由广大党员选举出来参与党内事务的，而其作用得不到充分的发挥，必然挫伤广大党员参与党内事务的积极性、主动性和创造性。与实行党代会常任制相比，实行党代表任期制似乎更加迫切，也更具有可操作性。因此，有必要把实行党代表任期制作为工作重点大力推进。
为了保证党代表任期制取得实效，应进一步明确和规范各级党代表的主要职责：
其一，参与党内重大决策。正如党的十七届四中全会决定指出的，“以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用”，[5](P16－17)实行党代表任期制是充分发挥党员在党内生活中的主体作用的集中体现。因此，要创造更多的机会，畅通更多的渠道，搭建更多的平台，使党代表真正能够参与党内事务的决策，能够为各级党委的决策建言献策，乃至提出具体的提案。
其二，参加重要干部推荐和民主评议。党内干部的产生有两种情况：一是通过党代会正式选举产生。二是通过一定的民主程序由组织任命。但无论哪种情况，民主推荐都是其基础工作和必要环节。党代表不仅要参加党代会的正式选举，而且也应当有机会参与重要干部的推荐工作。由于党代表具有先进性和广泛的代表性，其推荐更应当引起高度的重视。干部经选举产生或选拔任命之后，在实际工作中表现如何，其功过是非如何，既要经受上级党委和相关部门的考察，也要接受广大党员、其他党员干部的民主评议。其中，党代表的评议是不可或缺的，而且也应当是最重要的。
其三，充分反映党员的意见和建议。党员是党的主体，但在多数情况下，他们不可能直接参加党的决策，而主要通过党代表来反映他们的意见和建议。为此，就需要定期和不定期的组织党代表就相关工作和情况进行调研，对相关的部门进行视察。应当创造更多的机会和灵活的形式，使党代表能够较为全面地听取各方面的意见。同时，要创造必要的民主氛围和舆论环境，鼓励和保护党代表讲真话，讲实话，讲心里话，如实反映民情、民意、民诉，特别是中肯的批评意见。为了保障党代表能够充分反映党员意见和建议，要进一步推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道。要建立健全党委新闻发言人制度、党内事务听证咨询制度，办好党报、党刊和党建网站。
其四，监督党委和党员干部的工作。对党委工作的监督，应集中在他们是否全面落实党代会的方针政策，是否坚决执行党代会的决议，是否根据世情、国情、党情的变化和本地区的具体情况，及时采取切实可行的措施等方面。对党员干部的监督，应主要集中在他们是否做到廉洁奉公、执政为民；是否胜任其工作并作出应有的贡献；是否密切联系群众，具有民主作风等方面。党代表的监督功能应该得到尊重和保护。其监督的结果，包括意见、建议、举报信，都应该通过固定的、便捷的渠道向有关部门反映。
其五，参与反腐败斗争。“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”[5](p16－17)惩治和预防腐败，要动员全党的力量，要形成从上至下，从里到外的严密体系。其中，党代表的功能和作用是不容忽视的。因为党代表与人民群众保持着密切的联系，又参与党的重大决策，特别是选举、评议干部工作，所以他们在预防和惩治腐败方面具有独特的优势。每一位党代表都应该成为预防和惩治腐败的战士，都有义务积极参加反腐败斗争。
为了推进党代表任期制，保障党代表履行以上职责，需要进一步建立健全相关的制度和具体操作程序。其中最重要的有两点：
其一，建立健全党代表列席党委有关会议的制度。其中包括各级党委全委会及其他相关的会议。由于党代表中相当一部分人本身就是党委全委会和常委会的成员，对他们而言，就不存在列席的问题。这项制度主要针对来自基层党组织的党代表。当然，全委会和党代会的职责功能不同，不能把每一次全委会都开成党代会。党代表列席党委有关会议可以遵循两个原则：一是自愿。出席和列席不同之处就在于，出席者是会议的正式成员，他们有权利也有义务出席会议，没有特殊原因必须出席会议；而列席者则不是会议的正式成员，不一定参加每次会议。党代表是否列席党委有关会议，应该尊重他们本人的意愿。二是需要。党委全委会的内容可能与某些党代表的专业知识、工作性质有着直接的关系，需要特别邀请他们列席会议。这种情况下，相关的党代表就有义务到会，并根据需要发表个人的意见。
党代表列席哪一级党委的会议也需要进一步明确和规范。一般来说，他们列席同级党委相关的会议，以及他们工作的基层党委的有关会议。例如，北京市朝阳区从2009年开始试点党代表任期制。来自基层组织的140名区党代会代表，都列席过区委全委会，其比例达到了100％。根据试点情况，乡镇、区县的党代表列席同级党委有关会议，基本上没有大的障碍，但省、市、自治区和全国党代会的党代表如何列席同级党委有关会议，就值得认真地研究。由于涉及党代表的人数较多，他们全部同时列席有关会议，会有一些困难。可以试行建立党代表轮流列席的制度。即根据自愿与需要相结合的原则，保证每位党代表有一至两次机会列席省、市、自治区党委全委会或中央全会。一些党代表参加会议都要暂时脱离岗位工作，又有交通食宿的问题，这也需要建立一套具体的制度予以保障。
其二，建立党代表联络室。党代表履行职责的方式除了参加党代会，其他的活动都需要有组织的安排，而组织和安排党代表的活动，则需要一个专门的机构。为此，可以成立党代表联络室。由其专门负责安排党代表的各项活动，收集党代表的意见、建议和提案，组织党代表定期或不定期地进行视察、调研，并同党代表保持密切的联系。就此而言，党代表的任期制，在很大程度上都与党代表联络室的工作有关。因此，各级党委要高度重视并切实推进党代表联络室的工作。
收稿日期：2011－12－30
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