关于我国失业保障制度的财政思考，本文主要内容关键词为：保障制度论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，失业问题已经成为我国国民经济运行中不可忽视的重要问题，据劳动部等单位提供的公开资料， 1997年我国城镇登记失业人数达589万人，登记失业率为3.2%。但如果把国有企业1500万至2000 万的下岗、富余人员也计入失业人口，当前我国城镇失业率大约在 7%左右。据有关人士预测，今后几年，我国劳动就业形势将更加严峻，从1995年至2000年的六年中，全国失业职工将达到2130万人。其中富余人员将分流到社会上有450万人，终止劳动合同人员有 1080万人，破产企业职工数也将呈上升趋势，失业职工将以平均每年355万人的幅度增长。 因此，如何妥善解决失业问题已成为实现“九五”规划和2010年远景目标的一个至关重要的问题，而失业保障制度的建立和完善，将可以为职工解决后顾之忧，为推进企业制度改革和社会主义市场经济体制的建立创造良好的外部环境。
在我国失业保障制度的建立和完善过程中，离不开财政的支持。国家财政作为筹集失业保险资金的主渠道，承担失业保障最后的补亏责任，成为失业保障事业的坚强经济后盾，而且失业保险资金收支、运营都与国家财政密切相关。因此，在进一步完善失业保障制度的进程中，财政应发挥重要的作用。
一、坚持效率与公平相统一的原则，推动失业保障制度的发展
社会保障在本质上是一种国民收入再分配，它的目标是追求社会公平，保障人民的基本生活需求。西方关于社会保障制度的经济理论认为，一国政府应建立一个公正而有效的社会保障制度，并运用最优的经济政策来确保一个国家经济的稳定增长，保障全体人民的基本生活需要，巩固政权的统治。
社会保障制度在确保社会稳定的同时实现社会公平目标，并不能确保收入分配达到“帕累托最优”状态。如果社会保障制度不合理，会导致社会“效率”的降低。
美国经济学家A·M·奥肯曾对效率与公平问题进行过精辟的分析，认为社会在试图以某种方式改变不公平或对收入进行再分配的过程中，或多或少总会造成社会效率的牺牲。奥肯还指出，制度造成的社会效率损失是因为制度选择不当所致。如果制度选择合理，损失不但可以被减少到最低程度，而且还将起到促进经济发展的作用。根据上述理论来推论，每个国家都应根据自身的实际情况选择一个适合于自己的，既体现社会公平、又体现效率的社会保障制度，才能确保经济的稳定发展，使社会效率的损失降低到最低程度。
作为社会保障体系重要组成部分的失业保障制度，由于失业保障水平的高低直接关系到劳动者在工作和闲暇之间进行选择，从而影响劳动力的供给并进而对经济增长发生作用。应该说，失业保障制度是否合理对劳动者的积极性及整个社会的“效率”水平影响更大。特别是从我国目前经济发展阶段的特点出发，合理的失业保障制度在贯彻公平原则同时，须强调效率，以保证经济发展的活力。
保持适度的失业保障水平，是完善失业保障制度、实现失业保障与经济发展良性循环的重要前提。失业保障水平应与我国的国情国力相适应，以保障失业者最基本的生活需要为准，而不致加重在业者负担，以利于调动他们的积极性。
我国失业保障体系尚处于初级阶段，基金基础还比较脆弱，需要国家财政对失业保障事业给予重要的资金支持。不仅负责失业保险支出的行政费用，而且以财政拨款等方式，在失业保险基金的筹集中负担着较大的部分。按今年1月开始实施的《失业保险条例》规定， 城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费， 单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险费资金的不足部分， 由财政来弥补，财政扮演着“最终调节者”的角色。失业保险基金筹集和支付方式、范围和标准的确定、调整都直接关系到国家财政收入和支出水平的高低。
财政部门要主动协调各方面的意见，本着与我国生产力相适应，与国家政权、企业或单位以及个人的承受能力相适应的原则，积极参与失业保险基金筹集和支付等方面的政策制定。适时调整各项收支标准、实施范围，以调节国民收入分配和再分配的结构和总量，进而调节和控制社会总需求，实现经济的稳定发展，充分发挥政府对社会经济的宏观调控职能。失业保险的待遇和给付标准，既要与个人保险金的缴纳水平和缴纳时间长短挂钩，还应体现公民享受社会保障的权利与缴纳费用的义务相对称的原则。这样既体现社会互助共济的原则，调节收入差距、实现社会公平，又有利于建立激励机制，提高劳动者的积极性。
因此，财政应利用直接和间接的手段，通过调控失业保险资金的筹集分配规模和结构，合理控制失业保障水平，发挥失业保障“内在稳定器”的功能，使之与财政“收入分配”和“经济稳定与增长”的目标相协调，促进效率与公平的统一。
二、加快失业保障立法建设，建立包括失业保障在内的社会保障预算
失业保障是关系到国计民生和市场经济平稳运行的重要事业，仅仅依靠行政部门的规定、办法很难维护其强制性，必须正式立法，以体现失业保障资金的“法律规定性”。当前我国立法的滞后是失业保障事业发展迟缓的主要原因，因此，必须加快失业保障立法的步伐，尽快制定《失业保障法》，通过确定失业保险的对象、失业保险基金的筹集和使用原则、失业保险金的领取、保险基金的管理体制等，明确各机构部门在失业保障事业中的职能，提高失业保障制度的运行效率。
失业保险基金收支、运营与国家政权的密切关系，决定了对失业保险基金进行财政管理的必要性。
首先，必须明确财政部门在失业保障制度运行中的职责。由于失业保障事业的社会化程度较高，为了更好地提高管理的效率，需要将行政管理职责和资金管理职责分开。具体地说，关于宏观政策的制定和具体行政事务的实施由劳动与社会保障部门负责管理；财政部门负责失业保险资金的管理，包括失业保险资金的筹集、使用管理、财务监督、保值增值、平衡预算等。
其次，财政部门应积极主动地研究失业保险基金管理的立法问题，以加快失业保险基金管理的立法。规定基金筹集模式、来源渠道及各方面负担比例，基金保值增值的途径，从而确保失业保险基金的正常运行。
再次，为了进一步加强对失业保险基金的管理和监督，建立包括失业保障在内的社会保障预算。不分资金来源，将各类社会保障收支全面纳入国家预算，有利于规范社会保障资金收支及各项基金结余投资运营活动，提高资金使用效益。但由于我国目前正处于向市场经济过渡的时期，各方面的体制尚未理顺，编制和执行统一的社会保障预算，需要涉及到众多部门利益的重新调整，操作起来会有相当难度。因此，在目前各方面条件还不太成熟的情况下，可先将失业保险、养老保险等方面的收支纳入社会保障预算统一核算、统一管理。社会保障基金应确保专款专用，不能将包括失业保险基金在内的社会保险收入用于弥补公共预算赤字或挪作他用。建立统一的社会保障预算还要尽可能保持收支平衡。一旦发生赤字，只能通过提高社会保障税的税率或缩减社会保障支出规模来消化，不得挤占政府经常性支出和必要的建设性支出。
三、建立多渠道、多层次的失业保障筹资机制，采取国家、企业、个人共同负担的筹资模式，强化广大社会成员的自我保障意识，形成“依法纳税、自我保障”的良性循环
（一）以财政投入的形式解决失业保障体制基本的资金需求
政府财政负担失业保险基金的不足部分是当今市场经济国家的普遍做法。特别是我国失业保障制度尚处于启动阶段，国家财政对失业保障事业的投入，是事关失业保障制度建立与完善与否的关键。鉴于当前国家财力有限，需要进一步考虑对失业保障投入的可行途径。
第一，减少国家财政对部分亏损企业的补贴，并将这部分资金用于失业保障，作为筹集失业保险基金的重要渠道。对于实际上早已破产的企业，国家财政停止或减少对其补贴，让其破产，将所减少财政补贴的一部分用于失业保险基金，由失业保障机构对破产企业的职工负责。据测算，如果将目前国家财政对亏损企业近600亿元的财政补贴减少5%，则能得到近30亿元的失业保险基金。这不仅有利于减轻财政的负担，而且也可为失业保险事业注入一笔数目不小的资金。
第二，从国有资产存量的变现（包括国有闲置资产的出售和拍卖以及国有资产股权的出售和转让）部分收入转化为失业保险基金。
由于国有资产中包含了劳动者必要劳动和积累部分，因此，将部分国有存量资产转化为失业保险基金，是对下岗者过去劳动的补偿，符合投入与收益期相一致的“公平”原则。并且，这种方案既不会增加国家额外负担，还将增强失业保险基金的承受力。
第三，从国债收入中拿出一部分。由于失业保险基金结余主要用于购买国债。因此，当失业保险基金入不敷出时，可考虑这部分国债资金的补充作用。
但在强调财政投入的同时，也须进一步完善税制，加快“费改税”的进程，加强税收征管，堵塞各种税收漏洞，提高财政收入在GDP 中的比重，可以使财政在不增加过多负担的情况下，更多投入资金保障失业人员的基本生活。
（二）开征失业保险税。建立起以税收收入为主要来源的失业保险筹资机制
从国际惯例看，失业保险税已成为工业化国家失业保险资金的主要来源。我国现行的失业保险基金采取统筹缴费模式，存在着收支随意性和不规范性等缺陷。以失业保险税这一强制性的筹资手段，不仅可以克服现行失业保险基金来源不稳定的问题，还可以利用现有的比较健全的税收机构，减少征收和管理方面的费用。因此，以税收形式在全国范围内强制收缴失业保险资金是建立和完善失业保障制度的必由之路。
第一，确定合理的税率是开征失业保险税的关键。既要防止税率过高加重企业和个人负担，从而降低社会成员的生活水平和企业发展后劲，又要防止税率过低导致失业保险资金入不敷出，增加国家财政的负担。考虑到失业保险税开征初期，须做好与现行《失业保险条例》的衔接工作，根据国外经验及今后一个时期的失业率预测，综合当前企业、个人的负担程度，失业保险税可在目前劳动部门收缴失业保险基金的比例基础上（企业定位为职工工资的2%，职工个人为1%，合计为职工工资的3%）适当提高，调整幅度不可过大。据估计，目前以5%较为合适。
第二，失业保险税可利用征收个人所得税的程序。由用人单位代和代缴的办法，与个人所得税的征收相协调，以利于降低税收征管成本，提高效率（企业允许在企业所得税纳税所得中扣除，个人允许从个人所得税应税所得中扣除，避免重复征税）。
第三，失业保险税应为中央和地方共享税。按照财权与事权相统一的原则，合理确定中央和地方间的比例关系，做到既满足地方失业保障支出的需要，又满足中央用于全国失业保障支出地区间调剂的需要。同时，也需建立中央对地方规范的失业保障转移支付制度。综合考虑被转移地区的地理状况、经济发展水平、失业率等因素来确定转移支付的规模，有助于推动失业保障制度在全国范围内的顺利进行，以实现中央政府的社会发展规则。
（三）财政部门通过各种税收优惠政策，积极鼓励发展各种类型的补充保险，如职工互助保险、个人储蓄保险、商业保险等，逐步建立多层次的社会保险体系，既体现市场效率原则，又可减轻财政和企业负担，有效规避基本失业保障制度的风险，为制度的安全运行创造有利条件。
四、调整政府债务政策，提高包括失业保险基金和养老保险基金在内的社会保障基金的运作效率，实现失业保险基金的保值增值
为满足社会保障基金保值增值的需要，并基于社会保障基金安全性的内在需要，政府债券成为首选的和主要的投资工具。
从80年代中期开始，为了推进企业改革，建立社会主义市场经济体制，我国进行了以失业保险、养老保险为重点的社会保障制度改革，并相应建立了社会保障基金。随着改革的推进，我国失业保险基金和养老保险基金规模迅速扩大，至1996年底，“两金”当年结余已达116.9 亿元，年终滚存余额已超过700亿元。
随着社会保障基金规模的不断扩大，如何运用这笔庞大的资金进行投资以促进经济增长并实现自身的保值增值也提上了议事日程。 从1989年至1991年，财政部开始针对社保基金发行特种国债，从1991 年到1996年，企业职工失业保险和养老保险结余用于投资国债的余额已从30.53亿元增加到103.27亿元，“两金”投资国债占当年基金结余的比重从18.74%上升到29.51%。
从当前政府债务政策和社会保障基金运作之间关系来看，存在以下问题：
首先，特债发行规模和“两金”规模不相称。近几年来，“两金”规模当年结余年均增长20%以上，而同一时期其购买的国债并没有同样的增幅。至1996年底，“两金”购买的国债余额占历年滚存余额的比重不到20%，使得社保基金的特种国债的发行不能满足其投资的需要，同时也造成了长期以来社保基金挤占挪用和乱投资等不规范的现象。
其次，从政府债务政策对社保基金运作的配合看，也没有一个固定的政策制定原则确保社保基金的保值增值。一方面特债的利率设定较其投资回报率来说偏低；另一方面，特债的期限受到严格限定。从1989年到1991年，特债的期限几乎无一例外地确定为5年， 且“两金”持有的特债不能提前变现，不得向银行办理抵押贷款，这和社保基金在运营中要及时支付保险金，从而要求积累资产具有一定流动性的投资原则相悖。
因此，为了进一步提高失业保险基金和养老保险基金的运作效率及满足其保值增值的需要，需对政府债务政策进行调整。除了根据各个层次的社保基金投资国债的需要加大社保基金投资于特种国债的规模外，关键在于在特债发行条件的设定上应充分考虑社保基金运作的性质。对特债发行利率的设定应在充分估计未来宏观经济形势和物价走势的前提下，对特债的利息收入进行保值，根据物价水平调整保值补贴率，以保证社保基金投资目的的实现。根据社保基金的性质发行不同期限的国债，由于失业保险基金流动性较大，因此可考虑投向短、中期国债；另可考虑设置特种国债的可提前兑付条件，以满足失业保险资金使用要求。同时也可考虑培育和发展资本市场，增加金融资产种类，为包括失业保险基金在内的社保基金多样化的投资提供兼顾安全性和收益性的工具。
五、发挥财政对促进再就业的作用
由于目前企业改革和经济结构调整带来的失业问题异常严重，且企业经济效益普遍低下，国家财政状况又没有明显转好，特别是失业保障制度处于初级阶段，难以承受大规模失业的压力。因此，再就业是完善失业保障制度、缓解失业保障资金压力的一个重要方面。
促进再就业的财政手段主要有：
1、合理运用各种税收优惠政策。 通过税收优惠使闲置劳动力资源向非国有经济、中小企业和第三产业等就业容量大的行业转移，并对自谋出路的下岗职工也给予了一定的税收优惠，实现运用税收优惠促进再就业的目的。
2、调整财政投资支出政策。 财政投资的乘数作用直接影响着社会所吸纳的总就业量。财政投资应集中于为社会提供服务的公共基础设施 和基础产业，同时调整资金投向，尽可能将资金投入创造就业机会多，综合社会效益好的项目。在调整经济结构的同时，创造更多的就业机会。
3、加大公共支出中对职业教育和技术培训的投资。 加强职工技能培训，提高劳动者素质和多方面劳动技能是减少目前存在的结构性失业的根本途径。财政支出中应加强这方面的投入，与企业投资相结合，形成多形式、多层次的职工教育和技术培训体系。此外，为完善劳动力市场，提高效率，地方各级财政部门应支持职业介绍机构建设，促进再就业率提高。
4、加大对中西部等经济欠发达地区的资金投入。 中国目前的下岗现象具有明显的区域性特征。相当一部分地区的实际失业率高涨，是由资源枯竭等自然性原因和区域产业结构过于单一的历史性原因造成的，我国1998年下岗职工有四分之一集中于东北三省。加强对中西部等欠发达地区的财政投入，进一步改造和提高传统产业，实现产业结构升级，推动落后地区经济发展，有利于提高当前就业率。
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