环境管理中引入绿色税制的构想，本文主要内容关键词为：税制论文,环境管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境资源作为一种公共产品，往往被认为是可以免费享用的，结果造成“环境资源不花钱，原料产品卖高价”的不正常现象，即所谓环境问题中的外部不经济。它是指：从事经济活动的人对环境的损害和资源的滥用没有付出相应的代价，却转嫁给社会公众来承担，即社会公众遭受环境被破坏带来的损害却得不到任何补偿。实际上要想让从事经济活动的人自愿地支付与之受益相适应的成本是不可能的，这就是著名的公共产品消费中的“搭便车”行为。解决这一矛盾的有效方法是采用市场机制的税收手段。生态环境是一种资源，具有独特的经济价值。因此对资源的利用、环境的污染应计入企业的生产成本，即通过使企业对资源利用和环境污染付出相应的代价，实现环境问题中的外部成本的内在化。
1 环境税的内涵分析
利用经济手段如税收、收费、排污权交易、押金等来保护环境的做法在OECD成员国中已经得到广泛的应用，而经济手段的最新发展趋势，就是将环境税作为新的绿色税制改革的关键。环境税制又称绿色税制，是指政府为了实现特定的环境保护目标，筹集环境保护资金、强化纳税人环境保护行为而征收的一系列税种以及采取的各种税收措施。由于税收本身的性质（即强制性、无偿性、固定性）和职能（即调节经济、组织财政收入），决定了其对环境污染和生态破坏这一典型的外部不经济有直接有效的调节作用。环境税通过税收的形式对环境资源予以定价，并将其价格计入企业的生产成本，实现外部成本的内在化，从而改变市场价格信号以劝阻某种有害环境的消费或生产行为。同时，环境税收入还可以为政府治理环境、保障环境资源可持续发展提供资金支持。
在理论上，环境税大致分成两类，即排污税和产品税。排污税主要是对污染源或污染行为征收的污染税，其种类繁多，如对废气排放征收的二氧化硫税、二氧化碳税，对废水排放课征的水污染税，对垃圾排放课征的垃圾税，对噪音污染征收的噪音税，以及对固体废弃物及放射性物质征收的污染税等。排污税是在污染物向周围环境排放时征收的，是对污染物的全部排放源进行课税，具有征税成本低，更富有控制污染的即时性等优点。但因其同排污链的最后一个环节直接相关，且其污染源存在不固定的可能，因而会出现有的污染源游离于环境税体制之外的现象；并且排污税的征收需要政府部门加大对排放源监测和管理的力度。这无疑增加了征税成本，也对政府部门提出了更高的技术要求。
产品税是在无法对污染源进行直接监测时征收的，如对石油、天然气、碳、煤、一次性的电池、餐饮容器、塑料袋等可以征收产品税，以便抑制其生产和消费，削减其对环境质量的破坏。产品税可以对产品本身课征，也可以对产品中所包含的有害物质量课征，如碳税就是根据每种矿物燃料的碳含量征收的。如果课税目标是从一般意义上减少该产品的使用，也可以对每单位产品课征产品税。当污染同消费者的需求密切相关时，可以采用消费税的形式。因为只对投入的原料课税时，污染者就无法通过采用末端治理技术来削减污染，降低其应支付的税款。
2 环境税的意义
2.1 征收环境税会使企业对市场价格信号作出反应
环境税遵循“谁污染谁付费”的原则，通过对环境资源予以定价以保证污染者承担其经济活动对环境资源造成的负面影响。从短期效果看，环境税增加了企业的生产成本，削弱了企业的竞争力；但从长远看，在利润最大化的驱使下，环境税能够促使企业千方百计改变其污染环境的行为，降低生产成本，提高经济竞争力。具体而言，除了减少产品产量外，企业主要会选择安装污染削减设备或改变工艺过程以减少对污染物质的利用。税收手段是一种自我规范的手段，因为环境税一旦实施，市场的价格信号就会引导企业主动作出反映，迫使企业在经济决策中考虑污染成本，从而调整自己的经济行为以实现利润最大化。环境税也是一个有效率的经济手段，因为税收将减少政府部门对环境问题进行监管和强制执行的成本。
2.2 环境税的实施会为技术革新和降低污染提供刺激
在公平竞争的市场上，市场价格机制会推动企业界开展技术创新，引导和激励企业使用符合环保要求的能源设备和技术，进行清洁生产。如果使用污染削减技术的成本低于企业因污染而承担的纳税负担，就会推动企业加强对治污领域里的科技研究与应用。以排污税为例，如果企业排放的每吨污染被课征1000元的税，而削减每吨污染的成本只有500元的活，那么，企业花费500元用于污染削减并因此避免了1000元的税负就具有经济意义。如果对其他企业而言削减一吨污染的成本高于1000元，则该企业就宁愿支付税收。因此，环境税的刺激作用就在于引导企业采用先进的环保技术和设备，把污染削减到最低水平。当然这需要税率的设计具有合理性。
2.3 征收环境税可增加政府的财政收入
环境税除了具有较大的潜在作用——有效性之外，还提高了政府的财政收入。环境保护作为比较典型的公共产品主要由政府来提供，而税收则是政府提高公共产品供给效率的重要途径，这也体现了国家在环境资源配置中的重要地位，环境税收的一些收入可能被用来支付该项税收的管理、监测和强制执行成本，同时政府还必须从税收收入中筹集资金，建立保护和治理环境所需要的专项基金，这笔基金将占环境税收入的绝大部分，其中包括对削减排污或清洁生产的企业给予相应的补贴或奖励，以及补偿环境税对低收入阶层产生的无法接受的负面影响所需要的费用。
3 环境税的要素
环境税的要素主要有税率结构、税基的选择、课税环节的选择，以及税收减免等。
3.1 税率
在环境税中，如果税率设计得公平、合理，足以起到刺激企业行为的作用，就会促使企业削减其经济活动中产生的污染，同时也增强了政府对污染企业的引导和调控力度。所以，适宜的税率水平，就是使企业采用污染削减技术的成本低于企业因污染环境而承担的纳税负担。否则，企业就会宁愿支付税收而不致力于污染削减。另外，政府部门应该建立一套对企业污染状况进行评价的监测系统，据此确定企业污染危险等级（指数），以便对不同污染危险等级的企业适用不同的税率，即实行差别税率。由于同某一特定商品生产或使用过程有关的污染是该商品的数量而不是其总价值量。所以税率应该采用定额税，而不应该采用从价税的形式，采用定额税率不会使企业通过降低质量以降低成本来减少税收支付数额。环境税的实施旨在不鼓励使用污染产品，而支持对环境友好的替代品，因此污染产品与替代品应该有不同的税率并前者高于后者，才能减少污染产品的生产和消费。如果企业所排放的物质中含有两种以上的污染物，则应对各种污染物适用不同的税率，分别征税。税率一经确定，就应该保持相对的稳定性，以免影响企业的生产成本和经济预期。
3.2 税基
税基就是征税客体、课税对象。具体是指一切与环境污染和资源破坏有关的行为和产品，税基因污染是产生于生产过程还是消费过程而不同，即税基可以是排污行为，还可以是污染产品本身。如果是对污染产品本身课税，还要考虑是征收增值税，还是征收消费税。在排污税的征收中，如果课税对象与污染源之间的联系不紧密，将不会对企业产生刺激和引导作用，他们也不会考虑从事无公害的清洁生产。选择税基重要的是要考察污染物的生产过程，以便区分出污染性生产与无污染生产。但是，最终纳税对象的确定，还要从环保部门监测系统监测的综合指标和与污染有关的行为两个方面去考虑。
3.3 课税环节
这里的问题在于，对具有流转性的产品，是选择在生产环节征税，还是选择在消费环节征税。课税环节的选择应该尽可能是对排污点的排污课税，同时还要减少课税对象的数目。如果在生产过程中，排放污染物的污染源比较确定和固定，那么征收排污税是最为合理的；如果排放污染物的污染源分散且众多，但是能够确定污染物和产品消费之间存在直接联系的，在消费环节课税会更有效。如果在产品流通分配的早期就课以税收，就存在着把那些不造成环境损害的行为和产品包括在税基中的可能性，使得税基的规模最大化，并且也会使产生终端的污染逃避缴纳税收。所以在生产及流通分配链的较晚阶段进行课税是比较科学的，也为企业通过采用末端治理技术防治污染提供了机会。
3.4 税收减免
税收减免是政府对一些有利于环保的行为或设施提供的税收优惠政策，其减免额可以看作是政府的补贴及鼓励金。即通过对低能耗、无污染的生产和消费行为给予税收减免，以及对不同污染危险等级的企业实行差别税率，进而倡导绿色经营和绿色消费理念，结果是，或者因利润水平提高而刺激企业生产，或者因产品销售价格下降而刺激消费。这样不但把污染的可能性遏制在萌芽状态，还可以鼓励企业积极开发先进的环保技术，增强社会公众参与环保的意识。在许多国家实行税收减免的基本形式是加速折旧，以缩短企业固定资本的回收期；或者对绿色环保工程的投资提供投资税减免。
4 对中国目前环境税改革的构想
中国政府已经意识到单靠行政直接管制已不能解决环境问题，因此要更多地利用以市场机制为基础的税收政策。近20年来，中国环境保护法规和税收法律体系已经基本建立，这为环境税收制度的调整提供了的法律保障；正在推行的费税改革对引入环境税也是一个良好的契机；在中国的税制中，与环境资源有关的税种主要有资源税、消费税、城建税、车船使用税、固定资产投资方向税等。这些绿色税收收入占国家总税收收入的8%左右。现行的税制框架为税制的绿色化改革奠定了基础。但是，中国对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税，主要是针对使用这些自然资源所获得的收益而征收的，其目的是调节在中国境内从事资源开发的企业因资源本身优劣条件和地理位置差异而形成的级差收入，不是为了促进国家资源合理有效地开发和利用，因而并非真正意义上的环境税。
现行的环境政策多以收费的形式实施，但收费却引发出一系列问题，如乱收费、财政收入流失、地方权力失控等。其中，排污收费在执行过程中有一个重要的实际问题，就是很难对众多的污染者进行监测，特别是对水和大气污染的总量难以控制，而且收费标准不易确定；另外排污费只针对超标排污收取也是不科学的。消费品的税收体制没有体现出对环境资源的关注，没有充分利用税收这类经济手段将一次性的电池、餐饮容器、塑料袋等消费品作为课税对象，从而推动产品销售价格上涨而倡导绿色消费。
从环境保护的角度来看，现行税制的绿色化程度不高，大部分税种的税目、税基、税率的选择部没有从环境保护和可持续发展的角度来考虑。对一些与环境不友好的产品和污染性生产，没有利用税收手段和高税率手段来抑制它的生产和需求，对那些无污染的产品和清洁生产，又没有享受到税收优惠政策。因此环境政策和税收体制需要进行“绿色化”改革，通过引入环境税将环境污染的社会成本内化到企业成本与市场价格中去，通过市场机制自动调节企业的经济行为，从而更有效、更低成本地控制环境污染和生态破坏。
对中国目前的环境税改革，我们有以下基本构想。
4.1 将环境税纳入现行国家税收体系
在现行的国家税收体制中，按照“谁受益谁付费”的原则，建立独立的资源环境税税种，使环境税成为现行国家税收体系的一个有机组成部分。由于能源既是主要污染源，又是税收收入的主要来源，从环境角度对不同类型的能源价格和税收进行调整是非常必要的。可能的做法是调整现行的能源税。具体而言，根据能源的价格适当提高能源税的税率，在对原油、天然气、煤炭、盐等征收能源税的基础上，增加电税、二氧化碳税和二氧化硫税等。同时引进新的环境税，如排污税，包括对废水排放课征水污染税，对废气排放课征废气污染税，对垃圾排放课征垃圾税，对噪音污染征收噪音税及对固体废弃物征收污染税等。在消费税的课税对象中增加对有害环境的产品进行征税，包括包装材料、化肥农药、镍镉电池、化学溶剂、剃须刀片、一次性相机、餐饮容器等产品。调整城建税和固定资产投资方向税，加大对环保工程和绿色投资项目的税收优惠力度。
4.2 将环境税改革同现行环境收费体制有机结合起来
费与税虽然都是通过对环境资源定价，将环境外部不经济内化为企业生产成本的经济手段。但是环境税是根据法律征收的，比以行政法规为依据的环境费有更强的法律效力，避免了乱收费和费款流失的现象。环境税收入统一纳入国家财政预算管理，加强了国家运用财政政策对经济发展进行宏观调控的力度。因此，费改税是大势所趋。费税改革并不是简单地用税收取代所有的收费制度，费税共存可以说是许多国家财政体制的共同特点，在环境保护方面更是如此。一方面对明显具有税收特征的收费（如政策性收费）加快其费改税的步伐，形成以税收为主的政府收入格局，规范财政运行机制。另一主面还应保留合理的、收效好的收费（如服务性收费）项目，实行规范化管理，提高透明度。同时进一步加强和规范环境税与费实际执行过程中的监管力度和法律法规建设。
4.3 关注环境税收对收入分配产生的负面影响
税收制度绿色化能更有效地保护环境资源，提高环境质量。但由于环境税增加了企业的生产成本，也就会相应地提高原料、燃料、交通用具、日常用品等产品的销售价格，并进而会影响企业的竞争实力以及社会公众的收入水平和现实购买力。因此，中国的税收体制改革既要考虑其规范化和绿色化；又要考虑企业和社会公众的可接受性。
未来的环境税改革，应调整和建立合理的税负总水平和课税对象，使环境税的征收不至于使企业的经济活动遭受较大冲击，甚至难以为继，濒临破产；也不至于使消费者陷入生活困境，造成有效需求不足。同时，政府也应考虑采取适当的补偿和奖励措施，尽量减少环境税对收入分配带来的负面影响。另外税率的设定应该有一定的灵活性，并且分地区、分步骤来实施，以便对潜在的现实问题及时予以解决和完善。
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