我国中长期利用外资的战略选择，本文主要内容关键词为：利用外资论文,战略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“九五”至2010年将是我国经济发展的一个重要时期。 自改革开放以来到1994年末，我国累计利用外资协议金额达4079亿美元，累计实际利用外资金额达1420亿美元。在实现这一时期经济的快速增长，引进先进技术，发展对外贸易从而提前实现我国国民经济翻两番的战略目标过程中，国外资本的流入起了不可替代的作用。进入90年代后半期，中国经济增长方式与内部结构出现了前所未有的变化，国内储蓄能力进一步增强，重化工工业化势头重新出现，中国经济的国际竞争力在国际贸易中的地位也就进一步提高。在这些变动面前，国际上对中国经济增长普遍看好，大量资本已经并正在准备涌入中国。与此同时，改革开放10多年来的利用外资，也积累了大量经验，暴露了一定的问题。因此，根据变化了的国内国际条件，重新论证我国利用外资战略和制定明确的外资政策，是“九五”以后中国经济发展的一个重大课题。
一.未来15年我国利用外资的基本方针与战略目标
1.不同发展阶段利用跨国资本流动的基本特点与战略目标
制定一国外资战略及政策框架的首要前提之一是必须明确该国所处的经济发展阶段及其跨国资本流动的存在形态和基本特征，从而确定该国利用资本跨国流动的战略目标。
表1 是国际资本流动分析中经常运用的三个跨国资本流动的成长阶段模型。其中第一列为英国经济学家邓宁70年代提出，主要用于分析直接投资与经济发展阶段之间的联系。第二列、第三列基本相同，偏重于对债务（间接投资）的分析。三个模型大致概括了处于不同发展阶段国家在国际资本跨国流动中的地位特征。经济最不发达国家通常处于邓宁所说的第一、二等级（人均GNP400美元以下）和债务周期中的不成熟债务国阶段。这些国家储蓄能力有限，经济发展中存在差严重的“储蓄、外汇双缺口”，经济的国际竞争力弱。而处于发展链条另一端的则是最发达国家构成的第四等级和“成熟的债权国”。一个国家的发展进程，从实现工业化意义上看，必须完成从第一等级（或“不成熟债务国”）向第四等级（或“成熟债权国”）方向的转化。处于不同的发展阶段的国家，其利用国际资本流动的目标的侧重点肯定会不同，进而决定了政府战略与政策框架方面的差异。处于不成熟债务国阶段的国家所要重点考虑的是如何更多地吸引外资以解决投资不足和就业问题；处于成熟债务国（及债务减少国）阶段的国家更多地要考虑引进先进技术与管理，提高国际竞争力问题；处于“不成熟债权国”以上阶段的国家则是如何有效利用剩余资金，保持技术上的垄断地位，利用受资国低廉的土地、劳力资源及打开受资国国内市场等问题。
（注）三个模型在阶段划分上不是严格对应的，起码在邓宁模型与后者之间。但邓宁第三阶段与后两个模型的成熟债务国（含债务减少国）基本上对称。二者的重要特点都是资本的流动大致平衡并开始有流出。
2.我国的跨国资本流动的发展阶段与利用外资政策目标
一般地说，发展中国家利用外资的战略目标主要由以下几个方面构成：
（1）弥补国内资金的不足；（2）促进经济结构转换升级；（3 ）引进先进的经营管理方式；（4）创造更多的就业机会；（5）促进开放型经济的发展；等等。但是，处于不同发展阶段的发展中国家，其经济发展面临的问题不同，其外资战略目标也会不同。
如何分析我国利用外资所处的发展阶段呢？
无论是从人均GNP水平，还是利用外资的绝大多数表征上看， 我国目前还处在不成熟债务国阶段及邓宁第二等级（400美元至1500 美元阶段）位置上。我国目前处于完全的净资本流入阶段：利用外资大量增加，利息支付净流出，对外投资规模很小，净对外投资是负数并且上升，债务上升。
目前主要的问题是，我国的储蓄率无论是从国际标准来看，还是同国内投资率相比，都不低，甚至可以说是很高的。国内已有不少分析家认为我国目前已不存在“储蓄缺口”。根据三个模型的分析看，“储蓄缺口”的消失，即资本流动大体处于平衡状态，一般发生在成熟债务国阶段末期。
是否存在“储蓄缺口”对于确定我国目前在国际资本流动格局中的地位确实十分重要。但这里有一个不容忽视的前提。中国目前的储蓄与投资的平衡有一个显而易见的背景，即国内存在着大量的剩余劳动人口这一非充分就业状况。也就是说，我国目前的高储蓄是在国民收入水平不高且分配严重偏斜条件下形成的。由于存在着严重的二元结构矛盾，我国经济的总量平衡又是十分不稳定的，常常处于短缺或通货膨胀状态。比如，大量的农业剩余劳动力导致农业部门的产品成本很难下降，从而形成从量上看现有储蓄率水平足以支撑较高的投资规模，同时由于成本推动的通胀压力又不能不抑制投资水平的两难处境。我国目前的从储蓄率上反映出的高储蓄能力是受到从通货膨胀反映出的脆弱的总量平衡的严重制约的，它同表面上已达水平之间还存在距离。从现在到充分就业条件下储蓄缺口的消除还有很长一段路要走。从另一角度说，如果中国不存在有缺口，那么中国的劳动力及资金成本就不可能对国外资本流入产生如此强大的吸引力。由于特定历史环境，中国曾长期采取排斥外来资本流入、抑制国内消费的强制性提高储蓄的发展方式。一旦放开对国际资本流入的排斥和约束，过去的发展方式造成的二元结构必然给结构调整带来压力，利用外资是缓解压力的重要途径。之所以利用外资出现重新定位的问题，从经济运行角度看，主要是由于目前外汇储备较多，因外汇人民币占款对短期宏观经济平衡产生压力过大。但是从长期资源配置角度看，我国资金总量是不足的。
那么，什么时候中国有可能进入成熟债务国阶段呢，一般认为要大致满足三个条件：
（1）贸易进入稳定的顺差时期：
（2）对外投资开始加速；
（3）国内剩余劳动力基本被工业化进程吸纳。
第一个条件目前已经超前实现，第二个条件目前只能说是刚启动。这两个条件的实现都反应了我国作为成熟债务国的国际竞争能力的较大幅度的提高和国内资源结构的升级。而第三条，对于我国则是较难的，最乐观的估计也要在未来15年（2010年）以后实现。
中国经济利用外资的战略目标，与目前所处发展阶段相适应有如下几点：（1）利用外资的基本方针调整不应过大； 继续积极引进各种类型的外资。在肯定改革以来利用外资总方针的前提下，对前一时期外资引进中暴露的问题则要重视，力争使外资利用规范化，与国际惯例靠拢。
（2）提高我国的国际竞争力。鼓励对先进技术、 管理方式的引进，促进产业结构升级。同时，培养提高国内工业的竞争力，防止国外资本对国内市场的垄断；
（3）坚持出口导向的方针，防止外资企业过度挤占国内市场。
（4）提高国内市场竞争压力，引进现代企业机制和管理经验， 促进国内要素市场，特别是金融市场发育，提高宏观管理的效率。
（5）保持短期宏观经济平衡。
以上几点中，继续积极利用外资的基本方针及提高我国经济的国际竞争力两点是未来15年（2010年）中国经济利用外资的战略目标的核心内容。为了保证上述目标的实现，有必要重新调整我国对不同的国际筹资方式、利用外资产业及区域投向的政策。
二.未来15年我国利用国外间接投资的战略选择
1.间接投资的政策目标侧重分析
利用外资的筹资方式主要指间接投资、直接投资、证券投资及灵活投资等。不同的国际筹资方式需要不同的条件，各有其优缺点。各国必须考虑各有不同的发展阶段，发展环境并根据具体的发展目标来制订筹资方式政策。根据前面的分析，我国未来发展阶段，在选择筹资方式时，要围绕弥补资金缺口与提高我国经济竞争力这两大目标设计战略政策，找到最适合的筹资方式并力图达到两大战略目标的平衡。
从利用间接投资方面看，其政策的侧重应是引进先进生产技术，促进产业升级，提高我国经济竞争力。引进先进技术，提高经济竞争力是我国利用外资的一个重要的战略目标。正确地利用国外间接投资是促进产业升级，提高国际竞争力的有效途径。
间接投资从性质上说，是一种债权性投资，不拥有对企业的控制权。间接投资的主要动因来自通过投资获取利差，有时也间接地推动其它目标的实现，如推动出口贸易。国际间接投资的投资国与受资国在投资过程中的投资目标冲突不大，受资国可以根据自己的产业规划，技术升级战略购买本国所需的关键的生产技术（包括Know HOW）、 工艺设备，投资完成后的生产经营过程可以由本国企业自己独立控制。国际经验表明，凡是在国际经济竞争力方面提升迅速的国家，基本上都是以利用间接投资方式为主要途径。在国际竞争力较强的日本与韩国，直接投资从来没有成为利用外资的主角，而韩国在6、70 年代利用外资发展本国的支柱产业和基础产业部门的经验更是典型的例子。尽管当时韩国承担了因此而来的巨大的债务风险。台湾省在利用外资初期主要是以直接投资（大部分也是中小型投资为主，但在60年代中后期特别是70年代以后，借款迅速增长。这时的台湾经济以“十项建设”、“十二项建设”为标志的进入重化工工业化建设阶段。其所需大量资金有很大部分来自国外借款。如“十项建设”花费的58亿美元资金中，约38%是海外借款。台湾的利用外资随着产业升级也进入了偿款为主时期。
2.有关间接投资的几个政策问题
确立适当的利用间接投资的战略的关键在于，使国家利用外资的整体效率提高并满足国家发展目标。我国目前阶段，在利用间接投资过程中必须注意以下几个方面的政策问题。
（一）提高间接投资在利用外资规模中的比重
我国目前已走入工业化中期。一方面经济结构开始向重化工业化阶段演进，另一方面经济的开放度迅速提高，如何提高我国经济的国际竞争力已被提到经济发展的首要日程上了。我国的产业已具备一定参与国际竞争的基础，同时，开放环境下竞争也不可避免，这就要求更多使用间接投资。
我国外贸出口规模的扩大、外汇储备的增加及整个国民经济的高速发展，这使我国经济对外贷款也具有相当强的承受能力和消化吸收能力，为外债规模的扩大提供了较大空间。衡量一国外债规模是否合理，一般使用债务率和偿债率指标作为参考。我国1994年外债累额为966.7 亿美元，债务率（外债累额与当年商品劳务出口外汇收入之比）为90%，低于国际公认的界线100%水平。1994年还本付息额为110亿美元，偿债率（还本付息额与当年商品劳务出口外汇收入之比）为10%，低于国际公认警戒线20%的水平。
（二）外债使用重点逐步向关键行业的关键技术及设备的引进倾斜，提高我国产业的国际竞争力。
外债使用若结构不当，即使规模不大，也可能成为国民经济发展的负担，出现债务危机；反之，即便有相当大的外债规模，也可能出现利用外债与经济发展问题良性循环，顺利渡过债务国阶段。改革开放以来的对外债款的使用，主要集中在基础设施、农业和基础原材料加工行业，而对那些支撑一国国际竞争力的高新技术及主导产业如微电子、通讯设备、汽车、航空等产业投入则十分不足，始终没有支持国内形成具有规模效益和自我研究开发能力的新兴产业群体。高新技术产业、支柱产业及一些主要的基础产业部门的发展是提高我国经济的竞争力的基础，应当加大外债使用向这些部门倾斜的力度。
（三）使用外资形式要逐步增加国际商业贷款的比重，增强我国的外资使用投向的自主性。
在当前的借款结构上，多边国际金融组织贷款和双边政府贷款比重较高。这些贷款的使用条件上有较多的限制，不利于我国提高国际竞争力。如在使用上多限制在农业、非盈利性的社会发展与环境保护、资源开发及基础设施方面的项目。外国政府贷款中则更多地包含着促进投资国出口贸易性质的限制。相反，国际商业贷款方式较灵活，手续较简便，使用方向一般没有上述限制。尽管外国政府贷款名义利率较低，但多要求设备必须贷款国供货商提供，其报价往往偏高。与此相比，国际商业贷款的综合成本不一定高。另外，双边政府及多边金融组织贷款币种选择余地小，汇率风险相对高于商业贷款。多边的国际金融组织贷款还有对国内配套资金的较高要求，一般只支付项目所需外汇资金或项目总投资的35—50%，其余资金由国内配套，增加了国内资金压力，也容易导致国内项目单位的外债偿还困难。
（四）配合国内企业机制改革，推进债务人主体结构逐渐向商业银行及企业倾斜。
提高使用外资的使用效率，最根本的还是国内企业运行机制的重塑与改革，这一点也是我国借用外资使用效率低于国际上一些成功的债务国的一个最关键的问题。因此，借用外债的企业主体不但应是国内一些关键行业中具有经济实力的大企业集团，而且这些企业应是具有适应市场经济运行的好的体制条件。为了贯彻国家的政策指导，选择一些金融机构作为中介进行“窗口管理”是完全必要的。但应当加速其商业化进程，防止不适当的行政性干预。
（五）积极利用国际债券筹集资金。
与其他间接投资方式相比，国际债券具有更典型的间接筹资的特征。由于债券面向公众筹资，债权人分散，发行人可根据需要选择币种、面值及使用投向，没有任何干预与附加条件。而其他间接筹资形式中，由于债权人集中，常会有对借款人活动进行不同程度干预或伴有一些前提条件。因而，债券筹资有利于我国根据本国发展战略政策和经济建设需要控制投向。同时，债券筹资的还款期长，（一般为10年以上，最长可达25年之久），利率略低于贷款利率。我国近些年来在国际债券市场发行债券的利率都不在10%以下，最低为5.3%。 这主要是由于我国社会稳定经济发展前景良好，发行机构信誉与偿还力强。战后，特别是进入80年代，国际债券筹资已渐成为各国筹资的主要方式之一。近几年债券发行占国际市场总筹资额的比例已大大超过50%，取代了国际银行贷款的霸主地位。我国应当充分利用这一环境，积极利用国际债券筹集资金。同时也应注意防范汇率、利率风险及债务规模控制。
三.未来15年我国利用国外直接投资的战略选择
1.吸引直接投资的政策目标侧重
同间接投资形式相比较，直接投资在提高一国经济的国际竞争力方面的作用则要相对弱一些。直接投资是一种股权投资，投资者对投入的生产要素的使用和生产过程的管理拥有在所有权基础上的直接控制权。对于国外投资方来说，直接投资作为股权投资，其投资风险明显大于间接投资，特别是在一些现代经济体制不健全的国家和地区。所以，直接投资一般需要高于间接投资的预期收益率，投资更着眼于利用投资方（主要是跨国公司企业）的特殊优势获得长期利益。比如，利用自己在技术专利、管理、资本等方面的优势，绕开受资国贸易壁垒，削弱和减少现实与潜在的竞争对手。又如，利用所在国的“区位”（自然、资源、劳力和运输）方面的优势，建立生产营销基地，扩大生产规模，减少生产成本。再比如，利用跨国经营中的内部化供需关系减少经营中的不安定因素，并利用转移定价等手段获取高额利润，逃避税收。投资方的上述战略，肯定要对受资国经济产生不利影响。
然而，如前所述，国内就业不充分，储蓄不足，存在着大量资金缺口，这是目前乃至以后相当长的一个时期中我国制定利用外资政策目标是首先要考虑到的因素之一。而直接投资在解决国内资金不足问题方面是一种较为有利的形式。直接投资是一种股权投资，这是它同间接投资最重要的不同之处，间接投资尽管也关心借款人所开设的企事业的盈亏成败，但它对借款人企事业的盈亏成败并不负责，而且不论成败它都要根据借贷合同到期收回本息。受资方要承担全部的还债负担与投资风险。直接投资则要直接参与生产经营，对投资项目的盈亏成败负连带责任——有限责任或无限责任。因此这是种没有或很少外债负担、投资风险共担的利用外资方式。它对于一个资金较缺乏的国家有较高吸引力，是弥补国内资金不足的一个重要的途径。因此，从中长期发展角度看，对直接投资的方针不应限制和收缩。
2.直接投资若干政策问题
直接投资的政策设计的关键是如何处理吸引外资弥补国内资金不足与防止国外资本对我国产业的垄断性控制这两者之间的关系。
（一）继续鼓励和规范中小型直接投资。
80年代后半期以来，我国的国外直接投资大量增加。而其中，又以东亚新兴工业化经济体，特别是港台华人资本的投资为主。这些投资主要集中于劳动密集型、组装类制成品行业，资本收益率高的房地产及服务业领域。这一趋势的大背景是东亚区域内产业贸易分工格局的变动。6、70年代， 东亚新兴经济体与日本及其它发达国家形成了“垂直分工产业关系”，国内迅速发展起劳动密集型和组装类制成品产业。由于这些地区人均国民收入的迅速提高，国内劳动力供给出现不足及本币升值等因素。上述产业的国内生产成本上升，比较优势逐渐丧失，因而出现向海外特别是中国大陆寻求新的投资场所的趋势。
如何评价这种国外直接投资对中国的影响呢？目前不少观点认为，劳动密集型的、中小规模的直接投资不利于实现我国产业升级和国际竞争力提高，改变目前不利的现状的途径是限制其发展，同时，更多地吸引国际上大的跨国公司进入中国。我们认为采取上述方针必须慎重。问题的关键在于，这一选择完全忽视了外国直接投资的性质上的特点及投资动因。总体上看，国外中小资本流入符合中国利用外资的目标，是利大于弊的。除了前面谈到的提供国内需要的资金和经营管理、减轻国内剩余劳动力压力以外，同大的跨国企业的对华投资相比，其优点还在于第一，由于投资项目及企业规模较小，它不足以形成对国内某行业的垄断性控制；第二，新兴工业化经济的这些转移产业原有的市场主要集中在北美和欧洲，因而现有的这些转移到中国大陆来的三资企业主要是作为出口生产基地，利用中国的廉价劳动力等资源。它们对国内市场的控制作用有限，而对出口贸易的推动力强。当然，我们也应看到，随着这类投资的增多，也暴露了一些问题。如投资资金不到位问题，“高进低出”转移利润问题，环境污染问题、劳动保护不善及一些投机资本炒国内金融、房地产和期货市场问题。这些问题基本上可以用加强管理，完善法律的办法加以引导解决。在目前我国正存在资金缺口和严重就业问题的条件下，对中小投资应在逐渐规范化前提下，继续持鼓励、支持的态度。
（二）控制跨国公司以投资方式进入中国市场。
如我们前面分析过的，跨国公司的投资作为外国直接投资的一种形式，对于弥补资金短缺肯定是有积极作用的，尽管这种直接投资对解决就业的作用甚小。但是我们必须清醒地认识到，引进跨国公司肯定会对中国的经济安全性产生不利影响，甚至可能导致我国的关键行业被国外资本控制问题，从而抑制本国经济在这些行业的发展，最终导致本国经济的国际竞争力下降。
跨国公司的国外投资，是其全球战略的一个组成部分。其全球战略的核心部分包括：（1）利用其对先进技术专利、 管理能力的垄断地位和资金能力抑制和封杀竞争对手，尽可能大地扩大其拥有的市场份额；（2）在技术转让方面， 只有当受资国可以从其他途径（受资国自己开发或别的对手愿意提供）获得跨国公司所拥有的技术时，跨国公司才有可能将其转让给受资国子公司；同时，争取产业移植的办法，结合出售设备，并且分期、分批地转让，以尽可能延长其技术独断地位；持有转让技术的子公司仍要保持在受资国市场的优势地位。更核心的技术则视情况尽可能保留跨国公司；（3 ）当公司产品遇到东道国严重贸易壁垒时，通过在东道国投资设厂，绕过贸易壁垒，向其市场渗透；（4 ）利用母公司和国外子公司间的内部贸易转移定价。内部交易价格一定程度上不受市场供求法则制约，而是根据公司全球战略由公司决策层制定。用低出高进的定价，逃避对公司所在国税赋，减少东道国合资者分红，压制工资增长以提前收回投资；或低进高出，在市场上排挤竞争对手。
鉴于跨国公司强大的实力及其投资战略，在利用其资金技术进行合资时，必须意识到跨国公司的战略与我国的利用外资提升技术水平促进产业升级和增强竞争力的目标是有直接冲突的，必须具有针锋相对的决心并提高讨价还价能力。政策选择上应注意以下几点：
（1）尽量不使跨国公司拥有企业的控制权，限制股权比例。 发展中国家一般要求低于50%。我国则应根据合资公司的合伙人数量，拥有相应的控制经营权的控股比重。除了面向出口的行业外，严格限制跨国公司的独资子公司在中国设立。
（2）利用法律与行政手段， 防止跨国公司在关键行业的垄断地位，特别是在微电子、汽车、化学药品等高新技术与支柱产业。对于易于形成垄断和兼并且关系国家经济命脉的行业，如国防、航空、航海、通讯、金融保险等服务业部门则不许进入。
（3）以间接利用外资或国内筹资手段， 支持国内具有竞争力的企业与跨国公司竞争。在这一方面，加速国内大中型金融、贸易及生产企业的经营机制转轨，具有十分迫切的现实意义。
（4）调整征税方法，健全审计制度， 加强对跨国合资企业的财务管理和监督。可采取以“比较定价”的原则，参照市场公平交易价格，审核跨国公司内部交易的定价合理性，防止“转移定价”对我国经济利益的损害。
（5）继续实行贸易开放政策。 对跨国公司企业坚持出口导向的贸易政策，对已出现跨国公司垄断趋势的高贸易壁垒的行业，如我国计算机、汽车行业，适时调低关税及非关税保护，加强该行业的竞争性，防止这些跨国公司过多利用我国贸易壁垒获得不合理的利益。
（三）外资对国有企业的控股并购问题。
80年代外商在我国直接投资主要是以新建企业方式，即以货币资金与实物投资新办“三资”企业的方式。90年代以来，外资在我国的直接投资方式有所变化，开始大量投资收购兼并现有国内企业，特别是目前面临困境的国有企业。来华收购国有企业的外资主要有两大类。一类是具有投机性的金融资本。一般控股后不参与企业经营管理，而是利用原企业的资产（特别是商标、信誉、市场占有率等无形资产）条件及中国经济增长的前景，在境外注册上市公司上市或转买债券基金会，以此套利。在国外注册上市后，一般可以获得数倍与收购成本的超额回报。另一类则是以跨国公司大财团为主体的产业资本，通过投控股控制中国市场份额。
应当看到，外商收购我国企业对于发育和完善市场体系实现生产要素合理流动，盘活亏损企业闲置的存量资产，减轻各级财政负担都是有积极意义的。同时，我们也应看到，外商收购，作为一种特殊的外商直接投资方式，也会给我国经济运行带来新的问题。在政策上应注意：
（1 ）防止外商利用我国产权市场发育很不健全的情况而谋取暴利，损害国家及国内企业的利益。由于我国产权市场尚不发达，资产经营者缺乏“财产权的约束”，价格信息不灵，几乎没有无形资产概念。在这种情况下，涉外并购交易容易导致国有资产的流失。因此，应加速国有企业经营机制和产权制度的改革，推动国内产权市场的发育和完善，同时，严格对外商并购的行政审批，以减少因目前市场不完善，法律不完备导致企业并购过程中国内企业资产流失。
（2）大力发展中介机构。 鉴于我国目前对于介入企业并购特别是涉外并购的中介机构如：现有的商业投资银行、律师事务所、会计事务所还比较少，比较落后，已有的机构目前尚难开展企业并购业务。要大力发展这类中介机构，培训有能力策划并购、资产评估、熟悉合同法及有关法律事务的专家。
（3）在目前社会保障体系尚待建立的情况下， 国家制定必要的并购后安置原企业就业人员的法规，防止外商将就业包袱甩给中方或甩给社会。
（4）从长远看，最重要的是贯彻国家产业政策、 防止外商借并购形成对国内行业和地区的垄断，尽快制订外商并购方面的反垄断法。
四.我国利用外资投向政策的战略选择
1.我国产业区域政策与外资投向（结构）政策关系
外资投向的结构性政策无疑要兼顾国内产业区域政策的一般性目标，与国家总体发展战略协调一致。然而，由于外资投向问题涉及外国的资金所有者的投资经营动机及资本收益等利益的分配问题，对外资投向（结构）政策必然要有其特殊的政策目标，这就必须保证在使用外资（特别是在特定的产业和区域使用外资）时，不会对我国的经济独立、经济发展及各种经济权益的安全性产生威胁。因此，将国内产业、区域政策目标和外资（使用结构）投向政策目标这两方面综合起来，就可以形成一些限制或鼓励外资投向的政策标准。这些标准大致可以分为四种：第一，禁止类产业；第二类为限制类产业；第三类为鼓励产业；第四类是中性（即不限制也不鼓励）类产业。
这里需要指出的是，涉及国家经济安全的主要是股权型的投资即绝大多数类型的直接投资（独资、合资、控股、并购等）。间接投资由于投资人不参与企业生产经营，受资国可以完全控制其投向，因此，间接投资的产业政策应基本同国内资金使用的产业政策方向吻合。但是由于间接投资涉及还本付息的债务负担及汇率等风险问题，对那些投资风险大的行业或项目，对偿债能力有限的债务人则要限制使用。
国家对国外投资（主要是直接投资）的产业政策，应分为两个方向。第一个方向是确定那些是否可以进入国内的国外直接投资的政策标准问题。它把外资分为两大类即许可进入的投资与不许可进入的投资。所谓不许可进入的投资就是我们经常所说的禁止类投资。这类外商投资项目包括：
（一）属于危害国家安全或损害社会公共利益的行业，如：军工行业、危害军事设施安全及使用效能的项目、赌博、色情服务业等；空中交通管制，新闻媒介行业等。
（二）属于对环境造成污染损害的行业，破坏自然资源包括野生动植物资源及稀有的珍贵优良品种；损害人体健康致癌致畸的原料及加工。
（三）属于运用我国特有的工艺或技术生产的如象牙雕刻、手工地毯、中草药等等。
（四）重要的矿产资源的开发，如原子能。
（五）必须由国家垄断的行业如邮电、电网、城市供水、热、煤气等管网建设经营。
（六）其它国家法律法规禁止的项目。
除了上述行业之外的行业，原则上讲，都是许可进入的投资领域。在许可外资进入的领域，有相当数量的行业需要国家产业政策加以限制。从目前的政策看，这类行业是较多的。然而，我们认为，目前规划性政策体系中一个比较严重问题是将那些针对外资投向的限制性政策与针对内资投向的国内产业政策往往混在一起，不加区分，比较典型的就是对所谓“国内供给充足、技术成熟、市场饱和”的一般性加工工业的利用外资政策。在目前的外资政策中这种行业属于限制类。其实，这些行业往往是市场竞争很充分的行业，国内同类企业的竞争力很强，已不必再由国家政策来实行对外保护。而外商投资到这些行业的风险也必然较大，考虑到竞争压力，外商投资也不会太多进入。
真正应该加以重点限制的外资直接投资的工业应是那些正处于生产率上升率高、收入需求性大，动态比较费用低，而目前又处于幼稚工业状态的国内先导和支柱性的产业。如汽车、航空等运输设备制造、微电子产业及其他一些国民经济重要的基础产业（设备原材料企业）等和一些高科技产业。这些产业尽管目前供给不足，缺乏技术，但是关系到国家经济独立和国际竞争力，应限制外商以独资或控股的方式进入。这些行业的发展，应当如同我们前面提到的那样，主要利用国内资金或间接的国外资金，保持国内资本对这些行业的绝对控制。所以，建议对目前的外商投资的限制性政策的范围做较大调整。（一）注意区分国内产业政策与外资投向政策的界限，放开对正形成充分竞争的行业的外商直接投资进入的限制。（二）严格控制外商直接投资对国内幼稚工业领域的进入，保证国家经济独立和国际经济竞争能力的培育。（三）限制的标准和方法主要是防止外商在这些领域形成垄断，在不完全竞争的市场或寡头垄断市场中要保证国内资本在企业中控股并占据行业主导地位。（四）对引进跨国公司进入中国的上述领域，尤其要审慎小心，防止出现被垄断的现象。（五）随着国内企业的成熟及上述行业逐渐成为竞争性市场结构，再逐步放开外商进入的限制。
2.利用外资的区域平衡政策
改革开放以来的利用外资，特别是80年代中期以来迅速增加的国外直接投资，大多集中在沿海地区。这是同这一时期我国国民经济发展的基本趋势一致的。我国的沿海地区对于吸引国外资本流入有明显的区位优势和资源条件。当前，由于国内沿海与内地之间经济发展的差距拉得过大，沿海地区自然资源不足，开采成本提高，“九五”时期至2010年，国家投资重点不可避免地要向中西部倾斜。问题在于，国家利用外资政策的重点是否也要随之而向中西部转移。实际上，国家利用外资政策同国家总体经济战略布局之间既要协调一致又要有所区别。从中西部地区对资金、技术及国外市场的需求角度看，吸引国外投资、扩大资源可利用资金必要的。但从目前看，大规模吸引外资进入内陆地区的条件还不具备。首先，中西部经济总体上是我国经济承受国际竞争较薄弱部分。从其区位条件及基础设施建设现状看，发展出口导向产业的前景不太有利。因而外商外资进入的主要目标肯定是利用其垄断优势占领国内市场，当地民族工业为这种引进外资将会付出相当大的代价。因此，中西部地区引进外资政策应有如下几点需要注意：
（1 ）中西部地区的外资引进的产业重点应集中在基础设施建设上，如大的交通干线建设改造，邮电通讯建设主要经济中心城市的城市基础设施，鉴于这些地区的地方财力有限，过去出现较多的偿债困难，建议鼓励外商BOT投资方式，或在国外发行债券的方式， 推动这地区的加速开发。继续鼓励出口导向行业的投资。
（2 ）中西部地区引进外资的区域重点主要应包括沿江地区沿欧亚陆桥地区沿边经贸中心城市，以及可能成为中西部地区新的经济增长极的地区。
（3）国家对同上述地区和产业投资的外资，按国际惯例， 给予税收等方面的优惠待遇，由沿海向内陆地区递度分布，越靠近内陆中心地区，优惠程度越大。
五.积极利用外资的同时，保证经济内部平衡与外部平衡的协调
1.利用外资与我国的宏观经济的稳定
近年来，我国利用外资规模迅速增加，这既有外部原因，又有内部原因。从外部来看，进入90年代，扩张迅速的国际资本市场，现已达到极大的规模。同时，全球资本流动速度加快，进一步推动了国际资本市场的扩张。亚太地区吸收国际资本的能力日见扩大，已成为吸引外资的热点地区。从国内角度看，经济的快速发展、资金的紧缺及较高利率水平，与平衡贸易的促进出口贸易政策相连系的人民币不断较大幅度贬值趋势，国内各方面为吸引外资而实行的“超国民待遇”引资政策，这些都为近几年来外资进入中国的规模超速增长创造了内部条件。
资本跨国流动影响一国短期宏观经济稳定的最危险的因素就是带有极大的投机性的国际游资。在过去的10年里，主要用于银行储蓄、债券、商业票据及各类期货等流动性很大的短期国际资本（又称国际游资）在国际资本市场中的影响力显著增长，干扰资本市场稳定，导致国际金融的震荡，在我国近年来大量增加的外资中，有相当大的一部分就是这种短期的，趋利性和流动性极强的国际游资。尽管我国目前并未开放资本市场，人民币并未完全成为自由兑换货币，但国际游资仍是有渠道可进出我国。1994年我国外汇体制实行重要改革，外汇管制较以前大为放松，人民币实行经常项目下有条件可兑换。外商企业在现行外汇制度下享受保留现汇账户的特殊待遇。银行对售汇的范围和数额规定，并不十分明确；另一方面，国家对外资企业借入外债一般只实行事后登记制度。银行对偿还境外外汇贷款的限制较少，外商企业可以通过其自有的现汇账户汇出国外。当然，国际游资在目前条件下，还不可能对国内宏观经济的稳定引起象墨西哥危机时那样大的冲击。
不管怎样，短时期内规模庞大国外资金涌入涌出，对中国宏观经济的总量平衡总会产生一些不利影响：
第一，这种短期内外资大量涌入往往会造成外汇储备骤然增加。目前外汇储备已超过1000亿美元，五个半月进口量的水平。国内总的资金供应量过多，推动国内盲目扩大投资。同时连带在股票、债券、房地产、期货等领域产生泡沫经济现象。
第二， 外资的大量进入增加了我国政府的宏观调控的实施难度。1993年以来，为了抑制通货膨胀的经济过热，国家采取了提高利率、控制贷款规模，减少货币发行量的紧缩银根措施。但是，外资的大量进入却抵消了这些传统的宏观调控政策效果。外汇储备与出口售汇的压力导致国内货币供应量不断扩大，通货膨胀难以抑制。当经济处于不景气时期，需要宏观管理当局放松银根，下调利率时，游资则会因境内利率不高而出现抽逃，使这时的宏观政策无法达到扩大需求的目的。
第三，增加了人民币汇率的不稳定因素。过多的外资流入会造成人民币汇率不正常的攀升对贸易出口产生抑制作用。
第四，国内资源的闲置。1994年，我国银行各项存款余额的增长比贷款余额增长高出2779 亿元人民币， 同时又借用了至少不低于人民币3800亿元的外资。
2.保持利用外资的平稳增长的对策
1）控制短期外债和证券投资的流入，保持合理的外资结构。 一般地说，直接投资和中长期借款比较稳定，短期外债和证券投资则极易受国际金融市场状况的影响。吸引国外短期证券投资不可过量，否则一旦外资抽走便会产生对国内宏观经济平衡的严重冲击。
2）在目前阶段，资本项目仍应严格加以管制， 禁止投机性套利资本的流入。一般套利资本的投资离不开一个开放的资本市场。在目前国内资本市场不成熟、相关法规不健全的条件下，应严格禁止外资进入国内股票（A股）市场和国债市场。
3）完善国际收支统计，建立对短期资本的流入流出监测体系。 在短期资本流量过大时，可考虑开征惩罚性税收，以减缓国际游资对我国宏观经济的冲击。
4）逐步改变依靠税收等方面的优惠政策吸引外资的作法。 在引进外资初期，由于经济尚未进入高速增长阶段，国内体制和宏观经济环境对于国外投资者来说都不稳定，实行某种程度上的“超国民待遇”的优惠政策是不可避免的。目前我国已经踏入成熟债务国的门槛，国内投资环境对国外投资者极具吸引力，因而有必要逐步改变现行的主要依靠税收等优惠政策吸引外商投资的作法，用加快法制建设维护投资引资双方的合法权益，提供符合国际惯例的依法管理平等竞争的市场条件、保持宏观经济的健康发展等规范化的政策手段，为国外资本流入提供长期稳定的投资环境。
（执笔人：杨小兵）
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