依法行政的日本式循环型社会及启示，本文主要内容关键词为：依法行政论文,启示论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪60年代美国经济学家K·波尔丁首次提出循环经济的概念。然而，以“减量（Reduce）、再用（Reuse）、循环（Recycle）”即“3R”为原则的循环经济，一直到90年代，才开始受到各国的重视。面对全球人口膨胀、资源短缺、环境污染和生态恶化的现状，发达国家纷纷把发展循环经济，建设循环型社会作为资源和生态环境协调发展的重要途径。日本于2000年6月颁布了《推进循环型社会形成基本法》，紧跟世界潮流，拉开了建设循环型社会的序幕。
一、由浪费型社会向循环型社会过渡
战后，日本经济获得高速增长后，大部分日本人也因此享受到了充裕的物质生活。如：日本的GDP，1970年是75.3万亿日元，1998年增加为497.3万亿日元。期间，每100个日本家庭拥有的汽车数量从1970年的22.6辆增加到了1999年的126.7辆；拥有的彩电数量从1970年的26.9台增加到了1999年的224台。
然而，人们享受的物质文明却以废弃物（垃圾）的大量排放为代价。如日本各种资源都比较匮乏，但受家电新产品不断研发上市的影响，各类家电的普及率和更新换代率极高；又如经济富裕后，日本社会的食品浪费现象非常严重，据日本农林水产省2003年公布的《食品浪费统计调查》报告表明，日本的食品平均浪费率为5.1％，其中一般餐馆的浪费率在3％，饭店的食品浪费率为7.2％。食品浪费现象最严重的是各种宴会、冷餐会，浪费率为15.7％，其中婚姻宴会的浪费率高达23.9％。包括家庭废弃食物在内，日本每年要浪费大约1000万吨的食品。
在日本，废弃物主要被分为一般废弃物和产业废弃物两大类，一般废弃物又包括事务性废弃物和生活垃圾，而生活垃圾则被进一步分成由吃剩的饭菜、除容器包装物之外的纸、布、皮等构成的可燃性垃圾，由废旧小家电、小五金、玻璃制品、陶瓷制品等构成的不可燃性垃圾，及以陈旧的自行车、电风扇、吸尘器、煤气灶、各类家具等为代表的大型垃圾等。产业废弃物则主要指由企业生产经营活动所产生的废油、废酸、废碱、废屑、废渣、动物粪尿及尸体等。
日本一般废弃物的排放量从1975年的4205万吨增加到了1996年的5115万吨；产业废弃物的排放量从1975年的2亿3600万吨增加到1996年的4亿500万吨。在日本，产业废弃物排放最多的行业是建筑业，日本每年产生的建筑垃圾约为9000万吨。如，扎幌市1998年共产生建筑垃圾1353.7吨，占该市产业废弃物总排出量的33.7％。
因此，经济高速增长后的日本社会是一个“大量生产、大量消费、大量废弃”的浪费型社会。
随着废弃物排放量的增加，日本对废弃物最终处理场所的需求量也在增加。这对于国土面积狭窄、资源总量绝对不足的日本而言，无疑是一项必须正视的严峻挑战。尽管采取了大量废弃物减量排放处置方面的措施，但日本每年废弃物最终填埋量仍有约6000万吨左右，导致废弃物填埋处置场越来越紧张。这一问题在东京等大都市尤为突出。同时，由于废弃物中不易自然降解、加工处置过程中容易产生有害物质的越来越多，对环境构成的危害也越来越大。另外，日本国内资源匮乏，所需石油的99.7％，煤炭的97.7％，天然气的96.6％都依赖进口。因此，将“大量生产、大量消费、大量废弃”的社会发展模式转变为“可持续的生产、消费”形态，在有效利用资源的同时，努力解决废弃物排放问题，建立一个控制天然资源消耗、降低环境负荷的循环型社会，对日本的可持续经济增长和社会发展具有积极的现实意义。
1997年7月，日本产业结构审议会发表了一份《关于促进循环型经济体系的建立（循环经济展望）》的报告。这一报告针对诸如缺乏垃圾处理场等国民非常关心的环境问题进行了集中审议，指出资源和环境将是制约日本21世纪经济持续发展的两大因素，日本若要在21世纪继续保持世界经济强国的地位，就必须从大量生产、大量消费、大量废弃的传统经济发展模式转向循环经济发展模式。即，以最低的资源投入，达到最高效率的使用和最大限度的循环利用，实现污染物排放的最小化或零排放。该报告进一步指出，日本实现循环经济发展目标，建立循环型社会的核心对策：首先是转变观念，将传统的废弃物重新定义为“循环型资源”；其次是将对废弃物的管理从迄今为止的单纯回收方式转化为3R方式，并强调3R应共同实施。
2000年6月，日本政府制定了旨在环境与资源保护的《推进循环型社会形成基本法》，明确提出了建设“循环型社会”的目标，并将“循环型社会”定义为是一个“通过有效地抑制废弃物的发生，搞好循环资源的循环利用，确保废弃物得到妥善处理，从而实现抑制天然资源消费，并尽可能使环境负荷得以减轻的社会”。
二、日本式循环型社会的现行法律框架
日本由浪费型社会向循环型社会过渡，并非一蹴而就，而是经过了几十年时间的渐进式发展过程。期间，不断建立、健全的法律体系，为日本由浪费型社会向循环型社会过渡提供了坚实的法律保障。
20世纪50年代后半期到60年代，日本优先发展重工业。企业为追求利润，大量生产、大量排污，消极对待环保。60年代后半期，日本一度成为举世瞩目的“公害国”。为了改善这种局面，日本于1967年制定了《公害对策基本法》等一系列环保法律法规，依法对企业进行严格管理，促使企业加大环保力度。1973年“石油危机”时期，日本采取了更为严格的环保措施，开始了由高投入、高产出向重视节能降耗的转变。可以说，这场给世界带来恐慌的“石油危机”为日本播下了“循环经济”的种子。到了80年代，日本经济发展进入低增长阶段，节省能源资源的经济结构基本形成，为建立循环型经济打下了基础，故而这个时期也被称为日本循环经济的萌芽阶段。1991至2000年，是日本泡沫经济瓦解后的10年，日本开始对20世纪后半期的经济发展模式及经济发展水平的衡量标准及评价方法进行反思，先后于1993年11月制定了《环境基本法》和2000年6月制定了《推进循环型社会形成基本法》。
《推进循环型社会形成基本法》的制定是日本环境立法史上的一个里程碑。在该法制定的同时，其他有关循环经济的部门法与专门法也相应地得到修改或制定，《推进循环型社会形成基本法》下设两部部门法：《资源有效利用促进法》和《废弃物处理法》。要求从生产、流通、消费直至废弃，全程提高物资的有效利用率，因而将经济活动分为生产阶段、消费阶段、废弃物处理阶段，并对不同阶段的废弃物处理予以明确规定。即，首先在生产阶段要抑制废弃物的发生（reduce），其次在消费阶段要提倡产品的再使用（reuse），再次是将废弃物处理阶段进一步分为三个阶段，第一是再利用阶段（recycle），第二是热资源回收阶段，最后是适当处理阶段。该法在明确国家、地方政府和企业的任务与责任时，对企业作为废弃物排放者的责任作了特别规定，作为原则，要求各生产者（企业）在本企业产品变成废弃物之后，依然承担处理责任。
2001年4月所颁布的经修改形成的《资源有效利用促进法》，其前身是1991年制定的《再生资源利用促进法》。《资源有效利用促进法》计划按14种产品大类分别制定具有针对性的专门法，目前已形成《旧容器包装再利用法》、《旧家电再利用法》、《食品再利用法》、《建筑业废物再利用法》、《旧汽车再利用法》和《绿色采购法》等多部法律。修改后的《资源有效利用促进法》特别强调：（1）对汽车、家电、大型家具、煤气、石油机器等产品，要求通过资源化、长寿命化等方法来抑制废弃物的产生（reduce）。（2）对汽车、电脑、复印机、钢球游戏机等产品，要求实现产品零部件的再使用（reuse）。（3）对电脑、电池等产品，要求制作者承担回收和再利用的义务（recycle）。（4）对钢铁业、制纸业、化学工业等某些特定行业，要求各生产者承担产业废弃物减少（reduce）、再利用（reuse）和回收（recycle）的义务，同时要求消费者提供相应的协助。
《废弃物处理法》则强调：（1）地方行政部门负有设立安全适宜的废弃物处理设备的责任。（2）企业负有对产业废弃物进行最终处理的义务。（3）禁止在野外焚烧废弃物。
《旧容器包装再利用法》、《旧家电再利用法》、《食品再利用法》、《建筑业废物再利用法》、《旧汽车再利用法》和《绿色采购法》等专门法则分别对特定产品的再利用问题作出了规定。此类法律规定通常既涉及产品的生产阶段、消费阶段，也涉及产品经消费变为废弃物后的废弃物处理阶段。
第一，涉及产品生产阶段的规定
由于在所有的废弃物中，从家庭排放的一般废弃物约占废弃物总体积的60％，容器包装类垃圾约占废弃物总重量的25％。为了减少和再利用这类废弃物，日本于2000年4月开始实施的《容器包装再利用法》，规定生产者有义务使用明确的识别标记对产品的容器包装予以明示。目前，日本市场上共有5种有关容器包装的识别标记。它们分别是合成树脂材料制瓶（使用于存放酱油及饮料等）、纸制容器包装、塑制容器包装、饮料用铁皮罐和铝罐等。
《家电再利用法》则规定，空调、电视机、冰箱及洗衣机的生产厂家有义务对自己生产的产品加以回收，实现再商品化（含热回收）。上述商品的再商品化基准如下：空调60％以上、电视机55％以上、冰箱50％以上、洗衣机50％以上。以空调为例，生产厂家被认为履行了义务的标准是：空调回收到厂家之后，总量的60％以上应作为原材料或者零部件实现再商品化。
第二，涉及产品消费阶段的规定
为尽量减少食品废弃物的产生，抑制食品浪费及对残剩食品进行再利用。日本《食品再利用法》一方面规定消费者有义务抑制食品废弃，应避免过多购买食物或过量做饭；另一方面也鼓励消费者积极使用再生制品，如使用利用食品废弃物做成的肥料、饲料等。当消费者对冰箱、洗衣机、电视机、空调等大型生活垃圾进行处理时，按《家电再利用法》规定，消费者应支付厂商回收冰箱、洗衣机、电视机、空调的搬运费和电器再商品化的费用。具体收费标准视生产厂家不同略有出入，通常，空调需支付3600日元左右，电视机约2800日元，冰箱约4800日元，洗衣机约2500日元。《绿色采购法》则要求国家与地方政府在落实采购计划时尽可能选择环境负荷低的产品。
第三，涉及废弃物处理阶段的规定
建筑业是产生产业废弃物最多的一个行业。以扎幌市为例，1998年建筑业垃圾1353.7吨，占产业废弃物总排出量的33.7％。在日本，非法丢弃的废弃物中大部分是建筑垃圾。为此，《建筑业再利用法》规定，进行建筑物拆毁工程时，必须对特定建筑材料（水泥、木材等）实施分别拆毁，实现特定建筑材料的再资源化。如就目前的技术水平，该法律要求拆除后的木材应被制成再生木板，废弃的沥青混凝土应做成再生加热沥青混合物等，以此来改变以往建筑材料非法丢弃严重的现象。
容器包装回收后的利用价值很高。合成树脂材料制成的瓶子可制成制服、地毯等纤维制品；纸制容器包装可资源化为再生纸、固定燃料及建筑用板材等；塑料容器包装则可回收再生成塑料制品（调色板等）、热分解油、高炉还原剂、焦炭炉化学原料及石油化学原料、燃料等。
为了维护法律的严肃性，抵制违法行为，各相关法律条文中都列有明确的惩罚条款。如，《废弃物处理法》规定，凡非法抛弃和非法焚烧废弃物的，可被处以5年以下的徒刑和1000万日元（如果是法人，罚金为1亿日元）以下的罚款。《容器包装再利用法》对“不履行再商品化义务”的行为，规定可处以50万日元以下罚金：对于存在“拒绝、妨碍有关部门检查”或“征求报告时，不做报告或者提供虚假报告”行为的，也将课以20万日元以下罚金。另外，《建设再利用法》则规定，若违法，将处以最低10万日元，最高1年徒刑及50万日元的罚款。
三、日本式循环型社会的废弃物依法处置
为规范废弃物丢弃，日本对废弃物处置都有明确规定，可操作性强，便于实施与监督。
1、生活垃圾的处置
日本将生活垃圾分为可燃性垃圾、不可燃性垃圾、塑料资源、资源物品、大件垃圾和废旧电器、特殊家电垃圾、干电池、体温表类垃圾等7类，并对各自的处置方式、投放时间、投放地点等作出明确规定。（参见表1）
表1 日本生活垃圾分类及相应的处置规定
垃圾分类
内容
投放时间 投放地点
1、可燃性垃圾吃剩的饭菜、容器包装物之外的纸、布、皮等
每周两个投放日 指定投放地
2、不可燃性垃圾 废旧小家电、小五金、玻璃制品、陶瓷制品等
每月投放一次
指定投放地
3、塑料资源 塑料袋、膜、杯、盖、垫、泡沫缓冲材等
每二个月投放一次
指定投放地
4、资源物品 报纸、杂志、玻璃瓶、合成树脂材料制瓶、铁
每二个月投放一次
指定投放地
制品、铝制品、铁皮罐等
5、大件垃圾和废旧电器旧自行车、电风扇、吸尘器、煤气灶、各类家
具以及其它长度在60cm以上的不可燃物指定投放地
品等
6、特殊家电垃圾 废旧电视机、电冰箱、洗衣机、空调 送原购买店或新的购买店
7、干电池、体温表类垃圾指定的收集箱或由销售店
回收
另外，对废弃物处置通常也规定有明确的注意事项。如，可燃性垃圾丢弃，须：①去除水分，②食用油应倒在纸或布上，③纸尿布除去粪便，④竹、木板、树枝应折到50cm以下再丢弃，⑤放入指定的垃圾袋内。又如，不可燃性垃圾丢弃，须：①各种炉子、瓶、金属的自来水笔帽等应投入不可燃性垃圾袋内，②伞应取下布料再丢弃，③要切断电器的电线，④要将铁丝、菜刀的刀刃等包好后再丢弃，⑤放入指定的袋子中。再如，大件垃圾和废旧电器丢弃，须事先与大件垃圾受理中心联系，或自己负责搬运到市町村的废弃物最终处理场。对特殊家电垃圾，则明确规定消费者需支付相应的处理费。
在日本，生活垃圾的处理主要有直接焚烧、资源化和直接填埋三种。2001年最终焚烧的垃圾占垃圾总量的78.2％，与1992年相比，提高了3.9％，不可燃垃圾和焚烧残渣被直接送到垃圾场填埋。2001年，直接填埋垃圾占垃圾总排放量的5.3％，与1992年的14.9％相比，降低了9.6个百分点。2001年垃圾的资源化率为16.5％，与1992年相比，提高了5.8％。
作为公共物品，日本一般废弃物的集中清理场所由市町村政府负责设立。通常，每个市至少设有这样的清理场一个以上，不过，小的町村则有可能互相联合，采用“一部事务组合”的方式共同设立。清理场主要负责处理一至五类垃圾。由于三、四类及第五类中的大部分具有可售性，其销售收入归市町村所有。因而实际需要处理的只有一、二类垃圾。所有可燃垃圾必须先焚烧，不可燃垃圾也必须破碎，然后再运到专门的填埋场填埋。近年来，各个市町村的填埋场越来越少，因此如何通过垃圾的减量化以及彻底的分类、完善的中间处理等手段，以延长目前填埋场的使用寿命，成了日本政府的一个必要选择。
2、产业废弃物的处置
产业废弃物处理视其种类不同方法也不同，燃烧灰渣可直接填埋，这部分约占全部废弃物量的14％，另外像废纸、废玻璃、废金属、废塑料的相当部分可以回收，约占22％。其余大部分废弃物被排出时既不能再生利用又不能直接填埋，这就必须进行中间处理，如废酸废碱的中和、废油的油水分离、污泥的脱水干燥等，经此类中间处理后，这部分废弃物就可进行焚烧了。
近10年来，日本十分重视有害产业废弃物的处理。在产业废弃物中如含有某些有害物质，直接填埋或投弃于海洋，会对生活环境造成危害，因此，法律中规定像水银、镉、铅、六价铬、砷以及它们的化合物、有机磷化合物、氰化合物等为特定有害产业废弃物。如果产业废弃物中含有超过标准的有害物，就必须经过特别处理。通常，产生有害废弃物的企业在项目建成前，原则上应取得有害产业废弃物管理责任者的资格。
3、依法行政，建设循环型社会——札幌市的例子
“立法先行，依法行政”，这是日本建设循环型社会的特点。
以日本札幌市为例，各种瓶罐类容器每周回收一次，居民把废弃的瓶、罐放到固定的垃圾回收点，有专人将这些垃圾送到资源区分中心，经按种类、颜色区分后被送到再生工厂。一次性瓶子可洗净之后再利用；铁罐通过再溶解用于建筑材料、钢筋的制造；铝罐可再生为铝罐、汽车零件等。每周有一天回收不可燃的垃圾，干电池回收之后送到清扫事务所保管，然后送到再生工厂，再生成电子零件原料等。商店回收的东西有食品盒、纸盒、啤酒瓶等瓶类及充电电池。
为更好地回收废弃物，札幌还实施集团资源回收奖励金制度。对于那些在札幌登记过的集团资源回收实施团体，每回收1千克就能得到2日元的奖励金。这些团体一般是自治会、儿童会、老人俱乐部及其他居民团体等不以营利为目的的团体。回收的废弃物包括纸类、瓶类、金属类和布类等。
电视机、冰箱、洗衣机和空调按照《家电再回收法》的规定，由家电的零售店等进行回收，送至生产厂商。再商品化费用为电视机每台2700日元，冰箱每台4600日元，洗衣机每台2400日元，空调每台3500日元。消费者除了要承担这些费用之外，还要支付收集搬运费。
四、日本式循环型社会对我国的启示
2004年9月28日，我国召开了《全国循环经济工作会议》。会议对我国迄今为止发展循环经济的做法、经验和取得的成效进行交流，对《关于加快发展循环经济的指导意见（征求意见稿）》进行了讨论。会议传递了我国准备加快发展循环经济的信息。而经2004年7月8日贵阳市第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，2004年9月25日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准，并自2004年11月1日起正式实施的《贵阳市建设循环经济生态城市条例》是我国第一部有关建设循环经济的法规。
当前，随着中国经济快速增长和人口不断增加，水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾会越来越突出，生态建设和环境保护的形势日益严峻。面对这种情况，日本立法先行、依法行政地建设循环型社会的经验，无疑对我国按照科学发展观的要求，大力发展循环经济，加快建立资源节约型社会，具有重要的借鉴意义。为此，我们以为：
第一、提高全民族“垃圾即资源”的意识
长期以来，当人们一提到资源，基本上指的是自然资源，但实际上，现代社会中，资源的概念迅速扩展，“垃圾”作为一种资源类型，愈来愈受到人们的关注。以废纸为例，据统计，回收一吨废纸即相当于少砍伐20棵大树。因此，对于人均拥有资源量相对偏低的我国来说，全民树立“垃圾即资源”的意识，意义重大。在日本，无论是东京、京都还是大阪，无论是大街、小巷还是郊区，都几乎看不到垃圾。而在中国，至今在许多地方，甚至是名闻遐迩的大城市或旅游名胜地，地上随时可见废纸、果壳、易拉罐、塑料袋等垃圾。若能视垃圾为资源，则不仅能使垃圾减量化、资源化，还能提高我国城乡的整体环境保护水平。
第二、开展废物资源回收与利用的立法
目前，我国现有的法律中关于废弃物回收利用的很少，迄今为止颁布的有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废弃物环境污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国清洁生产促进法》。我国废物回收利用无论从组织形式、运作方式、管理体制和认识观念上都未根据市场的发展进行及时调整和变革。规范资源再生利用产业发展的法律法规也不健全，目前尚没有一部专门的针对这一问题的法律法规和规章，特别是废物回收的责任、废物拆解利用应遵循的规范、废物回收利用的特许经营制度、对无利用价值的废物的无害化处理的技术标准等规定非常缺乏。
日本在近年先后颁布了关于废物资源回收利用的一系列法律，对建立资源循环型社会起到关键性作用。我国也应该建立起一套适合我国国情的废物回收利用法律法规。有了法律的制约，人们对资源的使用、废物资源的回收利用就有了遵循的标准，对加快实现资源循环型社会的形成，规范资源的使用管理、合理配置及重新整合至关重要。
第三、实现废物资源回收利用的产业化发展
在日本，垃圾被分成很多类。有关部门制定垃圾回收的日程，根据垃圾类型不同，一周七天每天回收不同的垃圾。居民则按规定，每天将垃圾扔到指定地点。此外，还有特许经营的垃圾回收店、民间团体协助回收。
而中国现在还没有哪个城市是实行垃圾分类回收的，即使一些分类回收的试点地区往往也因垃圾的分类、回收、处理（或再利用）未形成完善的系统而夭折。废物有效回收利用的社会及经济效益巨大，因此，在资源短缺的状况下，应视“垃圾为资源”，重视废物资源的回收与利用，并适时产业化，尤其在电石渣、粉煤灰、秸秆、粪便、养殖废物、废轮胎、废家电、废灯管及电池等方面，应首先形成产业化的回收利用系统，逐步形成规模化的产业集群，提高废物资源利用的规模效应。
第四、规范企业行为，发挥企业在我国建设循环型社会中的应有作用
企业是产业废弃物产生的主要根源，也是大部分废弃物资源化利用的利用者（或废弃物资源化再利用产品的生产者）。为实现循环型社会，企业应当在环境保护方面起表率作用。如，在采购行为中注重绿色购买，优先购买经过生态设计或通过环境标志认证的产品；在日常办公过程中要注意节能、降耗，特别要注意制定废纸的回收再利用、空调电器等节能计划；在生产中要实现绿色清洁生产，减少废弃物产生。各种产品，特别是洗衣机、冰箱等大件家电废弃后，生产厂商要主动回收再利用。
第五、积极发挥社区的作用，组建废物资源的回收利用系统
在中国，社区已遍布大中小各个城市。社区可以说是城市资源回收再利用的一个重要环节。我们可以形成以企业、零售店、社区为主干的网络化的废物资源回收利用系统，达到废弃物，尤其是生活废弃物资源回收利用的网络化管理，最大限度实现废物资源的有效利用。