中国处置高风险金融机构的探讨，本文主要内容关键词为：金融机构论文,中国论文,高风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一直以来，中国银行业依托国家信用和政府信用所提供的隐性担保进行经营，并主要依靠行政计划设立、运行，在相当长一段时间内，基本上不存在市场退出的问题。这导致金融体系累积了大量的高风险金融机构。这些已经或可能发生信用危机的金融机构，严重威胁着金融体系的稳定。而对于那些被行政关闭的金融机构，由于行政关闭和司法渠道衔接不通畅，客观上使有关部门不能在较快时间内清除仍存在巨大风险的金融机构。
由于金融机构资本金补充渠道不畅，高风险金融机构市场退出政策不明确，投资者补偿机制不健全，有很多金融机构明明有很大的金融风险，但监管当局并不敢下决心关掉它，导致其反而吸收更多的资金以致积聚更大的风险。引进存款保险制度之后，必须对经营不善的机构严格监管，问题严重的金融机构必须及早处置，该破产的就要破产，以降低社会的道德风险。高风险金融机构的客观存在，是各国在引进存款保险计划之初必须要解决的问题。如果将高风险金融机构纳入存款保险范围，对于存款保险基金的安全是个巨大考验，意味着存款保险机构在成立之初就将不得不面临问题金融机构的处置压力；如果将高风险金融机构排除在存款保险制度之外，一方面不利于金融机构市场退出机制的完善，另一方面会使得人们质疑存款保险公司成立的真正目标与意图，认为存款保险公司不作为而只是官僚体系的膨胀与扩充。而且，党和国家领导人对存款保险公司寄予厚望，不能及时处置问题金融机构，不利于巩固与确立存款保险公司在金融体系中的地位、职责与作用。
当前高风险金融机构处置面临的问题
事实上，中国金融机构的市场退出处置已经开展得如火如荼。在城市金融机构中，截至2006年10月末，有83家城市信用社被处置，其中69家城市信用社改制为农村信用社，9家城市信用社组建为城市商业银行，使处于运营状态的城市信用社机构数减少至245家。在农村合作金融机构中，到2006年9月末，全国共组建农村商业银行12家，农村合作银行73家，银监会撤销了青海省格尔木市区等8家高风险农信社，目前农村合作金融机构数量为24000家，即由原来的60000多家减少了60％。在非银行金融机构方面，有5家信托投资公司停业整顿，租赁公司有3家停业整顿，1家进入破产程序。但是，行政关闭和司法渠道衔接不通畅，客观上使有关部门不能在较快时间内清除仍存在巨大风险的金融机构。
(一)缺少市场退出的法律制度
目前，中国金融机构破产的法律依据主要有《公司法》、《企业破产法》、《民事诉讼法》、《银行业监督管理法》和《商业银行法》。由于尚未建立统一的银行业金融机构破产的法律制度，中国金融机构破产分别适用不同的法律规定，如国有商业银行适用于原《企业破产法》，其他金融机构一般适用《民事诉讼法》中企业法人破产还债程序。《企业破产法》、《民事诉讼法》中关于破产的章节也只体现破产企业的共性，而无法体现金融机构的特性。在政策不允许金融机构集中破产的情况下，所采取的停业整顿及撤销关闭的措施，由于没有制度安排，清算中遇到的许多问题自然无法解决，如清算主体与人民法院的关系、如何保护债权人、内外债权人地位平等，其中最核心的还是在遇到不能全额兑付债务的时候没有解决债务纠纷的途径。
法院原则上对于处置金融机构的破产案件只走正常的破产手续，不插手具体问题。这就是说，金融监管当局要把债权、债务问题清理好，社会安定和人的问题安置好后，法院才会受理相应案件。以证券公司破产清算为例，最高法院的大致精神是：个人债权债务清偿完；资产和账册清理移交完；证券类业务处置完；保证金缺口补完；员工安置完毕。在达到上述标准后，法院才会受理破产案件。如果按照这个标准，一家小金融机构都要清算半年甚至一年才能搞完，且需动用大量系统内人力、物力和时间。
(二)政府清算不适合解决资不抵债问题
目前金融机构市场退出工作都以地方政府为主导，由地方政府组织清算，这不符合市场经济的运行规则。按现行法律制度，市场退出的程序是：企业被停业整顿或撤销关闭后应当进行清算，法律没有对由谁进行清算进行限制，如果资能抵债、能够全额偿付债权人的债权，由谁清算都可以，只要全额偿还债务就可结束清算；如果资不抵债，就会出现债务纠纷，所以应该交法院进行破产清算。法律赋予法院有对债务人无力偿还的债务予以豁免的权力。政府是不应参与破产清算的，因为一方面政府作为行使公共权力的行政机关，依靠的是行政权力，容易产生行政干预，同时也难保证处理民事关系的公正；另一方面，政府执行的是公共权力，不应承担企业个体经营亏损的责任，用纳税人的钱去代企业偿还债务。这样，既不能豁免，又不能出钱，政府处在矛盾之中。采用协商方式在巨额债务面前也很难成功，这就是地方政府不能很快完成市场退出的原因。
存款保险机构处置高风险金融机构的紧迫性要求
时至今日，关于银行等金融机构破产的程序、标准及动因，并没有任何一部法律明确规定。换句话说，按银行问题的严重程度区分，哪些机构该被接管，哪些该被关闭，哪些该被撤销，以上工作由哪个机构主导，都没有清晰的法律界定。我认为，将高风险银行金融机构以及城市信用社等合作金融组织纳入中国存款保险计划范围是必要的。中国设立存款保险制度的目标非常明确：一是保护大部分存款人的利益，提高公众对金融体系的信心；二是完善对问题金融机构的处置规则，避免危机的扩大和传播，维护金融稳定。在由隐性存款保险向显性存款保险转换的过程中，将高风险金融机构完全置之度外，显然有悖于设立存款保险制度的初衷。鉴于高风险金融机构对存款保险基金的潜在风险，应尽快加快高风险金融机构的重组和退出，以减轻存款保险机构成立之后处理历史遗留问题的负担，这也是存款保险机构面临的首要历史任务。
赋予存款保险机构处置高风险金融机构的职责，对于加快金融体系风险的化解至关重要。这需要授予存款保险机构一定的监管职权，在机构破产方面，非常重要的是破产的监管标准。破产标准又称为破产原因，是指认定债务人丧失清偿能力，主管当局据以启动破产程序的法律事实。除了一般破产法律中规定的流动性标准和资产负债标准外，美国还创造性地引入了第三个认定银行破产的标准——监管性标准，即便银行资产负债表显示其所有者权益为正数，但只要银行监管者认为银行达不到监管要求，银行的财务状况不再“安全和稳健”，监管者就可据此判定银行已经丧失清偿能力。中国银行监管当局也存在着面对即将发生的银行危机动作相对迟缓和宽容问题。为了促使监管者早期干预，及时采取措施，中国正在设计的金融机构破产法律应将监管性标准作为银行破产尤其是银行重整程序的启动原因之一，充分体现其监管价值。
事实上，那些被停业整顿或撤销关闭的金融机构久久不能完全退出市场的主要原因，都是集中在偿债资金上：一是清偿比率过低，难以取得债权人的认同，在政府既不出钱也不具有豁免权力的情况下，协商难以成功；二是征地补偿款、社保基金等敏感性债务难以打折偿还，它涉及社会弱势群体的利益，处理不当，将会影响社会秩序的稳定；三是资产清收变现困难，能收回的有效资产越来越少，偿债没有资金来源；四是地方政府对出资解决持等待观望态度，对市场退出的后续工作缺乏整体考虑。因此，金融机构市场退出的关键是解决债务问题，而债务的解决靠的是实实在在的资金。资本金就是实实在在的资金，并且是对经营决策负有责任的股东的资金，也是投资者承担有限责任的底线。
我们可以借用资本充足率指标作为预警标准，以资本充足率的状况作为衡量金融机构市场退出的硬性条件。例如，当有形股本占全部资产的比率小于4％时，必须要求股东注资；小于3％时，必须要求重组；小于2％时，必须予以撤销，用其剩下的自有资金来偿付债务。金融机构经营损失的责任由股东承担，不需无限动用政府公共资金。存款保险机构据此对相应的高风险金融机构加以处置，关掉一部分高风险的中小金融机构；同时，对另一部分实施救助，如再贷款方式，以帮助其重组。
中国存量高风险金融机构的具体处置方案
(一)逐家处置
这种处置方案也是中国当前普遍采取的方法。这种方案的主要特点是：不分区域、不管行业分布，对每一家问题金融机构都配置相应的处置小组，分别进行处置。这就意味着如果存在100家问题金融机构且需要破产处置时，就需要成立100个破产处置工作小组。
这种方案的优点是：一是针对性强。由于针对具体的一个问题金融机构，在处理中相对简单，针对性强且明确；二是在具备完善的问题金融机构处置体系的情况下，出现一家能够及时处置一家，这种方案具有随机应变的优势，也将是高效率的；三是如果问题金融机构处置体系完善，增量的问题金融机构是随机出现的，采用这种方式相对简单也富有效率。
这种方案的缺陷是不太适合大量的、存量问题金融机构的处理，因为处置成本太高。比如，在中国现有的500家问题金融机构中，如果采取逐家处置的方案，则需要成立500家处置工作小组，假设每个工作小组配备20人，则处置遗留的存量问题金融机构就需要10000人；而且，500家的每一个工作小组都需要同法院交涉与交接。这无疑将耗费新生的存款保险机构大量的人力、财力、物力等直接成本以及时间、精力等间接成本。
(二)捆绑处置——一揽子处置方案
捆绑处置，根据目前存量问题金融机构的分布特征，把具有相同特点的问题金融机构先重组为一家或几家问题金融机构集中进行处理。
这种方案的优点是：一是处置成本相对逐家处置成本低。把多数问题金融机构重组为少数几家来处理，最大限度地减少了处置工作小组的数量，并相应的减少了逐家处置所耗费的大量精力、人力与财力。二是提高存款保险机构处置高风险金融机构的能力。在重组过程中，存款保险机构可以充分了解它们在风险处置过程中的运作状况，总结风险方面的经验教训。一方面，提高了存款保险机构员工对重组知识、技术的掌握；另一方面，减少高风险金融机构处置需耗费的试点检验次数，节约时间成本和公司资源。一揽子处置方案的缺点在于整合过程将可能面临许多问题，如债权债务关系更加复杂。
捆绑处置方案又可以细分为下列几种方案：
1.按行政区域的捆绑处置方案。
按照行政区域划分，将统一行政区划(以省、自治区、直辖市为范围)内的同类型(银行、信用社、信托投资公司、证券公司)高风险金融机构整合为一家或几家进行集中处理。
该方案实际上包含两个步骤。第一步的任务是，将同一行政区划(以省、自治区、直辖市为范围)内的银行、城市商业银行、信用社、信托投资公司按照机构类别进行整合与重组，建议将同类金融机构整合为一家进行处置。第二步是对整合后的高风险金融机构进行相应的处置。在这个过程中，结合中国各高风险金融机构的现状，该破产的破产、该转让的转让。
2.按金融行业类别捆绑处置方案。
按照高风险金融机构的行业类别，分别按照银行、信用社、信托投资公司、证券公司等类型，将分布在全国的同一类型的高风险金融机构重组为一家进行集中处理。
按照成本最小化与效率最大化的原则，采取按行政区域的捆绑处置方案是目前处置中国当前存量高风险金融机构的优选方案。
(三)处置的时间进度
存款保险机构成立初期，即使按照行政区域的捆绑处置方案来处置存量高风险金融机构都存在困难时，可以在时间上采取分段处理方式，首先对金融高风险的行政区域内的问题金融机构进行处置，然后再处理其他行政区域内的高风险金融机构。
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