公共绩效考验政府服务的质量——从农村公共产品供给不足谈起，本文主要内容关键词为：绩效论文,农村论文,质量论文,政府论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村的贫困已经成为中国可持续发展中的瓶颈，在讨论农民贫困问题时，因素可能有很多，如农民文化素质低、农村自然资源的匮乏和农业产业结构的不合理等，但笔者从大量的基层调研中感受更多的则是农民发展机会的不公平现象，而这与政府公共职能缺位密切相关。可以说，政府对农村公共产品的供给缺位或不足导致农民负担过重，使农民丧失发展的外部平等性。随着中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（以下简称《意见》）正式公布，政府对农村公共服务职能的要求被提上了重要议程。在《意见》中特别提到加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件，这无疑是对政府公共服务绩效的具体要求和考核。应该说没有农村基础设施的发展，就意味着服务质量的不到位，就不可能是有公共绩效的好政府；而没有实现对农村基础设施公共服务的良性服务，政府的公共性就是不完整的。
一、农村公共产品的缺失彰显农民发展的外部不平等
一般来说，公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品两大类。提供纯公共产品是政府的基本职能决定的，政府必须承担；提供准公共产品则属于政府的扩张性职能，政府需要在多大程度上提供有较大的弹性。从目前县乡政府的实际运作来看，对农村公共产品与服务的提供，“缺位”现象严重。“缺位”主要表现在纯公共产品的提供运营成本过高、效率低下；而准公共产品的提供，则显得力不从心，农村义务教育、卫生保健、农田水利设施等基础建设欠账较多，税费改革后这一矛盾还在加剧。农村公共产品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排它性”和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。公共产品强调的是基础性、战略性、公益性的项目，政府职能缺位的实质就是农村公共产品供给不足，突出表现在广大农村公共产品的极度匮乏，农民的国民待遇没有得到体现。
多年以来，为了加快我国的工业化进程，政府一直在实行一种非均衡的公共产品供给制度，即城市的公共产品由国家负担，而农村公共产品的短缺却主要由农民自己负担。客观地说，这些年国家用于公共产品的支出增长速度并不慢，如果把社会文教、行政管理费和国防费三项合计，则公共产品支出占财政支出的比重由“八五”时期的8.93％增加到“九五”时期的51.16％，这意味着国家提供的公共产品总量在增加。但在农村，各级政府供给的公共产品则相对较少，许多应由国家提供的公共产品供给不足，部分公共产品的供给责任落在了村委会的头上。据统计，在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8.32亿元，而集体供给为23.386亿元；在农村中小学的教育经费中，国家财政性教育经费仅占总额的7.837％。（注：数据来源：《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2001年。）根据公共财政理论，居民纳税是为了购买政府的公共物品及公共服务，如果政府不生产和提供相应的公共物品和公共服务，则居民纳税就无据可依。我国农村居民的税收负担与政府公共部门所应提供的公共物品和公共服务是不成正比的，多年来，我国农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距。而且，新兴、现代公共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施（如供气、供热、供水设施等）发展几乎尚未起步。总体上看，目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。公共产品的规定性、内在要求和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否，对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。目前，农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，供给不足，而且供求结构不合理、层次和优化度及现代化水平低。从实际看，造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。现行农村公共产品供给模式的问题主要有，一是财政支农资金投入结构还存在诸多不合理之处；二是农村公共产品供给责任划分不清，乡村两级负担过重；三是自上而下的决策机制，使农村公共产品供给偏离需求，结构失衡、效率低下。农村的公共基础设施从属性上同城市的基础设施一样都是公共产品，但供给政策的厚此薄彼，使城镇居民优先享用公共产品的使用权，并由此获得较多的发展机会，广大农民则因牺牲这种权利而丧失部分发展机会。同城镇居民相比，农民的年均纯收入仅相当于他们的1/3，让低收入人群自筹资金进行公共基础设施建设，必然会进一步降低农民的收入水平。要给农民以国民待遇，保持社会公正，这是一条可持续发展之路，这一点已达成共识。
二、政府农村公共产品供给缺失的危害性
公共服务应届政府的天职，在农村，政府理应提供其应承担的公共服务和公共产品。在市场化程度不高的条件下，农民对公共产品的需求只是基本维护公共秩序，随着市场化程度的提高，对交通、电力、水利、教育、卫生等基础设施、信息、基本技能及制度安排、政策提供的需求越来越高，加之历史上财政对农村公共产品投入过低这一不争的事实，当前农村公共产品已远远不能满足和适应农村经济发展的需要，同样也无法给农村合作化组织的发展提供一个良好的外部环境。政府农村社会服务职能缺位导致的危害已经开始显现。
第一，导致农村社会不稳定
农民负担重并没有得到根本解决，农民负担问题既与税费有关，又与公共物品的供给相连。而公共物品需要在公共决策下得以提供。乡镇范围的公共产品，如乡村道路、供水、供电等，其决策权也在乡镇一级，而不在上级政府和国家，国家可以给予帮助，但不可强制推行。重要的是，只有当这种公共（配置）决策过程中充分显示农民自身的偏好并对费用的支出作出必要的监督时，才有可能在实际中达到或逼近两种物品（私人物品与公共物品）帕累托最优配置的萨缪尔森条件（或得出公共物品与税收的最优组合）。显然，我国的现实与之相差甚远。公共物品提供的质和量是否与农民的需要相符、以及是否与农民的税费支付相称，是大有问题的。所以，政府及其机构未从私人决策领域中完全退出，农民未能在公共物品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，是我国农民负担加重的另一原因。由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，尤以农村公共卫生为甚。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9％，1998年为24.9％.5年下降了10个百分点。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9％，5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍。农村公共产品匮乏造成农民上学难、看病难的状况，更是影响农村社会稳定的最大制约因素。
第二，影响了村委会作为农民自治组织的健康发展
从村民自治的发展历程看，村民自治是农民自己发明的自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调节纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。因此其职能主要表现为公共职能和关于切身利益的安全、健康及文化教育等。从实际调查看，村民要求选出的村委能带领他们致富，这也表现出选举的动机来源于利益的追求。村委会是农民权利的体现者和主张者。但在现行体制下，村民委员会既要办理村务，又要执行“准政务”，扮演着双重角色。“准政务”执行的强制性造成了对“村务”的冲击，致使村民委员会过度行政化，村民自治组织成了具有行政权力的“准政府”，难以准确地表达农民的意愿，也使公共资源的筹集使用缺乏有效的监督。由于缺乏有效的供给谈判制度，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。上述原因归结到一点，现行“乡政村治”模式下农村公共产品的供给决策仍然没有突破以行政计划手段强制性供给的弊端，据国务院发展研究中心估计，全国4.5万个乡镇，平均乡镇债务为400多万元，乡镇债务超过千万元的很普遍，村级也好不到哪去。为什么出现这种债务，从体制上看，自治组织不自治的体制原因需要检讨。在实际生活中，我们看到一方面是农民对自身权益保障的渴望，另一方面自治组织对农民权益保障的弱势。随着村委会办理公益事业和公共事务的能力日渐衰弱，自治组织也逐渐失去了代表村民利益和整合村民利益的功能，以至于无论是学界还是农村基层，有一种对农会的渴望，这是一个需要反思的话题。公共产品交易的不平等，使农民对自治组织的信任和依赖降低。但更令人担忧的是，村委会在公共产品交易中缺乏与政府谈判的自治能力，村庄一级是农民的社区自治组织，不是国家的行政机构和政府组织，村提留不提留，提留多少，按什么计提，以及如何使用，都是村民自治组织的权利，任何人无权干预，特别是上级和中央政府。因而，不论是费改税前规定按上年纯收入的5％计提，还是费改税后作为附加税按农业税的20％交纳，都是一种明显的不合理行为。既然实行村民自治，村主任由村民选举，但村主任的“财权”不是由选举人决定，而是由中央政府决定。自治组织不为农民服务、代言，使农民对村民自治产生了疑问，这也会使村委会丧失最深厚的社会基础。
第三，财政供给机制不合理，农村公共产品供给成本加大并且不到位
国务院发展研究中心农村部近期完成的一项调研发现，中央财政支持“三农”的重点主要放在税费改革、林业生态建设和粮食补贴等方面，对农村公共产品供给仍缺乏足够的投入保障。（注：李慧莲：《公共财政的阳光如何照向农村》，载《中国经济时报》，2004年11月2日。）“压力型体制”使乡镇政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共品供给的压力。为了达到并超额完成上级政府下达的经济增长目标，乡镇政府往往介入竞争性生产领域，“上项目”，大办乡镇企业，提供“越位”公共产品。乡镇政府往往不顾实际情况和财力条件，修广场，建市场，大搞“面子工程”、“形象工程”，强调高速度、超水平，用有限的财力办最大最多的事情，花最短时间在各种评比中取得好名次。这样，必然进一步加大了乡镇财政支出压力。李昌平在《我向总理说实话》中详细介绍了监利县乡村债务的情况，可谓触目惊心。荆门1000多个村，村均债务在2001年即近100万元，更有一些乡镇村均债务竟超过200万元，每个村民每年负担100多元利息，相当于农村税费改革后农民负担农业税、农业特产税及两税附加的总和。查尔斯·沃尔夫认为，“当不能很精确地测量（非市场）活动的产出和供给时，非市场活动的总供给或特定的非市场活动的供给就会趋向于较高”，这是不合理供给带来的成本增大的必然结果。
第四，未能在公共物品提供的公共决策过程中听到农户的声音
农村公共产品的受益者是农户，但决策者却不是农户，农村公共产品供给体制性缺陷主要表现在，各级政府进行有关涉农方面的制度设计时，决策程序“自上而下”，很难听到来自农户的真正需求的声音，这是压力型供给体制的反映。农民的利益缺乏代言人，致使损害农户利益的事件屡屡发生。在这样的基础之上，既要降低农民负担，又要由农村自行提供经济发展和政府运行的财力支撑是根本不可能的。所以，长期以牺牲农村和农业来发展城市和工业的政策体系已经到了必须彻底纠正的时候了。
三、提高政府对农村公共产品有效供给能力的途径
政府对农村公共产品的供给实现，关乎社会公平的实现，关乎农民增收的根本实现。农民占中国人口的大多数，农民不富裕，整个国家就不可能富强。为农民提供基本而有保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展面临着的基本问题，提高政府对农村公共产品的有效供给能力。当前，笔者认为主要应采取以下措施：
第一，从社会公正角度，理清政府公共职能
政府绩效不仅包括经济、社会、政治三个具体维度，而且包括城市与农村两个层面。具体体现为政治的民主与稳定，经济的健康稳定发展，人们生活水平和生活质量的持续提高，社会公正与平等、国家安全和社会秩序的改善。主要应处理好公平与效率之间的关系，现在是到了政府维护社会公正的时候了。
公正（justice）作为一个规范性范畴，是人类给自己提出的一个历史性的难题。公平竞争本身包含有程序平等的意义，即起点平等与规则平等。社会公正所要规范的，不是个人之间的利益关系，而是不同利益群体之间的关系。如果把义务理解为一种必须让渡的权利，则社会公正所共同蕴涵的，就是权利的平等交换。政府公共职能必须以实现农民公正与平等为转移，各级政府尤其是中央和省级政府应加大在农村地区的财政支出，加速农村地区生产和生活基础设施的建设，这既可以增加向农民提供更多的公共物品，提供诸如农村道路、农村电网等公共产品，同时也是对农民公民权的保障。明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任和范围。凡受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供；受益范围主要是地方的公共产品，则应由相应层次的地方政府提供；而具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。现在国家应调整宏观政策，真正把加快发展县域经济作为国民经济建设的战略重点，以乡村社区建设为主要组织形式，大力投资农村生产生活设施，包括通讯、电力、广播电视、文教以及乡村道路、人畜饮水、农村沼气、水利灌溉等基础设施的完善，这是农村融入社会的物质基础。国家对农村基础设施进行投资不仅是改善农民生产条件，提高生活质量的基础工作，也是推动乡村社区变革的契机和初始力量。韩国政府自1962～1971年实施了第一，二个经济发展5年计划，扶持重点产业和扩大出口，但在此期间工农业发展严重失调。为解决这一问题，韩国政府自1970年开始发起了“新乡村运动”，并设计实施了一系列的开发项目。政府为新乡村运动的顺利进行投入了大量的人力、物力和财力。到1980年4月的10年间，政府投资总额达到了27571亿韩元，兴建了大量的农村基础设施，包括农田水利设施、乡村道路、农村市场、能源设施等，极大地促进了农村地区经济社会的发展，取得了超出预期目标的效果，构建了一个发展中国家跨越式、超常规发展的模式。
我们在借鉴韩国经验的同时，可赋予它更为丰富的内容。完善农村基础设施并不是农村社区建设的全部，甚至远远不是，乡村社区建设是一个永续的创新过程。农民权益保护和农村公共产品提供都需要相关的法律保障，应尽快制定并出台这些相关法律。鉴于农民的土地承包经营权已受到农村土地承包法的保护，制订农民权益保护法应当侧重于保护农民经济上的其他合法权益，主要规范农民负担、保护农民劳动和选择职业的权利，并为农民的社会保障提供法律制度的基础。农村的基本公共产品要逐步立法，使之制度化、法制化。一方面要认真贯彻国家已有的相关法律；另一方面要修改不适应新形势的法律法规，细化和完善相关的法律法规；还要制定并出台新的相关法律法规。要逐步加快制度化、法制化的步伐，尽快制定并实施农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等。
第二，构建现代公共服务体系是政府职能改革的新取向
政府转变职能，更多地注重为公众服务，因此，提高公共服务质量、优化发展环境是公共服务的根本内容。这种行政改革的特点在于，它会直接使老百姓受益。建立公共服务型政府关键是必须彻底抛弃那种明显偏重于以经济数量指标为衡量和评价政府绩效之当然标准的观念，代之以地区经济发展的外部性、可持续发展以及服务对象的满意程度为评估标准，进而建立一套适应市场经济和现代社会要求的，能够较全面、真实、公正地反映政府行政绩效的评估指标体系，以此引导地方政府在整体利益目标下进行制度创新。一句话，政府服务绩效还要以农民是否获得较满意的公共服务质量和发展环境为标准，使农民真正成为政府公共服务的受益者。从考察农村的实际中，笔者感到，政府公共职能在农村公共产品的服务上首先要明确政府是农村公共产品的主要供给者，因此要加大农村基础设施建设的有效财政资金投入。
第三，建立科学的公共财政绩效评价体系
政府职能的公共性要求建立与之相应的公共财政。在公共财政支出中实行社会公平原则是市场经济下缩小社会差别的主要方法之一。《意见》的出台，必将为农村公共产品的供给带来有利的政策支持。让农民从公共产品供给中得到实惠。关键在于进一步规范财政供给范围，通过财政支出绩效评估，建立健全公共财政支出绩效的评估制度。财政支出绩效应由预算、绩、效三个要素组成，它不仅要看政府如何花钱，还要评价钱花得是否合理有效。对各部门、各单位制定与之行使职权相适应的评估指标体系，尤其要对农村专项资金、扶持资金、预算支出绩效进行评估，形成有利于农村公共产品可持续发展的机制。
第四，完善村委会自治能力，建构农民评估政府服务绩效的村委会
作为办理公共事务和公益事业的群众自治组织，村委会是评价政府公共产品供给的最有发言的基层组织。事实上，这也就是正在进行的农村税费体制改革和农村基层民主建设的要点。政绩不能由上级来考核，评价权交给农民，由农民来评价政府和政府的服务质量，这是对村民自治组织能力的考验。笔者认为，当前要完善村民自治组织能力，不仅要进一步规范民主规则和程序，还必须要有自治的财政基础。没有财政基础谈何自治？作为现代国家制度重要支柱和标志的民主制度与财政密不可分。当年英、法等国最早的国会并不是基于什么民主的政治理念、而纯粹就是因国王必须就征税问题与“纳税大户”（后来随民主的发展而演变为一切对国家有义务的公民之代表）协商而产生的。也正是在“无代表，不纳税”的基础上形成的纳税人认同，使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更强的实际征税能力。这一方面，印尼的作法有一定的借鉴作用。在喀喀拉左翼政党执政的条件下，20％的财政资金是交给基层的，由老百姓讨论、决策如何使用，保证了自治的财政基础，实现了村民对事务的决策权，使村级自治朝着健康的方向发展。在我国，现在国家投资农村公益工程中实行“一事一议”的民主程序，作为乡村民主化的一种尝试，不失为一种公平的议事和决策程序，但必须有相应的资金保障，以使其在解决农村基础建设和公益事业上发挥更大的作用。
第五，通过农村专业合作组织加强村委会公共职能的建设
这方面我们的重视程度还很不够，在《中华人民共和国村民委员会组织法》中只是对村民委员会设置哪些工作机构以及如何设置机构成员进行了规定，但对其法律地位，职能及运行缺乏细则，缺乏可操作性，这是导致村委会办理公益事业和公共事务过程中缺乏自治能力的重要制度性缺失。打破现有政策法律界限，大力发展合作组织，实现村委会与专业合作组织的分工与合作，是一条切实可行的途径。
要允许农民在法律的许可之内建立自己的组织。农民作为一个社会弱势群体，他们的权益保障机制中最重要的一个方面就是逐步实现组织化。目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大，覆盖面小，实力薄弱，管理制度不健全和稳定性较差等问题，其他相关行业协会几乎是空白。要切实保护农民权益，必须允许在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，在国家经济、社会事务中表达农民意愿的农民组织。要尊重农民的意愿，允许农民在法律的许可之内建立自己的组织，不应强迫农民接受某一种模式，要因地制宜地发展形式多样的农民组织。要制定对农民专业合作经济组织的扶持政策，尽快制定专业合作社法。应当鼓励支持乡镇以上的农民协会，使之作为农民的社会组织，作为政府联系农民的桥梁，反映民意，依法保护农民的合法权利，保障农村公共产品的供给。民间组织的兴起和存在的最深厚基础，在于它们有力地促进了农村公共利益的最大化。善治的目的是促使社群公共利益的最大化，从这个意义上说，中国农村合作组织的最重要的作用，就是促进农村的善治。包括村委会在内的所有农村民间组织，它们或多或少都是村民的利益代表，它们代表村民向上级政府争取更多的利益，当村民的利益受到外部的威胁时，它们起着利益保护者的作用。实现农产利益代表之时，就是村委会自治组织健康发展之日。
以上说明，乡村关系受制于国家与农民的关系，也受制于政府间关系。因此，民主合作型乡村关系的构建仅仅局限于乡村层面的制度改造是不够的。比如，乡镇财政困境产生的原因主要是分税制改革的不完善和“压力型体制”的弊端，而要解决这个问题就需要在更加宏观的层面上进行制度创新，否则微观层面的努力很可能劳而无功。
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