中国基础设施和基础工业领域利用外商直接投资问题，本文主要内容关键词为：中国论文,外商论文,基础设施论文,直接投资论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基础设施领域引进外商直接投资的必要性
改革开放以来，我国经济以世人瞩目的速度向前发展，但另一方面，作为经济发展支撑力量的基础设施（如公路、铁路、桥梁、码头、港口、机场等）以及能源、原材料等基础工业部门发展却严重滞后，成为阻碍我国经济发展的“瓶颈”部门：高速公路的缺乏，铁路、港口、民航设施的严重不足，总是在着急时刻阻碍中国贸易及产业的增长，而电力紧缺和技术水平很低的通讯系统，则进一步抑制了中国经济的发展。今年二月来访的美国能源部长黑兹尔·奥利里说：“由于缺乏足够的能源基础设施而坐失良机，北京每年的损失达数十亿美元”。
要保持我国经济持续发展，基础设施和基础工业的建设发展必须尽快跟上，解决工业结构的失衡问题。我国政府已清醒认识到这一点，将其发展列为我国产业发展政策重点中的重点，使短缺局面得到很大程度改善，但毕竟原来基础太差，国家所能投入的建设资金也很有限，实际供给与需求的差距仍然相当大。我国政府估计，若想保持8-9%的经济增长率，在今后5年里，全国基础设施项目需投资2500亿美元，其中公路、海港、机场建设大约需1100亿，电力部门需660亿，通讯部门约560亿。一位美国分析家则认为，根据目前中央及各地方公布的已列入发展规划的基础设施投资项目计算，到本世纪末所需投资总额将超过6000亿美元。显然，作为一个资金紧缺的国家，我国政府无力独自承担如此巨额的投资，而且我国在这一领域的技术水平也与发达国家尚有较大差距，因此，吸引外资参与我国基础设施与基础工业的发展建设，就显得非常必要且重要（这里所说的外资，包括国际贷款和外商直接投资）。
二、我国基础设施和基础工业领域引进外商直接投资的发展及现状
我国真正开始较大范围地向外商开放基础设施和基础工业是在90年代初期。过去，国家对所有基础设施和基础工业领域实行严格的国家控制，外商原则上不允许参与。改革开放初期，该领域主要的外资形式是国际贷款，包括外国政府和国际金融组织的贷款，外商直接投资则仅限于一些海上石油的合作勘探开发。从八十年代后期开始，政府开始鼓励外商投资于一些基础设施，如公路、码头、港口建设以及一些能源项目（如1987年建成投产的广东沙角B电厂），但开放程度很有限，许多领域，如铁路、航空、通讯等，都没有向外资开放。90年代以来，国家开放力度加大，各个领域相继开放（尽管开放程度还有所不同），而且合作方式较以前灵活，外商可采取合资、合作及独资等形式。广东省平南铁路是第一家中外合资股份制铁路企业，民航于1994年下半年宣布对外开放，德国西门子公司将参与广州市地铁建设。国家邮电部也表示，为实现“九·五”期间投资达到5000万美元的目标，电信业将吸引外资参与投资建设。例如邮电部已批准香港电信公司参与投资建设北京－香港光纤电缆项目。
具体来说，根据1991年4月全国人民代表大会通过的《外商投资企业和外国企业所得税法》，同年6月国务院发布的该法的实施细则，以及国家其它一些法律、法规，我国给予在基础设施和基础工业领域投资的外资的主要优惠政策有：
——在沿海经济开发区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区进行能源、交通、港口建设的外商投资企业，上海浦东新区设立的从事机场、港口、铁路、公路、电站等建设的外商投资企业，按15%的税率征收企业所得税；
——从事港口、码头建设的中外合资企业，海南特区从事机场、港口、码头、铁路、公路、电站、煤矿、水利等基础设施建设的外商投资企业，经营期在15年以上的，经企业申请、所在地税务机关批准，从开始获利年度起，第一至第二年免征企业所得税，第六至第十年减半征收；
——利用外资进口属于能源开发、铁路、公路、港口等基本建设需要的机器、设备和原材料，免征进口关税和工商统一税①。
这一系列鼓励措施的直接政策效应，体现在近年来基础设施和基础工业领域外商直接投资数量的增加。由于目前尚缺乏比较全面而准确的数据，只能举下例说明：1992年，外商投资电厂项目约36个，其中合资25个，合作4个，独资7个，投资总额在3000万美元以上的项目有8个，1000-3000万的有19个，1000万以下的有9个，超过了历年总和②。电厂项目应该说是比较具有代表性的，比较能说明情况。
但是，基础设施和基础工业领域外商直接投资仍具有以下不足之处：(1)在外商直接投资总额中所占比重仍相当小，远远低于前几位的缝纫业、电子及通讯设备制造、纺织业、塑料制品业、食品制造业、化学工业和机械工业等。(2)从投资来源来看，多为香港公司，欧美一些资金技术力量雄厚的国际大公司来者甚少。这些香港公司中又少有相关领域的专业大公司，而多半为一些贸易公司，其资金技术含量很低。(3)从地区分布看，外商投资电力企业绝大多数分布在广东省境内，如1992年，登记在册的外商投资电厂共36家，其中26家在广东省境内，占总数的72%；广大中西部地区矿产资源丰富，是我国经济发展的重要能源和原材料基地，但从目前情况来看，外商投资非常有限，主要是在山西、河南等省里有一些规模不大的外商投资煤矿企业和火力发电厂，而且投资者也具有上述第二条的特点。(4)从项目类型来看，偏于单一，除上述电厂项目外，能源、原材料方面除了几家投资规模较大的水泥厂外，大多为一般矿产品加工项目，真正能解决问题的项目并不太多。(5)从投资规模来看，大部分是中小型项目，有些投资者用这一方法来有意逃脱中央一级的审批管制，因为国家规定投资总额在3000万元以下的项目地方可自行审批而不需中央批准。从短期效应来说，这些小项目也能在一定程度上缓解能源基础设施的不足，但从长远效应看，这些小项目因是地方审批，且具多而散的特点，难以形成规模经济，而且很多小型电厂都是火力发电厂，对环境污染的潜在危险不可忽视。(6)从外资结构来看，大部分基础设施项目，如公路、港口、桥梁、通讯设施等，都是靠吸收国际贷款，外商直接投资的则不多。
三、我国基础设施和基础工业领域吸收外商直接投资的主要问题和困难
由此可见，尽管我国采取了一系列的鼓励措施，但从目前看，基础设施和基础工业领域外商直接投资只能说还处于试探性的阶段，许多国际大公司虽然抱有很大兴趣，但还只是“一只脚跨进了中国的大门”，投资情况还不够理想。造成这一局面的原因是多方面的，除我国这一领域开放的时间不算长外，从许多企业的实际情况和外商的反映来看，还有以下几点：
（一）产业政策引导不力
尽管我国国民经济规划中对基础设施和基础工业领域一直予以高度重视，近年来对外商直接投资于这一领域也颁布和实施了许多鼓励性的优惠措施，但根本性的问题在于，长期以来我国利用外资工作缺乏一套强有力的产业引导政策。过去很长一段时间内只有一个作为内部文件的“鼓励、限制、禁止外商直接投资目录”，供有关项目审批部门内部掌握，缺乏应有的透明度和引导力度。后经外商呼吁，该目录得以公开化，但与我国长期宏观经济规划相吻合的“规定”、“导向”及“目录”迟迟未能出台，给正确引导外资投向带来了一定的困难。这也是造成外商直接投资产业结构不够合理，“短、平、快”项目比重偏高的原因之一。不过，据有关部门的消息，经过国家计委及国务院等各有关部门的努力，“外商直接投资引导目录”可望于近期内公布。
（二）国家对外方控股权的限制
根据我国有关政策法规的规定，对于关系到国计民生的基础设施和基础工业项目，不允许外方控股或搞独资。比如电力部最近就明确规定，除BOT（建设－经营－转让）方式外，不论是外资参与老电厂改造还是合资建新电厂，一般不允许外商在电厂拥有30%以上的股权。从政策本身来说，这是无可非议的，因为无论是发达国家还是发展中国家，都不可能是所有领域无条件向外资开放的。但是，从另一方面来说，这一规定往往使得外方在项目建设和经营过程中没有决定性发言权，在一定程度上影响了外商的积极性；另外，这类项目往往投资规模都比较大，若中方要求控股，经常会难以筹措达到控股要求的资金数额。
（三）关于投资回报率的争议
这里所说的投资回报率，实际是指内部收益率。这也是迄今为止中外双方争议最大的一点。投资回报率是投资者对未来投资的预期值，是作出项目决策时的重要依据。资本是一种流动性的生产要素，而投资回报率则往往是决定其流向的力量，一般来说资本总是从回报率低的地方流向回报率高的地方。
很多外国投资者认为，中国政府试图规定外商在基础设施项目上的投资回报率最高不能超过12-15%。大多数外商都抱怨说这一投资回报率太低了，有些外商认为，即使在美国投资建电厂，一般投资回报率也不能少于16%。考虑到中国的通货膨胀率等因素，在中国的投资回报率起码不能低于20%。另外，外商还抱怨说，由于很多产品价格没有完全放开，合资企业不能自行定价，最终的投资回报率很难突破合同谈判时所规定的界限。
但实际上我国政府认为，投资回报率的实现主要取决于企业的行为，政府不宜担保或为企业确定回报率，而应根据单个项目的实际情况确定。企业可以通过自身的一些行为来降低经营成本，从而提高投资回报率。另一方面，我国的各项优惠措施，能减轻企业的税收等负担，提高其回报率。
（四）外汇平衡问题
外汇平衡问题也是关键性问题之一。按我国有关法律的规定，外资企业要求自行达到外汇平衡。由于基础设施和基础工业项目本身的特点，其产品一般都是面向国内市场而非出口，其收入为人民币（少数项目除外，如大亚湾核电站和广－深－珠高速公路，前者因向香港销售电力可直接收取港币，后者可向过往的香港车辆以港币形式收取过路费）。而人民币还不是可自由兑换的货币，这样企业在进口用汇及利润汇出等问题上有较大困难。外汇调剂市场能起一定作用，但外商反映障碍比较大。外资银行是投资者获取外汇贷款的渠道之一，但许多外资银行因担心基础设施项目用外汇偿还外汇贷款有困难，往往不愿给这些项目提供外汇贷款。另一方面，因为存在一个货币兑换的问题，外商无疑面临外汇兑换的风险，从而加大了外商的投资顾虑。
（五）项目年限的规定
我国原则上规定，高速公路合资项目年限为30年，火力发电厂为20年，水力发电站为30年。
与一般外资项目相比，从上年限已是考虑到了该类项目投资规模大、建设周期长的特点。但在BOT方式下，以上规定是否合适值得商榷。因为在BOT模式下，根据合同规定，外商不仅拥有建设和经营基础设施的权利，还有权对基础设施所在场地进行综合性开发利用。中方负责提供场地使用权、建设权、经营权，外方则负责项目的设计、建设及融资工作。在合同规定期限内，合资企业享有对项目经营和收费的专营权。合资期末，所有权、资产以及基础本身都无偿转让给中方，这样，合资项目期限越短，对外商的吸引力就越小。
（六）贷款问题难以解决
在目前国家采取紧缩政策以控制通货膨胀的情况下，项目获得人民币贷款困难较大。在获取外汇贷款方面，过去几年里，国家外汇管理局允许一些国内机构向外方发放外汇担保，即保证在外方无力用外汇偿还其外汇债务时，用自己的外汇帮助他们偿还。这一担保形式虽然还存在，但实际上只是在非常特殊的情况下才会使用。
四、加快基础设施和基础工业领域吸收外商直接投资的政策建议
基于以上问题的论述，为加快我国吸收外商直接投资建设基础设施和基础工业，提出以下几点政策建议：
（一）加大产业政策引导力度，应在“鼓励、允许、限制和禁止”的产业和产品目录中确定基础工业及基础设施的重要地位，明确有哪些鼓励措施。目录公布之后，应根据实际情况变化作定期修改，不能一二十年一成不变，同时，修改又应充分考虑到政策的连续性，以调整为主。
（二）投资回报率归根到底是一个成本与价格的问题，因此关键还是要通过相应的政策来引导企业通过自身经营管理行为来提高投资回报率。可以通过招标的方式，促使外商相互竞争，降低成本，提高投资回报率；加快能源、交通的价格改革，使之更接近或达到市场价格水平，使外商能根据自己对市场情况的预测作出投资与否的决定；对于一些价格暂时或在相当长一段时间内仍需由国家控制的产品，一方面，可以通过中央与地方的分层管理，给予地方一定范围的调整权（但范围大小一定要有明确规定），另一方面，中方可与投资者签订购买合同，保证在一定时期内按合同价格和数量购买其产品，但项目风险必须由投资者承担。
（三）在解决外汇平衡问题上，可考虑以下几种方法：(1)进一步加强外汇体制改革，尽快实行科学、简便、有效的统一结售汇制，使外商投资企业能从银行直接买汇。(2)允许外方通过用人民币利润在国内采购产品出口，以获得外汇。但这里有一些问题，首先，许多基础设施和基础工业投资者，并不一定也是做贸易的能手，对于他们来说，贸易是一个新的领域，要求有专门的人才及畅通的国内货源渠道和国外销售渠道，而且往往还要承担国际市场变化所带来的风险，这对于那些在基础设施、基础工业领域很在行但在国际贸易领域并不在行的投资者来说，无疑是一个难题。(3)允许以人民币利润在国内再投资建设产品出口型企业，以获取外汇，但这同样也有一个面临新的项目风险的问题。(4)允许项目以外汇形式向其他三资企业用户收取电费、过路费等，也是解决外汇来源方法之一。但在外汇普遍紧缺的情况下，很容易遭到其他三资企业的拒绝。
由此可见，在目前情况下，真正最能解决问题的还是第一种方式，远期目标则是尽快实现人民币的可自由兑换，这样外汇平衡问题才能得以根本解决。
（四）拓宽资金来源和投资形式，加快BOT方式在我国采用的进程。与传统投资方式相比，BOT方式具有很多独有特点，比如投资主体为政府部门与私营公司，一般采用国际招标方式选择项目承办方；投资一般全部或大部分由项目承办方承担，项目管理由建设方在东道国政府许可的范围内，按自己的经营管理模式进行；建成后，承办方一般通过收取电费、车辆通行费等方式回收投资并获得利润；项目期满后，设施无偿转让给东道国政府。已经采用BOT一体投资方式的工业家们认为，这种投资方式有很多优点，有人认为“这不仅仅是一种投资的方式，而且是一种改善经济增长条件、减少公共开支、在公共服务部门树立竞争和质量意识的方式。”对于投资者来说，这种方式能确保风险补偿和资金回收。
BOT方式在我国已开始试用。例如，由香港Hope well集团投资合作建设的广东沙角B电厂，只花了22个月就投入使用，比原计划提前11个月，创下了世界纪录，该项目已取得较好效益，投资回报率高达25%。据有关消息报道，其他一些BOT项目也正在谈判签约之中。但是，我国在这方面还没有制订出任何法律，而且在实行这种投资方式的过程中，诸如汇兑风险的分担和通货膨胀风险的估计等问题还远没有得到解决，因此我们应加紧对国际上BOT通行作法的研究，尽早制定相关法律法规。对一些投资规模较大，且又可缓解我国经济发展中最突出矛盾的项目，在外方控股要求上可酌情放宽。其次，应考虑适当放宽大型基础项目的年限，在合同的项目年限条款中规定，如遇特定情况，项目确定无法按原计划完工时，应允许外商的项目年限适当延长，这一点对于那些建设周期长的码头、高速公路项目尤其重要。
然而，尽管存在上述各种问题和困难，有一点可以肯定，外商在中国基础设施和基础工业领域的投资前景是非常好的。一方面是因为实际存在的巨大供需缺口，另一方面是因为中国政府正努力采取各种措施，减少或消除各种障碍。从近几年的发展趋势来看，今后基础设施和基础工业领域引进和利用外资的范围及规模只会越来越大，投资环境也只会越来越宽松。随着开放深度的不断加大，比如允许投资于公路、铁路建设的外商经营沿线的房地产开发、商业、广告业，允许投资于港口建设的外商经营国际运输船舶代理、货物代理等等，给外国投资者提供的发展前景日益广阔。关键在于投资者如何发挥主观能动性、创造性，通过科学的组织管理，获取“结构性利润”，从而提高投资回报率。
注释：
①李健《中国基础设施建设利用外资问题》，《中国外资》杂志1995年第2期。
②外经贸部计财司、计算中心编《1993中国“三资”企业统计大全》。
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