深圳的国有资产管理体制与营运体系，本文主要内容关键词为：深圳论文,国有资产管理论文,体制论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
A.深圳国有资产管理体制与营运体系改革的思路
我国原有的国有资产管理体制是在传统计划经济体制下形成的，随着从计划经济体制向市场经济体制的转换，迫切要求对已不适应市场经济体制要求的传统国有资产管理体制进行根本性的改革，以构建符合社会主义市场经济要求的新型国有资产管理体系。
首先，现行的国有资产管理体制无法保证国有资产保值增值。社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。在经济运行上要按照市场经济规律办事，在经济基础上要坚持公有制为主体。国有资产是我国社会主义制度赖以存在和发展的物质基础，而现行国有资产管理体制有两个问题：一是政企不分、政资不分。政府综合经济管理部门和行业主管部门及其他党政机关都直接办企业，政府既以全社会管理者的身份又以国有资产所有者的身份对国有资产运营进行管理和调控，这就很难避免将社会目标与经济目标混在一起，难以避免对企业进行频繁的行政干预，使企业不能摆脱政府机关附属物的地位，不能成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。二是责任者缺位。政府各部门从各自工作的角度对企业行使所有者的权力，形成多头管理，似乎谁都对投入企业的国有资产负责，其实谁又都不能对资本的运营结果负真正的责任；企业职工从理论上说都是企业的主人，人人都应对企业负责，但由于没有相应的制度保证，没有明确的责权利关系，结果谁都对企业负不了责。国有资产管理体制中的这些弊病已严重影响国有经济效益及其作用的发挥。
其次，在现行的国有资产管理体制下难以建立现代企业制度。建立现代企业制度需要同时进行两个层次的改革：一是国有企业的公司制改组，实现产权主体多元化；二是构建国有资产投资机构。两者缺一不可。目前，由于第二个层次的改革滞后，给确定改制企业的投资主体带来了困难，出现了部门、企业都争当投资主体的局面。一般的作法是，公司制企业由财政、国资局、行业主管部门和企业人员出任国有股权代表进入董事会。这种做法问题很多：一是没有改变企业国有资产因出资者缺位造成的多头负责，实际上处于无机构负责的局面；二是各部门的代表虽都代表同一的国有资产，但又都对各自派出的部门负责，重大问题还得向各自的部门领导请示，有分歧很难统一。加上部门代表的主要工作不在企业，产生了董事不“懂事”的现象，影响了正常决策；三是与《公司法》关于公务员不得担任企业董事的规定相悖；四是使企业股份化改造“走样”、“变形”，使产权制度改革达不到预期的效果。
近年来，关于如何改革与构造适应社会主义市场经济体制的国有资产管理体制与运营体系问题主要有四种观点：一是主张建立“四层次”的框架，即人大行使国有资产所有权，政府行使国有资产管理权，资本经营性母公司，基层企业。二是主张建立“三层次”的框架，即中央和地方分别成立专职的国有资产管理监督机构，组建国有资本运营机构，对国有企业进行公司化改造，与资本经营机构建立资本纽带联结。三是主张建立“二层次”的框架，即国务院下设国有资产管理委员会，代表全体人民行使所有权职能，经营权全部交给企业。四是亦主张建立“二层次”的框架，所不同的是，主张国务院行使名义上的国有资产所有权，在国务院下设国有资产经营管理总公司，全权进行国有资产所有权的管理和经营。
国有资产管理体制与运营体系改革的思路可以有多种多样，但较理想的思路必须能达到两个分开：一是政资分开、政企分开，即将政府作为社会行政管理者的职能与作为国有资产所有者的管理职能分开，国有资产的管理职能与国有资产的经营职能分开。二是出资者所有权与企业法人财产权分开。只有这样，才能根治现行国有资产管理体制与运营体系的弊病。近年来，深圳特区对建立国有资产管理新体制与运营新体系进行了探索，基本上采取了“三层次”的框架模式，并取得了良好的效果。这种改革的思路如图所示：
三个层次的关系是以产权为纽带的关系。在上层实现政府的社会行政管理职能与资产所有者职能的分开，在中层实现国有资产管理与国有资产经营职能的分开，在下层实现国有资产出资者所有权与法人财产权的分开。在这种体制和体系下，通过层层授权，建立责任制度，明确了企业法人财产权，解决了国有资产责任者缺位问题，调整了政府与企业的关系，实现了政企职能分开。
B.深圳特区国有资产管理体制的演变过程
特区建立以前，深圳国有资产的规模很小，1980年全市经营性国有资产净值仅有6100万元。改革开放以来，特区经济的不断发展，全市国有经济得到很大的发展。到1996年底，全市市属国有企业总资产达1329亿元，国有净资产达266亿元。随着国有资产规模的不断壮大， 加强国有资产管理的迫切性和重要性日益突出。经过十多年的探索，形成了以资本为纽带、以三个层次为架构的新型国有资产监管与营运体系。总体来说，深圳市国有资产管理模式的形成，大致上经历了以下四个发展阶段：
第一个阶段是从1980年到1986年。
这一阶段的基本特征是，政府对国有资产的管理基本上沿用了传统计划经济体制下的国有资产管理模式，存在着政企不分、政资不分、所有权与经营权合一等问题。这一阶段，政府对国有资产的监督与管理比较松散，机构设置上尚没有成立专门的国有资产管理机构。
第二阶段是从1987年到1991年。
随着特区国有企业规模的迅速扩大，继续沿用传统的国有资产管理模式已暴露出许多矛盾：第一，在这一阶段，深圳国有企业的股份制改造工作已取得了突破性的进展。随着国有企业改革的深化和股份制的推行，股份制企业的国有股代表如何产生以及如何对股份制企业行使监督、约束权力的问题已提上议事日程。解决这些问题迫切要求改革原有的国有资产管理体制。第二，随着特区政府机构改革和行业主管部门的取消，如何管理好由各个企业分别占有的国有资产，也迫切需要通过建立一种新的国有资产管理体制加以解决。第三，随着特区改革开放的深入和市场经济的发展，政府对国有企业的管理由直接管理为主逐步转为以间接管理为主。在特区外向型经济迅猛发展的形势下，面对多种经济形式的竞争，如何通过改革和完善国有资产管理体制使国有企业建立起有效的自我发展与自我约束机构，进一步焕发出国有企业的生机和活力，使之在激烈的竞争中不断发展壮大，已成为特区需要认真研究和探索的一个重大课题。
在上述背景下，深圳特区对国有资产管理体制改革进入了积极有益的探索。围绕政资分离和强化国有资产管理这两个关键性问题，按照把国有资产管理职能从政府的社会管理职能和一般的经济管理职能中分离出来的思路，于1987年7 月成立了独立的国有资产经营管理机构——深圳投资管理公司，代表市政府对市属国有资产实行统一管理。市投资管理公司成立后，认真履行市政府赋予的“投资、经营、管理、服务”四大职能，在企业的股份制改造和完善公司法人治理结构、税后利润征收、投资开发、财务监督管理等方面做了大量的工作，初步理顺了产权关系，使深圳的国有资产管理工作逐步走上了规范化的轨道。
第三阶段是从1992年到1995年。
针对投资管理公司集资产管理权与经营运作权于一体，没能很好解决政企分开的问题，深圳市于1992年9 月成立了市国有资产管理委员会，1993年10月成立了市属企业国有资产管理办公室，并逐步将投资管理公司承担的行政管理职能转移到市国资办，初步实现了国有资产行政管理职能与资本经营运作职能的分离。
成立国资办以后，三个层次的国有资产管理模式已初步形成。但由于处于中间层次的只有投资管理公司一家，一方面，由于缺乏竞争机构，国有资产的垄断经营必然导致资产运作效率低下；另一方面投资管理公司管辖企业过多，管理辐度过大，难免出现管理上的漏洞而导致国有资产流失。为解决这一问题，并形成控股公司之间良性竞争、互相促进的格局，深圳市进一步改革国有资产管理体制， 分别于1994 年9 月和1995年4月将市建设集团和市物资集团改制为国有控股公司。至此， 深圳市形成了市国资委——国有控股公司——企业三个层次的国有资产管理体制。
第四阶段是从1996年至今。
1996年以前，深圳市三家国有控股公司在行业分工、资产规模、管理方式等方面存在着比较大的差异。投资管理公司所管企业过多、资产数额大、涉及行业和产业纷杂，对企业监督的任务繁重，监管力度不够。建设集团公司和物资集团公司资产规模相对较小，企业户数少，在产权运作方面余地不大，因而在全市产业结构调整方面发挥的作用也很有限。针对上述问题，自1996年下半年开始，深圳市对三家国有控股公司的资产规模和产业布局进行了合理调整。这次调整把投资管理公司所属的建筑、房地产业和商贸企业分离出来，分别与原建设集团和物资集团下属一级企业进行重组，组建了建设投资控股公司和商贸投资控股公司。通过调整与重组，形成了投资管理公司以高新技术产业和基础产业为主导产业，建设投资控股公司以建筑、房地产业为主导产业，商贸投资控股公司以商贸和旅游业为主导产业，多元化经营、综合发展的三家国有控股公司。调整后的三家国有腔股公司资产规模适宜、主导产业明确，进入相互促进的良性竞争格局。在调整资产规模和布局的同时，进一步健全了国有控股公司法人治理结构，并对控股公司的运作机制进行改革，加大了控股公司对国有资产保值增值的责任和进行资本运作、选择经营者的权力，基本形成了比较完善的国有资产监督管理与营运体系。
C.深圳特区国有资产管理体制的基本框架
目前深圳实行“三个层次”的国有资产管理体制，其基本框架包括：
第一层次：国有资产管理委员会。
深圳市国资委是市委、市政府授权下的专司国有资产管理议事协调的机构。按照政府对社会经济管理与国有资产所有者职能分离的要求，市国资委对全市市属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位的宏观管理和监督。
为了保证市国资委能够统一、权威、科学、有效地行使决策和管理职能，市国资委的成员由体改办、财政局、国土局、经济发展局、贸易发展局、运输局、建设局、计划局、监察局、审计局、法制局、工商局、市委组织等部门，以及国有控股公司主要负责同志组成。国资委主任由市长担任，副主任由常务副市长和有关副市长担任。市国资委设日常办事机构——国有资产管理办公室。
第二个层次：国有控股公司。
国有控股公司是由深圳市国资委授权的国有资产营运机构，是代表国家作为“出资者”对国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择管理者等出资者权利的特殊企业法人和国家授权的投资机构。按照国有资产管理职能与经营职能分离的要求，控股公司专司国有资产的资本经营和产权运作。它不行使行业管理和行政管理职能，也不直接从事生产经营活动，控股公司担负国有资产保值增值的任务，对市政府负责，并按受其监管。控股公司不是行政管理部门，也不是直接从事生产经营的普通企业集团。其特殊性质和职能，决定控股公司必须按照产权运作机构和方式，必须根据控股公司整体发展的要求，以产权为纽带，以国家出资者的身份对企业进行产权管理和监督，而不是直接干预企业的生产经营活动。
目前深圳市已有三家市级国有控股公司。这三家市级国有资产投资主体，主要运用市属企业按一定比例上交的税后利润，通过投资、控股、参股、资产重组等多种形式来组建管理国有企业，并以此确定其资产所有者的经济身份。
第三个层次：国有独资、控股、参股企业。
深圳市属国有企业是独立的企业法人，按产权关系分别隶属于各家市级控股公司。控股公司以产权为纽带行使出资者权利，并通过股东会、董事会与企业签订《资产经营责任书》，授权国有企业进行具体的经营活动，实现国有资产的保值增值。企业运用被授权占用的国有资产，依法自主经营、自负盈亏，并具体承担国有资产保值增值的责任。
D.深圳国有资产管理的体制环境及面临的问题
严格地讲《公司法》并不适用于国有控股公司，但目前还没有其他适用法可依据，组建国有控股公司的工作还得参照《公司法》，对于深圳来说，尽管出台了《深圳经济特区国有资产管理条例》等法规，但由于《国有资产法》尚未出台，受制于全国大环境，国有控股公司的运作仍然面临着不少问题。如何适应国有控股公司的地位、作用、管理体制与运作模式，建立起良好的法制环境，以正确处理国家、国有控股公司以及所投资企业三者之间的关系，显得非常迫切。
1.国有控股公司选择何种模式。
所谓选择国有控股公司模式，首先是选择国有控股公司的财产组织形式。因为公司财产组织形式不同，将决定公司运营的法律框架、政府对公司的产权干预程度、公司内部运作规则等方面的不同。从深圳市情况看，三家国有控股公司都采取了国有独资公司的财产组织形式。
一般说来，在政府与一般生产经营性企业之间，并不只存在一个层次的控股公司，而往往是多个产权经营层次，由于国有独资公司有利于强化政府对公司经营行为的产权控制，因而往往为第一个层次国有控股公司采用，即使是有限责任公司，如果其各方股东均为政府部门或国有独资公司，而政府又直接支配着控股权，那么，在保证国有产权约束方面，其功能与国有独资公司相差不大。另一方面，由于有限责任公司或股份有限公司比较有利于吸收社会资本和国有资本的流动，特别是当公司股票上市以后，公司可以充分利用股票市场机制来优化资源配置，因此，这两种财产组织形式往往被作为第一层次国有控股公司的产权经营手段，运作于第二、三等下属各产权经营层次。诚然，采取这两种财产组织形式，也将相应弱化所有者的产权约束力。
在企业集团改制时，应尽力避免设立国有独资公司，要努力创造条件实现产权主体多元化，采取有限责任公司或股份有限公司的形式。如果一时条件不具备，难以实现产权多元化，可将国有独资公司作为过渡办法，待条件成熟时，再改制为有限责任公司或股份有限公司。只有根据不同产权经营层次的特点采取不同类型的公司形式，才能够适应市场经济的内在规律，最有效地发挥国有控股公司这种现代国有产权经营组织的作用。
2.国有控股公司经营的盈利目标与社会目标。
如何正确处理国有企业经营的社会目标与盈利目标的关系，这是国外国有资产管理及其体制改革中一直未能解决好的一个难点问题。一方面，政府宣称要把国有企业作为商品生产者看待，对它们实行间接控制，按照与私营企业相同的经营指标进行考核；另一方面，政府又要求国有企业服从和维护国家利益，执行政府指令，作为实施政府经济政策的工具。由于国有控股公司是从事产权经营的大型国有企业，它们往往处于庞大国有经济系统的最高层。因此，其经营目标的双重性矛盾往往比一般国有企业更为突出。因而，在我国组建和发展国有控股公司过程中，政府同样必须十分注意和处理国有控股公司的双重经营目标矛盾问题。一是要尽可能减少国有控股公司的社会目标。二是要严格区分国有控股公司两类经营目标的成本费用范围和权责利关系，对直接服务于社会目标的经营活动给予必要补偿。三是要把国有控股公司必须服务于社会的目标公开化、规范化，以防止政府部门借此而随意干预公司经营活动。
3.国有控股公司集权与分权。
西方国家经验证明，国有控股公司内部管理体制是否科学合理，是决定其能否真正有效发挥积极作用的决定性因素。一些国家之所以出现对国有控股公司的非议，往往也是来自于其内部管理体制的不合理性。一是控股公司似乎可以弱化政府对国有企业的行政干预，但同时也可能强化它自身对国有企业的干预；二是由于控股公司掌握了过多的财权，它们可以在附属公司之间转移资金，这就可能导致“抽肥补瘦”，保护落后企业造成资源配置低效率，使具有发展潜力并充满活力的企业缺乏资金。
国有控股公司内部管理体制问题，从形式上看是集权与分权的关系，即控股公司所投资企业集团经营活动中母子公司之间的权责利关系问题。但实际上，这种集权与分权关系不是发生在一个联合企业内部，而是在一个企业联合体中，是以各企业均保持独立法人地位为基础的，因此，如何处理集权与分权关系，可以归结为如何处理国有控股公司与其所控企业之间的法人关系。在这方面，可以按照出资人产权与法人财产权分开的原则，控股公司应以出资者身份，按出资额大小享有所有者权益，以出资额为限承担有限责任。子公司是控股公司的被投资企业，拥有投资人出资后形成的全部法人财产，并以全部法人财产独立承担民事责任。
出资人产权和企业法人财产权是两个不同的范畴。出资人产权是指控股公司作为股东以投入企业的资本，代表国家行使出资人的财产权利；企业法人财产权是指企业出资人的资本权益和借贷形成的企业法人的全部财产权利。两者的权利都受到某种限制，从而能够规范各自的运作行为。
首先，出资人产权不得侵犯企业的法人财产权。出资人虽拥有企业全部或部分产权，但不能直接对应、使用和支配企业的实物资产，不能直接处理企业的法人财产。按照《公司法》规定，出资人享有资产受益、选择经营者和重大决策的权利，但这种权利要根据法律规定的方式和程序，要通过企业法定的治理结构，要由控股公司委派代表出席企业股东大会或董事会来具体体现。
其次，企业法人财产权不得侵犯出资人产权。企业的投资方向、发展规划、财产处置、收益分配等都须遵照章程规定，如有超越，须经出资人同意，企业的经营成果，必须接受出资人的考核、评价及相应的奖惩。
4.国有控股公司和企业集团发展。
现在国家正在实施大型企业集团发展战略，这无疑是正确的，特别一些老的工业基地，已经形成了以生产、流通为核心的企业群，政府只要抓好一个大型的企业集团，便可以带动该行业的一批企业。但大型企业集团无一不是通过资本运作——兼并、收购、参股、控股等手段而发展起来。换言之，一个企业如果只靠自己缓慢的资本积累，做大的可能性微乎其微，这就需要国有控股公司来推动。就深圳而言，各企业历史都不长，而且这些年来各企业本身的业务发展都没有形成规模。许多大企业都以房地产、贸易为主要投资方向。如深圳最大的企业集团——特发集团规模虽大，但是几乎没有主导产业；而深圳石化集团主要经营石化产品的贸易，几乎没有石化工业。1996年深圳18家重点企业集团共实现工业总产值519.9亿元，不及上海大众一家的年销售额。 在这种情况下，如果各企业孤军奋战，势必导致国有资本分散，难以形成规模经济，加之各集团内部工业基础薄弱，难免出现重复投资的现象。
5.国有控股公司权能需要进一步落实和加强。
改革至今，国有控股公司作为国有资产经营管理的中介机构地位，在全国还没有完全确立，国家的一些政策只是对大企业集团，还到不了国有控股公司。深圳从体制上确定了三层次的体制，但人们认识还跟不上，还没有把国有控股公司真正当作资产所有者的代表，作为所有者的权能也未完全到位，比如派到企业的产权代表，遇到困难报告，重大事项不报告。再如我们提出财团型控股公司的目标，但实施起来难度很大，对有产权关系的金融企业我们不能行使出资者权利。又如有的部门往往直接和企业打交道，企业资产重组、改制、选择上市公司等等，这些本应由出资者行使的权利，有时不征求控股公司的意见就决定了。
E.启示与建议
组建和发展国有控股公司，一定要有一个清醒的认识，不要把国有控股公司的作用过于神化和普遍化，而应该根据我国的具体实际，积极探索使之发挥作用的有效途径。为此，我国组建和发展国有控股公司要特别注意以下问题：
1.要积极培养和造就与国有控股公司地位、作用相适应的一大批政府国有产权管理专家和企业家。政府和企业的管理素质低下，这是许多发展中国家虽然也组建了国有控股公司，但由于国有资产经营效益差，从而导致政府最终不得不通过“私有化”来摆脱财政负担的重要原因之一。我国目前正处在一个从计划经济向市场经济转变的时期，无论是对于政府部门，还是对企业经营者，都有一个知识、观念、素质的更新转变问题，而且，知识、观念、素质的更新转变不是一朝一夕就能完成的，将需要一个不断学习和实践的过程。因此，与组建和发展国有控股公司相比，这可能是一个难度更大的改革任务。
2.并非所有行业或企业都要搞纯粹性国有控股公司的管理模式。在国外，除了少数以纯粹性国有控股公司为核心的大型国有企业集团之外，还有大量混合性的国有控股公司或其他类型的国有企业。之所以如此，根本原因是不同的国有企业财产组织形式，将具有不同的国有资产运营机制。国有资产管理体制是否合理，其判断标准并不在于采取哪一种财产组织形式，而在于这种财产组织形式与其地位、作用及经营环境是否适应，是否能够更有效地发挥国有企业对于国民经济的主导作用。因此，我们在组建和发展国有控股公司过程中，要从实际需要和现实可能出发，而不能随意扩大化。
3.要为控股公司资本经营创造良好环境。要尽快建立国有资产所有权、法人财产权、经营权等有关产权制度，确立控股公司资本经营权。国有控股公司并非国有资产的终极所有者，而只是政府授权的国有资本经营的代理，二者之间是“委托—代理”关系。从这个意义上讲，对国有控股公司本身，不能要求完全政企分开，这是发达市场经济国家的惯例，我国也不能例外，但是国有控股公司也是企业，它必须自主经营。政府授权国有控股公司选择经营者、参与重大决策和资产收益三项权能必须到位，必须防止政府有关职能部门对国有控股公司越权，侵犯国有控股公司权益。政府要加快自身改革，以明确国有控股公司和各有关职能部门之间的职责和权限，保障国有控股公司合法权益，增强其资本经营的积极性。
4.国有控股公司要有一定经营规模。国有控股公司是政府直接控制下的企业，具有特殊性。从国外经验看，它一般只适用于基础产业等非竞争性行业，受竞争行业排斥。它若大量进入竞争性行业，会破坏市场平等竞争的规则。在我国，采用国有控股公司的形式控制竞争性行业企业，大概只能是过渡性的。所以，国有控股公司数量上要加以控制，必须保持一定的资本经营规模，过滥会带来一系列负效应，违背我们组建国有控股公司的初衷。
5.推进产业资本和金融资本融合。一个控股公司成功与否的关键是看其有无筹资功能。从国外经验看，国有控股公司一般都是生产、流通和金融的结合体，背后都有大财团的支持，或者本身就是财团型的企业。国外大型控股公司的历史一再表明，商业银行的信贷支持，投资银行的集资融资功能，对国有控股公司发展尤为重要。因此，国有控股公司必须强化筹资功能，推进产业资本和金融资本融合，加强和金融机构的合作，积极向金融证券业渗透，控制一家或数家金融机构，积极探索引进国际资本的新路子、新方法，参与国际资本市场的运作。
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