政府反哺与社会化反哺：分工与协作，本文主要内容关键词为：政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
工业反哺农业、城市支持农村是党和国家调整城乡关系的一种战略取向和指导方针，但初衷并不意味着结果。本文的目标是探索反哺实现的制度基础，构建政府反哺与社会化反哺分工与协作的制度框架。
一、反哺边界
反哺政策的提出源于“三农”问题，反哺对于解决“三农”问题是必要的，但不是充分的。反哺边界要解决的就是“三农”问题有哪些需要通过反哺政策来解决。
1.产业导向原则。这是确定反哺边界的逻辑起点，包括三方面的内涵：第一，由农业产业特点引发的反哺需求主要围绕农业的产业特性、产出特性和贸易特性展开，这是确定政府反哺边界的基础。第二，鉴于我国农民占国民的绝大多数，目前的国力还不可能像发达国家那样对农民进行大规模的补贴，依靠补贴提高农民收入。产业导向确定的反哺边界要权衡反哺强度和反哺时间，前者反映反哺目标的数量结构，后者反映反哺目标数量在时间上的分配，即“多快”实现反哺目标。第三，从现行的户籍制度看，产业导向确定的反哺相对人指的是职业意义上的农民，而非户籍意义上的农民。
2.公共服务导向原则。这是确定反哺边界的政策背景，包括两方面的内涵：第一，由公共服务引发的反哺需求主要围绕农村公共品的有效供给展开，把供给负担由过去以农民为主转向以政府为主，这是确定政府反哺边界的重点。第二，鉴于农业的粮食安全贡献和生态安全贡献，公共服务导向确定的反哺边界要权衡对人的反哺和对物的反哺（如耕地改良、生态修复），实现人与自然的和谐。
3.现代化导向原则。这是确定反哺边界的时代要求，包括两方面的内涵：第一，由现代化导向引发的反哺需求主要围绕构建农业市场服务体系、农业社会化服务体系和农业生态服务体系展开，推进农业现代化，这是确定社会化反哺边界的关键。第二，鉴于我国目前正处在工业化、城市化加快进程中，反哺工作应该是推进而不是阻碍这一进程，由现代化导向确定的反哺边界应有助于推进工业化、城市化进程和农村富余劳动力的转移，通过转移农民减少农民。
根据上述三个基本原则确定的反哺需求如表1所示，包括3大类10中类38小类。
表1 反哺需求
上述3大类38小类反哺需求，进一步要解决的问题是：谁是满足这些反哺需求的行为主体？这是一个“分蛋糕”（反哺资金）的过程，更是一个制度建设、制度博弈的过程，需要构建反哺主体的甄别机制，根据反哺需求和反哺资金的不同属性，按照统筹政府反哺和社会化反哺、兼顾自力反哺和他力反哺的原则，确定政府、市场、公民社会实施反哺行为的具体领域。
对于政策性反哺，是政府政策选择的结果，过去重点发展城市，现在轮到农村了，特别是在取消农业税后，农村公共品供给自然成为各级人民政府的分内之事。对于规律性反哺，需要详细分析反哺需求的公共产品属性：粮食安全和生态安全由于其纯公共品性质，按照公共财政理论，应由国家供给；政府对农业的支持保护体系，其供给主体是显然的；农业市场服务体系和生态市场服务体系，目标是借助市场力量满足反哺需求，其供给主体为各类市场主体，但政府有义务为市场体系的培育与健康发展提供基础设施；农业社会化服务体系是发挥公民社会作用、实施社会化反哺的核心，其供给主体是公民社会；至于农业生态服务，是实现自力反哺的主要内容，其反哺主体是农民自身，即通过新的经济增长点实现自我发展。由此形成了围绕政府、市场、公民社会的反哺主体选择的基本路径，其中政府反哺主要围绕农村公共品供给、粮食安全、生态安全以及政府对农业的支持与保护4方面展开，社会化反哺主要围绕农业市场服务体系、农业社会化服务体系、农业生态服务体系“三大体系”展开。
二、政府反哺的实现机制
下面具体分析在上述反哺边界下政府反哺与社会化反哺的分工与协作问题。首先分析政府反哺，围绕农村公共品供给、粮食安全、生态安全以及政府对农业的支持与保护“四项基本任务”展开。所谓政府反哺的实现机制，也就是在财政支农资金、生态建设基金等财力保障下，以各级政府及其职能部门为反哺主体、完成“四项基本任务”的过程，包括制度供给、决策机制、运行机制和激励约束机制四方面的内容。
1.制度供给
显然，现行的制度安排并不是为反哺准备的，反哺对于各级政府而言是一项全新的工作。因此，政府反哺首先面临制度创新问题。
(1)在制度设计问题上，重点克服制度供给“上下一般粗”。从政府制度供给的过程看，1988年、1994年以及1998年所进行的各级政府机构改革，都是在中共中央、国务院的领导下，采取“不定期批发式”的制度供给方式、自上而下式的强制性制度变迁。各级政府的机构设置是“标准化产品”，产品的供给者主要是上级政府及其编制委员会，是以上级政府为“模板”设计出来的，强调的是上下对应，创新不足。这种政府主导的、自上而下的、千篇一律的、强制性的制度供给方式和“照搬式”的制度安排，使得政府部门设置呈现“上下一般粗、你有我有全都有”的制度安排格局。从科学管理的角度看，政府的机构设置是管理幅度的函数，受制度实施“规模经济”的影响。毕竟，行政机构的设置是需要成本费用的，政府的部门设置必须有符合成本费用要求的行政管理工作量。部门设置对国家级、省级政府而言可能是合乎规范的，但对市、县一级政府而言却可能是“昂贵的”。反哺制度设计应克服“模板式”制度设计与“批发式”制度供给的不利影响，重点是按照反哺工作的要求开展政府组织重构与流程再造。
(2)在制度实施成本问题上，重点克服反哺成本供给“一边倒”。有效的反哺供给是满足反哺需求的前提，但是，仅有反哺资金是不够的，反哺工作开展的前提是基层政府必须具备反哺的行为能力，基层政府“保运转、保稳定”的运行成本供给是实施反哺工作的前提和基础。反哺成本供给在考虑“三农”反哺需求的同时应关注基层政府的财政状况，避免在制度力量对比悬殊下的“监管自盗”。
2.决策机制
从现状看，政府反哺主要由中央政府或省级政府提供政策、资金、技术直至制度创新方面的反哺供给，由县乡两级政府组织实施，涉及三类行为主体：反哺决策层、反哺执行层和反哺需求层[3]10。就决策层本身而言，重点是要完善反哺资源整合机制、涉农部门支农投资的信息沟通机制和中央政府流程再造。
(1)反哺资源整合机制。整合主要围绕财政支农资金展开，要点有三：一是资金分类整合。区分三类不同性质的资金：①体现“公共服务均等化”财政政策的支农资金，面向农村公共品供给，这部分资金是政策性反哺的核心。②纯公共品供给所需的支农资金，包括为保障粮食安全、生态安全形成的公共投入。这部分支农资金实际上是国家发展的需要，属于政权成本。③政府对农业的支持与保护形成的支农资金，面向农业生产、面向农产品贸易，这部分支农资金是政府实施规律性反哺的主要内容。二是资金管理整合。根据上述财政支农资金分类，整合现有的分散在各部门的财政支农资金类别，按照公共财政的要求明确各部门的任务框架。三是资金使用整合。这主要涉及反哺决策层与反哺需求层的对接问题，也就是决策层掌握的反哺资源如何有效“瞄准”需求层的反哺需求问题。解决问题的办法之一是建立资金使用的“项目导向”机制，这有待于涉农部门支农投资的信息沟通机制的形成和完善。
(2)信息沟通机制。我国现行的财政支农体制是从传统计划经济体制延续下来的，支农资金的管理体制以部门块块为主。在各部门内部，又分别有多个司局负责分配和管理支农投资。中央政府支农投资多头分配管理格局，也相应地影响和规定着地方各级政府支农投资的分配、使用和管理方式。这种管理格局是历史形成的。由于各部门之间以及各部门内部机构之间在财政支农资金的管理、使用上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。构建一个完整、畅通、清晰、高效的信息沟通体系，成为当前亟待解决的问题。这涉及中央政府的流程再造。
(3)中央政府流程再造①。包括中央政府职能部门间的横向流程再造和职能部门与反哺平台的纵向流程再造两方面的内容。
横向流程再造。就部门而言，支农资金被批评最多的是投入渠道过多、资金使用管理分散、难以形成合力。其实，从国情背景看，在一些中小型国家一个部委的内设机构就能解决的问题在我们国家可能需要独立的机构来运作。因此，从行政工作量和管理幅度角度看，问题的症结不在于部门的多寡，况且更多的部门开展反哺工作对反哺需求层而言又何尝不是好事？问题的关键在于部门分工后的协作机制问题，这是开展横向流程再造的出发点。横向流程再造至少包含3方面内容：首先，是分工问题。这是流程再造的基础。分工的依据是政府反哺的“四项基本任务”，按照政策性反哺与规律性反哺的逻辑框架规范各部门的反哺分工，并据此管理相应的反哺资源，特别是财政性资金。其次，是统筹问题。这是流程再造的关键。受反哺需求的时序、部门偏好、年度财力以及一些临时性反哺诉求的影响，以部门分工为基础的反哺决策机制还须辅之以带有全局性的统筹协调机制，实现全局与局部的有机统一。例如由国家发改委牵头，联合其它涉农部门编制“年度财政支农投资指南”。第三，是沟通问题。即建立涉农部门反哺工作的信息沟通机制，这是流程再造的难点。围绕部门的反哺分工，统筹是静态的，沟通则是动态的。为此，需要设计横向沟通与协商路线，直至在部门配备承担横向沟通和协商任务的联络员、设立由各部门代表组成的会议或委员会、任命专事横向协调的管理人员。
纵向流程再造。从纵向看，支农资金目前受批评的焦点是被挤占、挪用现象普遍，到位率低，真正用于农业、农村、农民的比例很低。造成这种现象的原因，除了缺乏有效的激励约束机制外，关键的一条，就是没有形成决策层与反哺需求层有效的对接机制。纵向流程再造的目的就在于构建这一对接机制，包括两方面的内容：一是瞄准机制。从国家层面看，政府反哺的“四项基本任务”是一个任务集合，由国家级任务（如农产品价格保护）、区域级任务（如流域上下游生态补偿）和县级任务三个“子集”组成。对于全国性、区域性任务，由于集合元素较少，问题“瞄准”起来比较容易。困难来自县级任务这一量多面广的“子集”。纵向流程再造的瞄准机制要解决的就是宏观层面上的反哺任务“集合”与微观层面上的反哺任务“子集”之间的对接问题，保障宏观上的集合对微观上的子集的有效覆盖。以粮食生产为例，国家粮食安全就是建立在13个粮食主产区484个粮食主产县（场）的基础上的，由于集合与子集之间关系清晰，粮食生产补贴就很容易做到制度规范；即使不规范，也很容易被发现、被矫正。这种办法应该成为决策层构建瞄准机制的范本，特别是由公共财政向农村提供公共品供给的政策性反哺。二是项目导向机制。由于反哺决策是由中央政府各个职能部门按照分工的原则分别做出的，上述任务导向的反哺瞄准机制对于具体部门而言还有一个“合并同类项”的过程。所谓“合并同类项”，就是克服政府部门在涉农行政中的“你中有我、我中有你”现象，协调政府部门间的分工与协作，实现反哺工作专门化。合并同类项的结果是形成了以部门分工为基础的反哺项目簇。纵向流程再造的项目导向机制要实现的就是以各部门项目簇为导向，推进反哺执行层围绕项目完成反哺任务，推进宏观上的项目导向与微观上的任务导向的有机结合（参阅图1）。
3.运行机制
从微观层面看，政府反哺的实现机制要解决的问题有三：一是反哺平台问题；二是决策层反哺目标与执行层多元化目标的协调；三是政府能力问题[3]12。其核心在于反哺平台的构建，反哺平台能否有效承接决策层的反哺供给是实现反哺政策意图的分水岭。这涉及县级政权的组织重构。
现行县级政权的组织结构是直线职能制、事业部制与矩阵制的混合体。从政府角度看，县政府的各个部门基本上是按照职能要求划分的，实行统一指挥与职能部门分工、协作相结合的“直线职能制”组织结构形式；从政党角度看，中共县委的部门设置是按照工作性质划分的，实行县委领导与县政府运作相结合的“事业部制”组织结构形式，例如县委宣传部归口管理政府新闻出版、文化、体育、广播电视等部门，县委政法委员会归口管理公安局、司法局、检察院、法院等部门；此外，由于各种临时性、跨部门工作的不断涌现，县级政权的组织结构中出现了大量的“领导小组及其办公室”，围绕某一特定任务从相关部门抽调人员组成临时性的工作班子，实行领导小组与原部门双重领导的“矩阵制”组织结构形式，例如围绕新农村建设组建的“新农村建设领导小组及其办公室”。
从制度层面上看，上述县级政权的组织结构形式主要问题有二：一是县级政权机构设置规模不经济；二是县级领导分工不合理与多头领导。如前文所述，县级政权机构设置是“标准化产品”，是以国家、省、市机构为“模板”设计出来的。理论上，部门的设置必须以一定的管理规模为基础。但这种政府主导的、强制性的制度供给方式，与各地的具体情况耦合性差，机构设置规模不经济。就农业部门而言，目前“农口”主要有县委农村工作领导小组办公室（即县委农办，亦称县委农村工作委员会、县委农村工作部等）、县政府农业局、林业局、水利局、乡镇企业局、农机站、种子站、农业综合开发办、水土办等部门，各乡镇垂直对应设立相应机构。必须承认的是，所有这些机构所承担的职能都是农业与农村发展所需要的。问题是，这些职能都需要由独立部门来承担吗？事实上，部门的分立设置极大地增加了工作协调的难度，而且由于工作量有限，人浮于事现象严重。因此，必须进行制度创新，整合政府涉农部门的制度构成、调整政府农业行为，推进县级政权的机构整合与重组。
(1)以反哺任务为导向，规范县政府职能部门的分工与协作。规范县政府涉农部门分工与协作的基本的思路是：按照政府反哺“四项基本任务”的要求，以县为平台，以反哺任务为导向，确定政府部门的功能定位和工作机制。具体讲，一是分工关系，按照反哺需求任务框架确定由哪些部门来承担哪些具体的反哺工作；二是部门设置，根据上述分工安排确定职能部门的取舍，包括撤并、调整、新设等；三是协作关系，包括部门之间的权力分配、信息沟通与协商方式、工作程序等，还包括与上级相关部门的协作方式。
(2)以“事业部制”为主导，强化县委对反哺工作的领导。从国际经验看，政府部门设置是以“直线职能制”为主导的，不同的只是组织结构的层级和部门设置的数目。从国情背景看，县委领导与县政府运作的政权组织形式是有中国特色的执政模式，不变的是县委领导、可变的是执政能力。因此，县政府的“直线职能制”组织形式要统一到县委的“事业部制”组织形式中来。具体到反哺工作，一是明确县委农村工作部门的职责。建议规范设立县委“农村工作部”，归口管理政府涉农部门，目的是整合县委、县政府在农业、农村工作中的领导力量，实行县委、县政府领导交叉任职（兼职），有效规避多头领导；整合政府部门的工作机制，以农村工作部为龙头统筹全县农业、农村工作，满足政府反哺的制度需求。二是开展反哺工作规划。按照“党委领导、政府运作”的总要求，农村工作部集中精力于制定反哺工作的发展规划，使其成为强有力的决策中心，至于具体的日常行政事务，则交由政府职能部门处理。
由此形成了以县为平台、以反哺任务为导向、以县委农村工作部为核心的政府反哺制度安排，如图1所示。
4.激励约束机制
图1 以县为平台的反哺制度安排
中央财政对种粮农民减免农业税、实行种粮补贴，对地方政府由于减免农业税而减少的财政收入安排专项转移支付，对产粮大县进行奖励。这些制度安排显然充分考虑了县级政府在解决“三农”问题中面临的财政约束。这种激励机制应该推而广之，贯穿于政府反哺的全领域、全过程，并形成财政激励与政绩考核激励相结合的激励结构。其前提是建立有效的约束机制，防止执行层对需求层的挤压。
(1)建立反哺专项转移支付制度。开展反哺工作是需要行政成本的，特别是以县为平台开展政府反哺，需要有与反哺事权相匹配的财力支撑。这财力除了靠县政府自身外，一个有效的办法就是政府间的转移支付，具体途径有三：一是中央政府的专项转移支付，这是目前几乎唯一的转移支付；二是政府间由于接受公共服务而形成的专项转移支付，如粮食主销区对粮食主产区的生产补贴、流域下游对上游的生态补偿；三是发达地区对欠发达地区的财政援助，如东部地区对西部地区的对口支援、城市对农村的帮扶。
(2)构建有利于制度制衡的组织架构。随着反哺工作的深入发展，由反哺执行层掌握的反哺资源，特别是财政性资金将越来越多。由于现行的制度安排并不是为反哺设计的，还无法在制度上保障农民的利益，更不用说“以农民为主体”了。因此，保护反哺需求层的利益需要制度创新，其核心是培育农民的利益代言人，提高农民在政府决策中的组织化程度。显然，这种制度力量不可能也不应该在政府中产生，而应该在第三部门中产生；其关键是获得决策层的认可，可选的方案如对“供销合作社”进行改组，使其成为农民的利益代言人和决策层的代理人，作为制度制衡监理执行层的反哺行为。
三、社会化反哺的任务构成
发挥政府以外制度力量的作用、培育多元化的非政府反哺主体，是实现工业反哺农业的重要途径。下面，我们转向分析社会化反哺。社会化反哺主要围绕农业市场服务体系、农业社会化服务体系和农业生态服务体系“三大体系”展开（参阅表1）。
1.农业市场服务体系
依托市场力量是实施反哺工作的重要环节。农业市场服务体系包括四方面的内容：一是农产品市场，为市场发育提供基础设施、为市场交易建立游戏规则，构建联结产地市场、销地市场、批发市场、零售市场的农产品物流网络，构建以远期市场、期货市场为核心的农产品无形市场。二是农业生产资料市场，如化肥、农药、农膜、农机、种子，重点是控制农业投入品与农产品的比价，稳定农业生产成本。三是农村要素市场，包括农村金融市场、劳动力市场、土地市场等，从政策上保障金融资源配置向农村、农业倾斜，改变农村资金净流出现状；从制度上推进农村富余劳动力的转移，保障进城农民工住得下、留得住、能发展；从体制上规范农地非农化，使农村土地转为建设用地的过程成为农民享受城市化、工业化成果的过程。四是农业产业化经营体系。
农业市场服务体系的主要任务就是构建有利于市场反哺的外部环境，形成以农产品市场、农业生产资料市场、农村生产要素市场为依托，以农业产业化为载体，以实现农业生产获取社会平均利润、实现等量要素投入获取等量收益为目标的农业社会化生产环境，使得“当农民只是一种职业选择、投资农业只是一种发展选择”。
(1)农业产出的价值实现。这是市场反哺的出发点。在市场农业的条件下，农民从事农业生产并不是为了自我消费，而是为了拿到市场上去销售以换取利润。因此，农业市场服务体系首先必须有效规避市场风险，保障农产品在市场上的价值实现。这主要涉及农业生产结构调整和农产品市场体系建设。后者正是农业市场服务体系所追求的目标。
(2)农业生产获取社会平均利润。这是市场反哺的落脚点。在资本自由流动的情况下，如果不能在制度上保障农业生产获取社会平均利润，农业的弱质性和资本的趋利性将导致农业生产的萎缩。受依托规模经营提升效益的现实制约，平均利润的实现在这里更多地仰仗于农业生产的投入节约和技术进步。前者主要涉及农业生产资料市场，核心是控制农业投入品与产出品的比价。
(3)农村等量要素投入获取等量收益。这是市场反哺的基础。要实现农业价值并获取社会平均利润，仅有农产品市场和农资市场是不充分的，还要进一步发展农村要素市场，包括农村金融市场、劳动力市场和土地市场，藉此实现三个目标：一是农村金融服务需求的有效供给，二是农村富余劳动力转移，三是农地非农化价值增值的公平分配。
(4)农业产业化。这是市场反哺的载体。上述农产品市场、农业生产资料市场、农村生产要素市场的功能实现，最终还要落实到市场主体中来。由于以家庭为基础的小规模分散经营，势单力薄，面临着进入市场难和保护自身利益难等一系列现实问题。通过产业化发展，以龙头企业等组织为中介，一头连市场、一头连农户，扎木成排，可以实现小生产与大市场的对接。问题的关键在于构建龙头企业与农产有效的利益联结机制、保障农产生产获取社会平均利润。
2.农业社会化服务体系
发挥公民社会的力量是实施反哺工作的重要补充。农业社会化服务体系包括三方面的内容：一是农村社区性集体经济组织，主要满足村“两委”（即党支部委员会和村民委员会）为解决农村“一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事”的运作需求。二是农民专业合作经济组织（合作社），主要是合作社在带领农民发展专业化生产、提供自我服务与自我保护、提高进入市场的组织化程度、协助开展新农村建设等方面所需的运作需求。三是各种服务“三农”的、以非政府组织(NGO)、非盈利组织(NPO)为主的第三部门，为提高农民的组织化程度、维护农民权益提供制度安排。
当前，农民依然是弱势群体，农业依然是弱质产业，农村在社会政治经济中的地位也在弱化，农民、农业、农村对增长的贡献越来越小，在争利、分利格局中，农民很容易被忽视，农民很容易受伤害，农民也难以通过自身的努力扭转弱势地位。农业社会化服务体系的主要任务就是构建有利于社会反哺的制度结构，形成以农村集体经济组织、农民专业合作组织和第三部门为依托，以提高农民组织化程度、维护农民权益为目标的社会反哺制度制衡。
(1)提高农民的组织化程度。这是社会反哺的出发点。包括进入市场的组织化程度和在政府中的组织化程度。当前农民之所以处于劣势地位，很重要的一条，就在于组织化程度低、凝聚不起来，没有自己的组织和声音，在很多地方甚至缺乏表达诉求的渠道[4]3。在经济上，我们找到了通过农业产业化提高农民进入市场组织化程度这一有效途径，在政治上似乎还没有破题。在这里，提高农民组织化程度的关键是建立反映农民诉求的制度架构，使得农民不再是利益无处表达、无人表达的群体。
(2)维护农民权益。这是社会反哺的落脚点。提高农民组织化程度的一个重要诉求就是农民的权益保护，主要是农民的公民权和财产权。公民权维权的重点是就业权和公共服务权。前者涉及超过2亿人的农村富余劳动力向非农产业转移，后者事关农民能否平等享受公共财政所提供的、与市民大致相同的政府公共服务。财产权维权的重点是农民的土地权益，包括以土地作为投入物的产权保护和依托土地形成的产出物的产权保护。前者主要涉及土地征用过程中的农民权益保障，后者主要体现在因乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资造成的对农民收益的侵犯。
(3)连接出发点和落脚点，为企业公民和公民社会反哺农民创造条件。这是社会反哺的制度基础，包括制度整合与制度创新。前者包括农村社区性集体经济组织、农民专业合作经济组织（合作社），后者主要涉及各种涉农NGO、NPO，从而为提高农民的组织化程度、维护农民权益提供制度安排，为社会反哺提供制度供给。
3.农业生态服务体系
以发挥反哺相对人的主观能动性、提升反哺相对人的自我发展能力为主要诉求的自力反哺，是实施反哺工作的有机组成部分。农业生态服务体系包括两方面的内容：一是农业生态服务；二是围绕农业生态服务构建生态市场服务体系。农业生态服务体系的主要任务是培育自力反哺的新经济增长点，由此形成以农业生态服务为基础、以农业生态服务体系为依托的自力反哺体系框架。
(1)农业生态服务。人们对农业生态服务诉求源于生态服务的稀缺，经济增长与生态服务稀缺性呈同步增长趋势。生态服务消费的普遍性与生态服务稀缺性增长的矛盾造就了农业生态服务的兴起和发展。农业生态服务主要有五：一是绿色产品服务，包括农业清洁生产而消减的对环境的影响以及由此提供的绿色食品和其它非食用农产品。二是环境容量，主要是指农业（含林业）生产对环境更新或再生能力的贡献。三是农业的能源服务，即利用植物通过光合作用获取的太阳能（生物质能），发展生物能源。四是舒适性服务，满足人们回归自然、享受田园风光和愉悦心情的需求。五是生态贸易，表现为农产品贸易过程中生态环境状况的转移和传递，如虚拟水贸易。发展农业生态服务是实现自力反哺的核心，也是新时期增加农民收入的新经济增长点。
(2)生态市场服务体系。上述农业生态服务价值的实现，关键是创建生态服务市场，降低市场交易费用。由此引发的反哺需求有三：一是提供生态认证，包括与农产品生产相关的生态标签认证（如无公害农产品、绿色食品、有机食品认证），以及与生态服务相关的生态标签认证（农业生态旅游、生态餐厅认证）；二是促进环境使用权交易，如排污许可交易、森林碳汇交易；三是开展农业生态旅游，为市民提供舒适性服务和体验性服务。
社会化反哺“三大体系”的构建是一个复杂的系统工程。由于在我国的大部分区域，政府这一制度力量都是一家独大；由于没有足够强大的制度力量来承接政府转移出去的职能，政府职能的转变常常蜕变为政府职能的回归或缺位。因此，必须双管齐下推进制度创新：一方面推进政府的组织重构和流程再造，规范、到位政府职能；另一方面培育新的制度力量，以有效承接政府转移出去的职能和市场经济下新增的职能。
四、统筹政府反哺与社会化反哺
工业反哺农业首先要明确的是政府与市场、政府与社会、政府与农民之间的分工，但分工离不开协作。统筹政府反哺与社会化反哺的要义就在于在明确分工的前提下搞好协作，构建政府、市场、社会和农民相结合的反哺机制。
1.社会化反哺的政府支持
从市场反哺的角度看，农业产出的价值实现并获取社会平均利润往往需要获得政府的支持与保护，例如为避免谷贱伤农而采取的最低保护价政策、为改善苹果质量而采取的套袋补贴政策。从社会反哺的角度看，提高农民的组织化程度和维护农民权益往往需要获得政府的许可和授权，例如以社团法人形式面向社会募集“新农村建设基金”需要获得政府许可；农民合作社代表农民参与国企分红需要获得政府授权。从自力反哺角度看，农业生态服务的价值实现往往需要获得政府的引导和扶持，例如农业的绿色产品服务、能源服务需要政府的引导；城郊农业从生产型向服务型转变、为城市提供生态服务需要城市政府的扶持。
2.政府反哺的社会化
这主要涉及三方面的内容：一是政府反哺项目建设的社会化，例如对由政府投资的农村公共基础设施建设项目实行“代建制”，通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位）负责项目的投资管理和组织实施，项目建成后再交付使用单位。二是政府反哺项目监管的社会化，例如委托社会中介机构、农民合作组织对政府投资的农业综合开发项目、小型农田水利建设项目、生态重点工程进行全程监理，确保资金安全和工程质量。三是接受社会化反哺的补充，例如接受社会慈善机构的帮助构建农村社会救济体系、接受社会捐赠参与新农村建设、参与国企分红构建农村养老保险体系和农村最低生活保障制度。
3.构建政府、市场、社会和农民相结合的反哺机制
反哺工作离不开政府，但政府不能大包大揽，更不能包办代替。在这里，统筹政府反哺和社会化反哺的核心是按照政府反哺和社会化反哺的职能分工，形成政府、市场、社会和农民自身分工明确，谁也离不开谁、谁也代替不了谁的反哺工作局面。该由政府承担的反哺任务，各级政府不能推卸责任；该由市场、由社会承担的任务，政府要确实移交职能。特别要调动农民的积极性、发挥农民的自主性。工业反哺农业是亿万农民群众的强烈愿望和根本利益，农民的主动参与是保证反哺工作成功推进的重要前提。
注释：
①严格上讲还包括省级政府的流程再造问题，由于省级政府是以中央政府为模板建立起来的，这里我们着重研究中央政府的流程再造问题。
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