巴塞尔协议制定过程中监管俘获问题研究，本文主要内容关键词为：过程中论文,巴塞尔论文,协议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、协议Ⅱ的预定目标并未达成 从1998年9月开始，协议Ⅰ(1988年制定)日渐暴露出诸多缺点，已日益不能适应监管要求。巴塞尔委员会提出修改协议Ⅰ并在此基础上制定协议Ⅱ的计划。委员会制定协议Ⅱ欲达成下述三项目标： 一是在保持银行体系既有整体资本充足水平的基础上，进一步促进银行体系的整体安全稳健； 二是继续确保银行业享有一个公平竞争的制度环境； 三是为银行业管控经营中面临的各类风险提供一个整体框架。 但之后达成的巴塞尔协议Ⅱ内容本身就和其所宣称的三项目标不尽相符。以第一个目标论，协议Ⅱ规定了“内部评级法”(又分为高级法和初级法)，其中的“内部评级高级法”允许符合条件的银行可以用自设模型计量其各类资产信用风险及相应监管资本。而不符合相关条件的银行只能采用协议Ⅱ规定的“标准法”计量其资产信用风险及相应监管资本。实际上采用“内部评级法”不仅未能提高银行计量信用风险的准确度，也未能达到协议Ⅱ当初设定的前述第一项目标。委员会公布的“第四轮数量冲击试验”报告披露，采用“内部评级高级法”的银行其最低监管资本要求平均下降15.5%，一级资本平均下降31%。采用“内部评级高级法”的通常都是大型银行，其市场占有率水平也较高，这导致银行体系的整体资本充足水平因此显著下降，这与协议Ⅱ欲达成的首项目标相悖。 以第二个目标论，内部评级法的引进也使得大银行相较中小银行在监管资本上获得了竞争优势，从而使得委员会宣称欲达成的第二项目标也落空。委员会2006年“第五轮数量冲击试验”结果表明，采用内部评级高级法的大型银行其监管资本要求最大幅度下降26.7%，而许多因未满足条件而被迫采用标准法的中小银行监管资本要求反而上升1.7%。大型银行将所节约的资本转用于拓展资产规模以获取利润；中小银行却被迫变现资产，或压缩贷款规模(尤其是向中小企业的贷款)以满足增加的监管资本要求。安永会计师事务所于2006年对超过300家银行的调查报告表明，75%的银行认为“内部评级法”使得有能力开发使用复杂风险计量模型的大型银行可节约监管资本并因此受益，而中小银行由于没有能力开发应用类似模型而无法受益。 协议Ⅱ同样也未能达成第三项目标“为银行业管控经营中面临的各类风险提供一个整体框架”。以银行交易账户中资产蕴含的风险为例，协议Ⅱ对银行持有的信用衍生品工具是否应配置监管资本未作任何规定；协议Ⅱ允许银行使用复杂的数学模型计量其交易账户内资产面临的市场风险(以VaR在险价值表示)，但早在上世纪90年代末期这些模型就已被证明存在重大缺陷，其严重低估了极端市场情况下银行资产因市场价格波动遭受损失的概率；协议Ⅱ对银行信贷资产证券化交易活动也未能给予足够的重视，银行所持证券化资产须满足的监管资本要求与其风险相比几乎可以忽略不计。“第五轮数量冲击试验”结果表明，采用“内部评级高级法”的银行其证券化资产的监管资本要求最高降幅达到17.3%，而未采用该法的银行证券化资产的监管资本要求反而上升7.7%-10.2%。 二、协议Ⅱ未能达成目标的原因分析 (一)原因分析 笔者认为，监管规则制定过程中的监管俘获是一个随时间逐渐展开的过程。哪一方越早介入规则制定过程，该方越有可能使制定中的监管规则朝着利己的方向发展，即监管俘获中存在“先行者优势”。而欲成为“先行者”，该方必须较其他利益相关方拥有更多的信息优势，尤其必须拥有更早知悉与监管规则制定议程设置相关的信息优势。另一方面，巴塞尔委员会相对封闭的运行模式和其独特议事规则(协商一致)使得“先行者”对其制定监管规则的活动更易实现“俘获”。 之所以获得信息优势，原因在于其与巴塞尔委员会成员方代表建立起了密切的私人关系网，此种关系网带来了委员会关于金融监管改革的最新信息。信息优势方的典型代表是“国际金融协会”(Institute of International Finance/IIF，以下简称协会)。研究院位于美国首都华盛顿，成员主要由美国和欧洲大型银行机构组成，实际是美欧大型金融机构的利益代言人。该协会与巴塞尔委员会存在长期密切联系。具体表现在：巴塞尔委员会历届主席(巴塞尔委员会主席是委员会成员中的最关键人物，委员会运转的实际驱动者就是主席，其负责每次委员会会议议程设置和后续议程的展开)中任期最长的库克(1977-1988年任职委员会主席)就是协会的创始成员之一。两机构间的密切关系在麦克唐纳任职巴塞尔委员会主席(1998-2003年任职委员会主席，任内完成了协议Ⅱ的全部制定进程)期间得到进一步加强：麦克唐纳与协会执行董事达拉拉曾在芝加哥第一国民银行长期共事，协会也因此较其他主体更早获悉协议Ⅱ的改革进程安排，甚至在巴塞尔委员会正式启动协议Ⅱ的制定进程之前，协会便在其内部设立一个机构——监管资本改革指导委员会，专门负责向巴塞尔委员会提供有关协议Ⅱ的改革建议。 监管规则制定过程中，信息优势方拥有“先行者优势”——由于拥有更多的信息，通常可以较其他主体更先一步到达决策现场。介入决策过程越早，对己方越有利。因为决策本身具有自我加强的特点：决策者欲转变已经启动的决策进程方向或更改已经初步采纳的改革方案将面临“改弦更张”的沉没成本。后来者欲改变已经启动的改革进程方向或已被初步采纳的改革方案也将面临更大的难度。这一点在巴塞尔委员会制定有关银行监管规则上表现得尤为明显。银行监管规则具有很强的专业技术性特点。银行监管规则的制定者自身通常具备一定的银行监管专业技术知识，与此同时被监管的银行等金融机构从业人员尤其是大型银行高层管理人员由于身处市场一线，对金融创新活动和相应的产品有着比监管者更深刻的认识，其中一些人拥有的专业技术知识甚至比监管者更丰富。在日常的监管活动中，监管者与这些被监管者之间逐渐熟悉并建立起较为稳定密切的私人联系。当需要改革原有监管规则制定新规则时，监管者经常向被监管者求教甚至聘用他们完成新监管规则的起草和制定工作。被监管者运用其与监管者之间建立起来的私人联系，在获悉有关监管规则制定进程安排信息的同时，得以第一时间介入规则的修改和制定进程并获得“先行者优势”。 除前述的经私人关系网络带来“信息优势”从而形成“先行者优势”外，巴塞尔委员会自身相对封闭的运行模式也是导致其制定监管规则的活动易被“监管俘获”的重要原因。 巴塞尔委员会制定各项银行监管规则和协议的过程中，运行模式相对封闭，具体表现为委员会在透明度、代表性和问责性三方面均存在欠缺。 在透明度方面，巴塞尔委员会一年中召开四次会议，均不对公众和媒体开放；参与会议的人员、会议讨论内容或无记录、或会议记录不公开；委员会与利益相关方——如银行业的互动过程，无记录或记录不公开。不仅巴塞尔委员会自身在透明度方面存在上述缺陷，其下设的各分委员会亦如此行事。 在代表性方面，虽然委员会负责制定银行监管规则和协议(这些规则和协议被多数国家接受采纳，被称为软法，构成银行监管事实上的国际标准)，但2009年之前，委员会仍仅由十国集团组成。直至2009年，巴塞尔委员会才开始接纳包括中国在内的发展中国家成员。因此在协议Ⅱ的制定过程中，委员会欠缺广泛的国际代表性。 在问责性方面，巴塞尔委员会并不存在问责机制。出任巴塞尔委员会各成员国代表的各国银行监管者多为非民选代表.而是各自国内政府机构中接受任命的行政官员，无需就达成的协议内容向选民问责；巴塞尔委员会达成的各类协议、规则本身并非国际条约，各国可自行决定是否在国内采用这些协议和规则，因此达成的协议和规则也不存在所谓的“议会审批程序”；由于协议Ⅱ本身内容涉及银行监管领域，具有高度专业技术性特点，议会中的民意代表多数并不具备银行监管的专业知识技能，即便存在“议会审批程序”，往往最终也流于形式。 此外，委员会议事规则采用“协商一致”方式(consensus)。这一议事方式优点是便于成员各方充分表达各自观点和利益诉求，但其缺点是达成协议过程可能拖延冗长，其间充满妥协退让。 (二)“先行者优势”在协议Ⅱ制定过程中的具体例证 1.“内部评级法”的确立过程 “内部评级法”被协议Ⅱ采纳，研究院功不可没。早在1997年，研究院已积极宣传“内部评级法”较协议Ⅰ中采用的信用风险权重法能更敏锐地捕捉和刻画银行资产面临的信用风险。但研究院甫一提出采用“内评法”的建议，即遭到了质疑。在1998年9月召开的巴塞尔委员会宣布修改协议Ⅰ的议程安排会议上，英格兰银行经济学家认为“内评法”缺乏足够的透明度，推广使用将面临诸多困难；美联储两位经济学家的研究结果也表明美国的大型银行内部评级系统并非像此前其声称的那样先进。1999年巴塞尔委员会针对协议Ⅱ草案发布的“咨询报告1”中对内部评级法的描述也只有寥寥几语，对该法并未给予很高的关注度。但此后研究院加大了对委员会的游说力度。2000年研究院发布报告强调银行内部采用的信用风险计量模型足够可靠，可有效地使银行股东价值最大化。巴塞尔委员会中的英国代表承认，此时“有更多欧洲国家的银行监管者认同这样的观点：许多银行都已经满足使用内部评级法的前提条件和要求”，且“委员会可能放弃之前其做出的保持现有银行体系整体资本充足率水平不下降的承诺”。2000年年中时，巴塞尔委员会中所有的成员都已经接受协会关于“内部评级法”的观点，委员会内设的“信用风险工作小组”开始与协会合作将“内评法”纳入协议Ⅱ。至2001年时，协会已经确信巴塞尔委员会将在七个领域内采纳其所提出的改革建议，其中包括在信用风险监管资本计提领域将采用“内部评级法”(具体体现就是巴塞尔委员会在2001年颁布的“咨询报告2”中接受了内部评级法)。为何在短短两年中，巴塞尔委员会对内部评级法的态度会从不甚关注到全面采用？答案就是在这两年中，经IIF大力游说，委员会最终转变态度接纳了内部评级法。当非十国集团国家银行和小银行得知委员会即将在协议Ⅱ中采用内部评级法且该法的运用对中小银行不利时，它们想阻止委员会采用内部评级法的努力已为时已晚，因为此时协议Ⅱ采用该法大局已定。例如，美国社区银行家联盟认为“协议Ⅱ采用的内部评级法，只对大银行有利，而缺乏资源和能力开发内部评级系统的中小银行只能采用协议Ⅱ规定的标准法计量信用风险监管资本。这使得中小银行与大银行相比，在监管资本上受到不公平对待，中小银行因此处于不利竞争地位”。 以印度、中国等为代表的新兴市场国家也表达了对协议Ⅱ采用内部评级法的忧虑与关切。印度储备银行2001年针对“咨询报告2”发表的意见中表示，对于没有资格和能力采用内部评级法的新兴市场国家银行，协议Ⅱ一旦实施，这些银行的监管资本要求将显著上升。中国人民银行则认为，协议Ⅱ中采用内部评级法的建议，主要反映十国集团中大型银行的关切和需求，并不反映新兴市场国家银行的诉求。 2.协议Ⅱ对交易账户的风险监管资本安排 委员会原准备对银行持有的信用衍生品头寸施加更多的监管资本要求，但ISDA(国际互换与衍生品协会)向委员会提出“信用衍生品交易及回购交易头寸市场损失额不大，且交易合同的法律执行力有保障。委员会对包括信用衍生品及回购交易在内的银行交易账户头寸施加更多监管资本要求的做法与市场实际并不相符”的反对意见。 委员会对交易账户头寸所蕴含的信用风险并未施加监管资本要求，原因亦在于受到了ISDA的游说。ISDA认为，由于交易账户头寸较银行账户头寸期限更短、流动性更好、且逐日盯市，因此协议中用于银行账户头寸信用风险的计量方法并不适用于交易账户头寸的信用风险计量。委员会对ISDA的游说言听计从，协议Ⅱ最终并未对银行持有的交易账户头寸蕴含的信用风险施加监管资本要求。嗣后发生的次贷危机表明，当宏观经济形势出现逆转，交易账户头寸的流动性急剧下降甚至完全丧失流动性，交易账户头寸的市场风险和信用风险均急剧放大，并给银行造成损失。这充分说明委员会在协议Ⅱ中低估了银行交易账户头寸蕴含的风险。 协议Ⅱ未能对资产证券化头寸施加足够的监管资本要求，重要原因也是由于委员会受到了市场主体和协会组织的游说影响。包括欧洲证券化论坛、美国证券化论坛和ISDA。欧洲证券化论坛提出“对投资于证券化资产的银行而言，这些资产为银行带来了安全稳定的收益”。随后委员会接受欧洲证券化论坛的建议，允许采用内部评级法的银行运用该法计算证券化资产的监管资本。2001年委员会公布的有关协议Ⅱ的“咨询报告2”中就允许采用内部评级法的银行自行确定未评级头寸的违约率；2004年委员会更进一步接受欧洲证券化论坛的建议，允许银行对资产支持的商业票据设施提供的流动性支持，采用内部评级法自行确定其监管资本要求。这两项有关内部评级法的规定，更进一步强化了采用内部评级法银行相对于未能采用该法的中小银行的竞争优势。
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