农民的政治平等权：按相同比例选举城乡人大代表，本文主要内容关键词为：人大代表论文,城乡论文,平等论文,比例论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
胡锦涛同志在中国共产党第十七届全国代表大会的讲话中提出：建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这是我们党推进中国特色社会主义人民民主政治的一个重要战略举措，这对扩大人民民主，统筹城乡民主政治建设，促进城乡经济、政治、文化和社会事业的发展具有重大现实意义和深远历史意义。
一、按相同比例选举城乡人大代表的提出
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，保障城乡居民享有平等的选举权，这是民主政治制度的要求。事实上，随着工业化、城市化的发展进程，我国人大代表的构成规定有一个逐步发展的过程。
1953年2月11日通过的我国第一部选举法明确规定，城乡人大代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍；在选举省、县人大代表时，则分别是5倍和4倍。
1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的我国第二部选举法即现行选举法，并没有改变1953年选举法的规定的比例；1982年选举法修改时，将县级人大代表的农村与城镇人口比例，从四倍改为可小于四比一直至一比一；1986年选举法修改时，维持了1982年确定的城乡人大代表比例。1995年2月28日，选举法修改时，将全国与省人大代表的农村与城镇人口比例分别从8:1、5:1修改为4:1。就是说，同样的人口数，农村的人大代表名额是城市的四分之一。这一条款俗称“选举权四分之一条款”或“四分之一选举权”制度。2004年选举法修改，维持了1995年确定的城乡人大代表比例。
2007年10月15日，党的十七大报告中明确提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。十七大报告提出农民代表的比例问题，可以说是适得其时。随着城镇化进程的加快以及农业人口向二、三产业的转移，户籍性质已不能真实地反映公民的职业状况和居住状况，比如，大量的打工者在户籍上虽然是“农民”但事实上则是“工人”，而且事实上居住在城镇。即使是从突出工人阶级地位的角度，依托户籍的选举制度也脱离实际了。更何况，“三农”问题已经成为所有工作的重中之重。要巩固农业基础地位、统筹城乡发展、保障农民利益，首先必须摒弃身份歧视、消除城乡居民政治权利等公民基本权利方面的不平等。在推动科学发展、促进社会和谐的今天，国家立法机关有必要将“实行城乡按相同人口比例选举人大代表”这一党的主张，通过法定程序转化为国家意志。
二、按相同人口比例选举人大代表的重要意义
实行城乡按相同人口比例选举人大代表是我国政治改革的一个突破性举措，是中国共产党为确保每一位具有选举权和被选举权的公民都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利所提出的一项重要建议，是我国扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明的一项重大决策。
（一）城乡按相同人口比例选举人大代表有利于统筹城乡发展
现行《选举法》为人民当家作主提供了前提和保证。但由于它对城乡代表名额规定不同的分配原则，很大程度上影响了公民平等地实现这种宪法规定的基本权利。根据我国人口普查、抽查以及统计公报公布的数据，到2007年年底，城市居民和乡村居民比为44.9:55.1，近几年来比例平均每年消长一个百分点以上。按目前的城市化和工业化发展势头，到2015年我国的城乡居民人口构成比例很可能会达到甚至于超过50:50。可见，原来实行的农村与城市每一代表所代表的人口数不同的做法，不仅使广大农民的利益得不到保证，而且也越来越失去意义。而在现有基础上扩大农民代表的比例，使农民在决定自己命运的时候有更多的话语权、决策权、监督权、参与权，对于促进城乡经济协调发展，逐步消除城乡二元结构，有效解决“三农”问题，缩小城乡差别，推进社会主义新农村建设，具有重要作用。
（二）城乡按相同人口比例选举人大代表有利于我国的人大代表制度的完善和发展
城乡按相同人口比例选举人大代表，就会使我国的人大代表制度在选举委员会组成、候选人产生、选举过程、代表成分等等方面发生新的变化；城乡按相同人口比例选举人大代表，就必然要改变过去的选区划分模式，建立新的超越行政区划思维限制的选举方式，减少行政干扰，确保选民自主意志的实现；城乡按相同人口比例选举人大代表，就会使选民权利意识、选民参与热情、代表服务意识以及代表服务规范等等也发生新的变化。
（三）城乡按相同人口比例选举人大代表有利于批准与实施《公民权利和政治权利国际公约》
广大农民平等的选举权，是宪法赋予的神圣权利。中国政府早在1998年10月5日就签署了《公民权利和政治权利国际公约》。《公约》第2条“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国际或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。第25条，公民“在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普通的和平等的并且以无记名投票的方式进行，以保证选举人的意志的自由表达”，“在一般的平等的条件下，参加本国公务”。可以推断出，在投票时，“一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。”城乡按相同人口比例选举人大代表是批准与实施《公民权利和政治权利国际公约》的重要步骤和重要内容。
（四）城乡按相同人口比例选举人大代表有利于加快基层民主政治建设
人民代表大会中由农民选出的代表席位对于农民的意志和利益的表达至关重要。随着时间的推移，我国的经济与社会已经发生了深刻的变化，城乡差别日益缩小，农民的民主法制意识也在不断提高，为逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表创造了前提和基础。城乡居民选举权实现平等，在政治层面上回应了农民的民主权利诉求，有利于广大农民代表在国家权力机关中充分表达农民的意志和诉求，维护农民的合法权益，调动农民有序政治参与的积极性。这不仅将从根本上维护和保障经济和社会层面的诸多惠农措施的长期性和稳定性，更会在更深层次上加快基层民主政治建设的步伐。
（五）城乡按相同人口比例选举人大代表有利于构建社会主义和谐社会
社会不和谐的问题，主要集中在社会的基层，解决不和谐问题最有力的措施，就是发挥县乡两级人大代表的积极作用。人民对政府的意见，需要通过他们转达；人民在日常生活中的具体利益，需要他们通过运用职权进行维护；人民在生活工作中遇到的需要政府解决的问题，需要通过他们敦促政府尽快帮助解决。可以这样说，这两级人大代表的履职如何，直接关系到县乡级人民政权是否真正在为人民服务，关系到民意与“一府两院”的沟通渠道是否真正畅通，关系到人民的切身利益是否得到真正的维护，关系到和谐社会能否最终达成。
三、实现城乡按相同人口比例选举人大代表的措施
实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是社会主义民主政治发展的必然趋势，是农民民主权利发展史上的重要里程碑。民主的发展不是一步而蹴的，民主的发展是一个渐进的过程。我们必须从实际出发，采用统筹兼顾的方式稳步推进。
（一）打破城乡二元格局，保障农民的平等权
一个民主文明社会的重要标志就是不同意见能够平等摆上公开博弈的平台。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，保障城乡居民享有平等的政治权，这是民主政治制度的要求。农民平等权的缺失跟中国的城乡二元化传统治理模式、经济发展方式、人口结构等因素密切相关，追根溯源，也与农民在国家权力机关中缺乏与市民相对等的政治博弈能力相关联。因此，我们必须打破传统的城乡二元结构，而废除现行户籍制度无疑是打破传统的城乡二元结构的关键。
现行户籍制度人为地将农村人口和城市人口分为两个不同的身份阶层，这两种身份的居民在各方面享受不平等的待遇，严重侵犯了宪法赋予的平等权和自由权，伤害了农民的感情，损害了农民的利益。而今，国家做出统筹城乡发展、建设社会主义新农村的战略部署，与之相应的政治体制改革也理应呼之而出。
我们要废除现行户籍制度，废除等级差别和身份特权，不再区分农业人口和非农业人口，实行全国统一的一元化户籍制度，从根本上保障农民的平等权。建立健全农民组织，促进农民利益代表机制的形成，在广大农民中设立农会，在进城务工人员中设立进城务工人员协会，并赋予其合法地位，增强其自治和博弈能力，维护其合法权利，保障其平等权的实现。
（二）完善选举制度，顺应时代发展的要求和社会文明的需要
中国选举法之所以至今为止尚未实现城乡按照相同比例选举人大代表，其中主要原因是由中国城乡人口分布严重不均和社会经济发展的不平衡等诸多因素造成的。但随着中国现代化进程，农村和城市人口的比例在不断变化，在城乡人口、经济等各项发展指标日趋平衡的情况下，原先基于城乡之间的差异而建立的城乡按照不同人口比例选举人大代表的制度也需要逐步与之相适应。
在一个法治国家，选举权作为一种最基本的公民政治权利，必须由宪法和法律规定。十七大报告建议逐步实行城乡居民平等的选举权。但建议并不等于法律的修改，党不直接领导人大，党对于人大的领导只在组阁、建议等方面，不直接干涉人大的事务和工作。党的建议要真正成为现实制度，还需要依照法定程序，将党的意志转化为法律意志。
选举法的修改，不仅仅是城乡人口比例问题，我们还要完善流动人口的选举权和候选人产生方式。现行选举法的选民登记以户籍所在地为基础，我国现有1亿多农民工，还有大量其他流动人口。他们不能在务工地参加选举活动，又不便回户籍所在地参加选举活动。如何保证这部分人的权利，选举法没有相应规定。现行的候选人产生方式有两种：组织推荐和选民联名推荐。实际上前者占多数，导致一些人误以为人大代表是“荣誉和待遇”，缺少应有的责任感。
（三）科学划分选区，保证选民投票权的平等价值的实现
“实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议，是适应我国社会主义民主政治不断发展的要求和中国城乡社会经济发展的实际情况提出的，具有历史的进步性。要正确地贯彻这一精神，除了要逐步改变城乡按照不同人口比例来选举人大代表的制度之外，还需要科学地划分选区，使得选民的投票具有相同的价值，实现选举权的真正平等。
选区是指为选举而依照法律规定按人口划分的区域。划分选区是县、乡人大换届选举工作中的一个重要环节，换届选举的许多具体工作都必须通过各选区来进行，选举的一切部署和安排都要靠选区来落实。因此，从选举工作一开始就必须注重科学地划分好选区。
只有科学地划分选区，由选民直接选举他们的代表，这种平等选举权才会有真正的意义。目前选区划分以单位为主，由此带来一些问题：单位大小不一，大单位和小单位划在一个选区，小单位基本没有“发言权”；随着市场经济发展，单位意识渐渐弱化，以地域为核心的社区意识逐渐突出。仍沿袭以单位来划分选区，不符合社会发展趋势。
因此，我们要严格按照选区划分的属地原则、便民原则、人口原则、代表限额原则和平等性原则，遵循选区划分的程序，正确掌握选区划分的基本方法，把握好选区划分七个重要方面，即注意两个大体相等的实质性区别，准确地把握选民的人口范围，注意非农业人口的掌握，注意选区的封闭性，注意实现代表的构成比例，注意权衡各方面的利益关系，处理好县、乡两级选区的关系。
（四）加强人大代表培训工作，提高农民人大代表的素质
当前，在相当一部分农村，很多农民并不知道为什么要选人大代表，选人大代表的目的是什么，选什么样的代表才能够代表他们的利益，因而不重视代表的选举工作，甚至出现“出卖选票”之类不知珍惜的事。更有许多被选出的人大代表，由于文化科学素养及参政经验的诸多欠缺，在履职的初始阶断可能会有不尽如人意之处。
以人大代表的应有作用来看，提高农民人大代表的比重仅仅是问题的一个方面，而如何让人大这样的民主形式深入人心，让农民人大代表能够真正代表农民的利益才是关键。因此，我们要加强对农民人大代表的培训。做好人大代表的学习培训工作，是坚持和完善我国人民代表大会制度的一项基础性、战略性工作。
首先，要对代表进行《宪法》和《选举法》等有关法律法规知识的培训，尤其要加强代表法等与履职有关法律法规的培训，让他们熟悉履职程序操作的基本知识；其次，要对他们进行工作方法的培训。向他们系统介绍如何审议政府工作报告、计划、财政等工作报告，如何书写议案和建议，如何开展调查研究，积极反映人民群众的意见和建议，以提高议案、建议的质量；其三，结合他们的工作实际，对他们进行有关科技知识的培训，让他们在经济和社会发展中起好模范带头作用。