确立我国土地管理红线的战略思考，本文主要内容关键词为：红线论文,土地管理论文,战略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2014)01-0029-07
土地是生存之基、发展之本、生态之要，是经济社会发展的重要物质基础，承载着人类发展的过去、现在和未来。我国是一个人多地少、土地资源稀缺的发展中国家，土地利用效率低与供应不足并存的矛盾，成为经济社会发展与生态环境改善的瓶颈。土地资源正面临着数量约束、质量约束和生态约束，过度消耗土地的经济发展模式难以为继。划定土地管理的数量红线、质量红线和生态红线(简称“三条红线”)，提高土地管理在国家经济社会和政治生活中的权威地位，实现“规划用地、节约用地、生态用地、科技兴地、依法管地”，不仅是加强和改进土地管理的现实需要，还是适应科学发展，树立综合性、整体性、系统性管理观的必然趋势。
一、“三条红线”的基本内涵
土地管理的“三条红线”是与科学发展相适应的管理底线。实现土地资源的合理利用，建立和谐的人地关系是土地管理的根本目标。依据土地具有满足食物需求、保障经济社会发展、支撑生态修复的基本功能[1]，将其划分为耕地、建设用地和生态用地，相应地形成了这三类土地的数量红线、质量红线和生态红线。
(一)数量红线对应于资源管理中的总量控制
所谓数量红线，是指为确保粮食数量安全、保障经济社会发展和支撑生态改善所需要的最低耕地、建设用地和生态用地面积。这三类土地的数量红线又可以进一步划分为核心红线和外围红线，前者的数量和边界不能随意变更，如15.6亿亩基本农田是耕地保护的核心红线，经济社会发展绝对不能挤占，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”；而后者的数量不能减少，但边界范围可随土地利用结构的调整而适度变动，如耕地中非基本农田的边界属于外围红线，可随经济社会发展的需要进行微调。划定耕地、建设用地和生态用地的数量和边界，不仅是确立土地数量红线的核心任务，还是实现土地资源安全的基础。
(二)质量红线对于应资源管理中的效率提高
所谓质量红线，是为满足人民群众日益增长的食物需要、保障城乡建设需求以及保障生态安全，所确定的耕地质量底线、建设用地效率底线和生态安全保障底线。这三类土地的质量红线随着经济技术条件的发展而不断调整，如未来一个时期无论是对粮食的需求数量，还是对建设用地的占用，都会越来越多，因此，高标准基本农田的面积要不断增加，而单位GDP地耗要不断降低[2]，才能适应人口增长、经济社会发展的需要。划定质量红线是实现土地安全的核心抓手。
(三)生态红线对应于资源管理中的可持续
所谓生态红线，是为实现食品质量安全、提高建设用地承载能力的目标，所确定的耕地生态底线、建设用地承载底线。这两类土地的红线随着城乡居民生活质量的改善、国土开发强度的优化而逐步提高。划定生态红线，不仅是实现土地安全的重要保障，还是实现土地可持续利用的前提条件。
二、合理划定土地管理的“三条红线”
(一)划定数量红线，严格确立土地资源的开发利用与保护边界
划定土地管理的数量红线，严格确立耕地和生态用地的保护边界，严格管控建设用地的开发边界。土地管理的数量红线包括“耕地保护红线”、“建设用地控制红线”、“生态用地保障红线”三条子线。
1.严格落实耕地保护红线，保中华民族的生命线
耕地保护红线是保障粮食安全的基本数量线，是中华民族的生命线。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。国务院第149次常务会议再次强调，18亿亩耕地的红线坚决不能突破，不仅要管到2010年，而且要管到2020年，甚至更长时间。《全国土地利用规划纲要(2006－2020年)》将规划期内耕地保有量和基本农田面积分别确定为18亿亩、15.6亿亩(表1)。这标志着我国耕地管理的数量红线已经形成，并对保障粮食安全发挥了重要作用。
为实现保耕地红线的目标，需要着力落实耕地数量保护的重点任务。一是，完善耕地保护规划，明确耕地保护的边界范围。对部分交通干线、城市周边和江河沿岸受重金属和有机物污染严重的耕地，在确保耕地保护目标的前提下，进行边界调整。二是，严格落实用途管制，严禁违反土地利用总体规划征用耕地。缩小征地范围，完善耕地“占补平衡”制度，实行建设避让基本农田制度。三是，强化耕地保护的共同责任机制，明确相关责任人的义务和权益，使耕地保护补偿机制得到健全。四是，提高征地补偿标准。由按被征耕地年产值标准补偿，调整为被征耕地非农用途年产值的标准进行补偿。
2.划定建设用地控制红线，合理确定城乡建设的扩展边界
建设用地是经济社会发展的空间载体。划定建设用地控制线就是要充分遵循经济社会发展规律，合理划定城市和农村的建设用地扩展边界，科学界定适宜建设区、限制建设区的边界范围，防止城乡建设无序扩展，从而实现以较少的建设用地支撑更大规模的经济社会发展。对此，到2015年，把建设用地总规模控制在5.8亿亩左右，国土开发强度控制在4％以内，建设用地供应结构趋于合理，重点地区的城乡建设用地控制边界基本形成；到2020年，把建设用地总规模控制在6.3亿亩左右，国土开发强度控制在4.4％以内，工矿、交通、居住、水利等建设用地结构趋于合理，各地区的城乡建设用地控制边界基本形成，初步实现经济社会发展与城乡建设用地容量相协调。
为尽快划定建设用地控制红线，需要加强以下三个方面的工作。一是，依据经济社会发展和新增建设用地供应潜力，确定不同时期建设用地总规模。以“第二次全国土地调查”数据为本底，科学预测新增建设用地的最大规模，确定2030和2050年的新增建设用地规模，明确四至范围，确定边界拐点坐标，严禁城乡建设无序扩张，促使土地城市化与人口城镇化相协调。二是，依据土地利用总体规划、国土规划和主体功能区规划，科学划定各地区的开发时序关系，尤其是要划定优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发的边界。三是，依据产业优化升级和转型的需要，制定“有保有压”的建设用地供应政策，合理确定新增建设用地的供应规模、结构、布局和时序。
3.划定生态用地保障红线，确立生态用地的保护边界
生态用地是担负生态功能的土地[3]，是人类宜居环境的核心要素。划定生态用地保障红线，是为了保护湿地、自然保护区、生态林、冰川、荒漠等特殊自然资源，确定规划期内需要禁止各项建设与土地开发的空间范围边界。
虽然2000年国务院通过的《全国生态环境保护纲要》就规定了生态用地保护制度，冻结征用具有重要生态功能的草地、林地、湿地，但是，无论是土地开发整治，还是工矿活动挤占生态用地的现象并没有得到有效遏制[4]。划定生态用地保障红线就是要严格保护生态用地，限制甚至禁止建设占用生态用地。对此，到2015年要实现以下目标：禁止开发的生态用地不低于120万平方公里[5]，国家级公益林保护面积达到1.13亿公顷(占国土面积的比重达到11.8％)，森林覆盖率达到21.66％以上，湿地面积达到4248万公顷，自然湿地保护率达到55％。到2020年，禁止开发的生态用地不低于257万平方公里，森林覆盖率达到23％以上。林地控制红线明显加强，建设征占用林地规模逐步得到严格控制。2011－2020年，全国征占用林地的总额要控制在105.5万公顷以内[6]。
为尽快划定生态用地保障红线，需要着力加强以下四个方面的任务。一是，对重要生态林、草地、湿地、自然保护区、坡度大于25度的山地及其他具有生态价值的未利用地，应依据全国生态保护的战略需要，尽快划定生态用地边界。二是，加强生态用地的确权登记，明确保护主体的基本义务和权益。三是，完善生态补偿机制，依法保障合法权益。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建立和完善中央对地方、东部对西部、下游对上游的生态补偿机制。四是，对生态林等重要生态用地，实行“占补平衡”制度，对湿地等特殊生态用地实行开发建设避让制度。
(二)划定质量红线，切实提高土地利用效率
土地管理的质量红线，即土地利用效率控制线。划定耕地的质量红线，切实提高耕地质量，增加粮食产量；划定建设用地的质量红线，切实提高建设用地利用效率，减少土地占用；划定生态用地的质量红线，切实提高生态用地效率，增强固碳能力，保障生态安全。土地管理的质量红线包括耕地的质量红线、建设用地的质量红线和生态用地的质量红线三条子线。
1.划定耕地的质量红线，稳步提高粮食产量
耕地的质量红线是保障中华民族持续增长粮食需求的核心保障线。“十一五”末期，虽然我国耕地保有量为18.18亿亩，但有效灌溉面积仅为9亿亩[7]，不到耕地保有量的50％。土地质量低，中低产田所占比重超过2/3；粮食单产水平低，粮食安全面临气候变化等一系列不确定性因素的威胁。实践证明，建设集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强的高标准基本农田对粮食稳定增产具有重要作用。对此，要实现以下目标：到2015年，中低产田所占比重降到55％左右，高标准基本农田要达到4亿亩以上，粮食产量所占比重不低于40％，基本完成1∶25万粮食主产区地球化学调查。到2020年，中低产田所占比重降到50％左右[8]，高标准基本农田要达到8亿亩，粮食产量所占比重不低于80％，基本完成1∶25万基本农田保护区地球化学调查。
为实现保耕地质量红线的目标，需要着力加强以下四个方面的任务。一是，统筹考虑中低产田改造与土地整治。依据农用地分等定级成果，加快中低产田改造与土地整治步伐，发挥资金的捆绑效应，夯实粮食增产、稳产的物质基础。二是，加快高标准基本农田建设规划，落实各地区的建设任务。高标准基本农田建设要因地制宜，既要分区规划，又要按照现代农业的发展要求，充分考虑田、水、路、林、电的配置和配套能力。三是，严格控制建设占用优质耕地，对于建设占用的集中连片耕地，推行移土培肥措施，做好优质耕作层的剥离与再利用。四是，推动耕地依法、有序流转，促进高标准基本农田集中连片建设，发展规模化、集约化、标准化生产。
2.划定建设用地的质量红线，降低土地消耗
建设用地的质量红线是城乡建设用地最低利用效率控制线。建设用地供需矛盾伴随着工业化、城镇化和农业现代化的全过程。靠增量寻求发展空间的道路会越走越窄。在建设用地空间上，虽然保证经济社会发展要兼顾增量与存量建设用地，但最根本的手段是要在存量上下功夫，切实有效提高建设用地的使用效率，降低经济发展过程中的土地消耗。对此，要实现以下目标：到2015年，亿元GDP建设用地占用(简称“地耗”)控制在70公顷左右(以2005年为不变价格)，单位GDP地耗比2010年下降30％。到2020年，亿元GDP地耗控制在50公顷左右(以2010年为不变价格)，单位GDP地耗比2010年下降50％左右。
划定建设用地的质量红线，以较少的土地消耗支撑更大规模的经济增长。一是，统筹利用存量和增量建设用地，把握开源与节流的关系，走内涵式用地发展模式。二是，提高闲置土地的保有成本，盘活存量土地，提高旧厂房、旧城镇、旧村庄的二次开发强度。三是，制定地下空间开发利用规划，合理确定地下空间容量，充分利用地下空间资源，走空间节约型的立体化城镇发展模式。四是，建立和完善建设用地占用标准，提高建设用地指标管理的科学性。严控容积率和建筑密度，提高投资强度和产出效率等产业准入门槛。五是，科学制定各地区单位GDP地耗分解责任，逐级合理分解降低任务。
3.划定生态用地的质量红线，保障生态安全
生态用地的质量红线是应对气候变化，形成生态安全屏障的基础，也是实现经济社会可持续发展的必要条件。当前，我国林地、草地的面积大，质量总体上不高，固碳容量难以适应应对气候变化的需要。我国生态环境脆弱，生态功能受损严重，旱涝灾害频发，水土流失和荒漠化形势较为严峻，对群众的生命财产安全构成严重威胁。因此，应将划定生态用地的质量红线为抓手，实现固碳能力的不断提高和生态环境的不断改善。对此，应实现以下目标：到2015年，森林蓄积量达到143亿立方米以上，全国40％可利用草原实行禁牧休牧和划区轮牧；天然草原超载过牧总体得到缓解，牲畜超载率降低10个百分点以上[9]；生态用地的固碳能力得到稳步提高，其中，森林植被总碳储量力争达到84亿吨；湿地的生态功能得到有效发挥；土地退化得到初步遏制，新增沙化土地治理面积达到1000万公顷以上，石漠化土地治理实现全覆盖，因灾损毁的耕地得到初步控制，生态用地分等定级全面启动。到2020年，全国森林蓄积量增加到158亿立方米以上，草原生态环境实现明显好转，基本实现草畜平衡；生态用地的固碳能力得到显著增强，其中，森林植被总碳储量力争达到92亿吨，湿地的生态功能得到充分发挥；土地退化得到综合治理，沙漠化和石漠化治理实现全覆盖，因灾损毁的耕地大幅减少，土地退化得到有效遏制，受损生态系统的自我修复能力显著增强，生态用地分等定级的成果得到应用，林地、草地和未利用地的可持续发展能力不断提高，生态安全屏障明显增强。
为落实生态用地的质量红线，需要加强以下五个方面的工作。一是，完善生态保护规划，搞好水土保持，遏制生态退化。加强长江中上游、黄河中上游、北方农牧交错区、东北黑土区、西南石漠化区等重点地区的水土保持和沙化土地治理，合理确定退耕还林还草的规模、结构和布局，推进生态脆弱区生态环境的综合整治。二是，合理实施划区轮牧、季节性禁牧，加快退化草地补播，培养优质牧场，依据草地承载力科学确定载畜量。三是，强化监管，减少林草地病虫害，建立和优化生态系统防灾技术，杜绝人为因素的森林、草原火灾。四是，完善碳交易的制度设计，激发护林种草人的积极性，维护其合理收益。五是，研究和建立生态安全评价指标体系，定期组织开展全国性和区域性的生态健康评估，发布评估质量报告，提高全社会热爱自然、保护生态的公众意识。
(三)划定生态红线，全面建设和谐宜居国土
土地管理的生态红线，是指耕地的健康保障程度、建设用地对周边环境响应状态的底线。划定耕地的生态红线，遏制土壤污染，确保食品安全；划定建设用地的生态红线，使国土开发与生态环境容量相协调，提高资源环境综合承载能力。土地管理的生态红线包括耕地的生态红线、建设用地的生态红线两条子线。
1.划定耕地的生态红线，保障食品安全
耕地的生态红线是降低土壤污染，改善土壤结构，提高农产品品质、保障食品安全的最低保障线。划定耕地的生态红线是实现土壤质量提高，保障食品安全的控制线。对此，到2015年，应实现受污水、农药、化肥、大气污染的耕地得到初步遏制，治理土壤污染的植物与微生物修复技术得到应用，耕地防风林带初具规模，食物品质下滑的趋势得到初步扭转；到2020年，基本实现受污染的耕地得到有效控制，土壤的生物修复能力显著增强，食品品质得到逐步提高，耕地防风林带基本形成规模的目标。
为落实耕地生态红线的目标，需要着力加强以下四个方面的工作。一是，加强土壤成分监测，推广测土配方施肥，避免过度施肥造成地下水污染。二是，密切监测灌溉水质，发展节水灌溉技术。坚决遏制超标污水灌溉农田，避免污染源由点源向面源扩散。三是，加快生物防治病虫害技术的推广，减少过度使用农药造成土壤污染，维系生态平衡。四是，合理耕作，避免过度索取。实施秸秆还田，发展有机农业。
2.划定建设用地的生态红线，提高土地承载能力
建设用地的生态红线指的是城乡建设和工矿采掘活动对生态环境的干扰或破坏不应损害生态系统的稳定性，即工业化、城镇化对生态系统的影响不应超过生态系统的自我恢复能力，即国土开发与生态环境容量相协调的保障线。对此，到2015年，围海造地得到合理控制，海洋生态环境得到初步改善；完成长江三角洲、华北平原等主要地面沉降区和高速及重载铁路沿线等重大工程区的地面沉降调查，初步建立重点地区的地面沉降监测网络；工矿活动对生态系统的负面影响得到初步控制；城乡建设的承载力前置评估得到落实；重点地区的地面沉降得到初步遏制。到2020年，海岸线资源得到合理开发，海洋生态系统得到有效改善；完成全国地面沉降调查，建立全国地面沉降监测网络，地面沉降恶化趋势得到有效控制[10]；城乡建设用地承载力评价的后评估得到落实；资源环境承载力不降低，国土面貌有改善。
为尽快实现划定建设用地生态红线的目标，需要加强以下三个方面的工作。一是，实行建设用地分等定级。在建设用地控制边界范围内，划分适宜建设区、宜居建设区、限制建设区，科学合理利用每一寸土地。二是，实行建设用地限批制度。对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中的淘汰行业，坚决不予以土地供应。对重要经济区、主要城市群、地质灾害严重的地区，以建设用地供应为抓手，严格限制重化工业发展，引导产业梯级转移。三是，开展地质环境调查和重要经济带的地质环境灾害监测，合理布局重点项目和重大基础设施，使经济建设与土地资源的综合承载能力相协调。
三、主要建议
(一)修改完善《土地管理法》，明确“三条红线”的法律地位
加强土地管理法律法规研究，确立土地管理数量红线、质量红线、生态红线的法律地位。适应土地集中统一管理的需要，制定和完善有利于土地集中统一管理的法律法规。以本轮土地管理法的修订为契机，增加数量管理、质量管理和生态管理的法律条款，划分中央与地方的责任，明确违反“三条红线”的处罚办法，从法律层面上明确数量红线、质量红线和生态红线的法律地位，使土地管理的“三条红线”真正硬起来。
(二)加强规划间的衔接，强化任务分区落实
加强“三条红线”与全国国土规划纲要、全国主体功能区规划、全国土地利用总体规划纲要的协调与衔接，完善“三条红线”的指标体系，形成以核心指标为硬约束的空间规划体系。以全国主体功能区规划、全国土地利用总体规划纲要为依据，将“三条红线”确定的指标逐级分解到各级地方人民政府，并明确相关责任。各省、自治区、直辖市应以落实最严格的土地管理制度为主线，积极组织修编相关规划，认真落实“三条红线”确定的各项任务。
(三)加强组织领导，明确责任考核
各级地方人民政府应成立土地资源综合管理委员会，统筹土地资源的开发、利用、保护与整治。建立自上而下的考核体制，严格落实目标责任。地方各级党委和政府要把耕地保护、土地资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的考核指标体系、考核办法、奖惩机制。省、市、县三级人民政府的主要负责人对本行政区的考核负总责，考核结果作为地方人民政府主要领导职务任免的重要依据。
(四)加强高层统筹协调，确立三条红线的战略地位
土地是中华民族生存与发展的空间载体，支撑各行各业，影响千秋万代。建议党中央、国务院适时召开“中央土地工作会议”，统筹协调国土、农业、林业等各部门的职责，进一步明确土地管理改革的方向，确立土地管理“三条红线”的战略地位，明确国土资源部在土地资源集中统一管理中的地位。通过召开“中央土地工作会议”，不仅要提高全社会的土地国情、国策、国法意识，更重要的是要建立和健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的土地管理工作新格局，构建“三条红线”的共同责任机制，使土地管理与生态文明建设相适应，促进经济社会发展与土地利用相协调。
收稿日期：2013-07-26 修回日期：2013-12-28
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