国家“桥头堡”战略与次国家政府外交定位，本文主要内容关键词为：国家论文,桥头堡论文,外交论文,战略论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D801 文献标识码：A 文章编号：1008-8717(2010)12-0095-03
一、“桥头堡”战略整体布局与次国家政府外交动力
从2006年到2009年，中国国家“桥头堡”陆路开放战略思维逐渐清晰。2006年9月、2009年6月和7月，中共中央总书记、国家主席胡锦涛先后提出努力将新疆打造成中国西向对外开放的桥头堡和枢纽站；推动黑龙江真正成为我国沿边开放的重要桥头堡和枢纽站；要把云南建成中国面向西南开放的重要桥头堡。西北、东北和西南成为中国“桥头堡”陆路开放战略布局的三个重要方向。
三个“桥头堡”是一个整体组合，形成内陆对外开放的整体布局；“桥头堡”陆路开放与沿海开放，形成国家全方位对外开放的整体布局。在这两个层面的整体布局中，新疆、黑龙江和云南能够发挥能动功效，积极拓展次国家政府外交的领域与作为。
在当前国际事务中，次国家政府的地位日益上升，在国家整体外交战略中的地位和作用越来越重要。次国家政府(subnational governments)，指仅在一国局部领土上行使管辖权的政府，即所有中央政府以下的各级政府。①20世纪70年代，次国家政府在对外经济交往中的作用明显加强；20世纪80年代，还涉足军备控制、无核化、制裁南非种族隔离政权等国际事务。冷战结束以来，次国家政府外交活动获得全面快速发展：参与国际事务的次国家政府越来越多、涉足的领域越来越宽泛、在国家中央政府外交中的参与权重快速提升并开始中央政府与次国家政府在外交事务中强化协作的趋势。
在全球化背景下，地方的经济和社会发展日益成为次国家政府合法性的基础，而地方经济和社会的发展不得不越来越多地依赖于国际合作。非传统问题相互依存的深化、国际联系的增强，是拉力；中央权力的下放、次国家政府的跨界利益关注及其国际事务参与能力的增强，是推力。
冷战后，国家利益的重心转向经济、文化、社会、环境等低级政治领域；经济、文化、社会、环境等非传统安全的跨界联动性、②非零和性决定着其实现方式也相应地发生变化，次国家政府外交越来越成为国家利益实现的重要渠道：次国家政府的相关活动既可以减轻中央政府的工作负担，也可以发挥次国家政府的工作积极性，直接促进地方经济和社会的发展进步。黑龙江、新疆和云南的次国家政府外交，在“桥头堡”战略中具备了推力与拉力。
二、战略定位：服务国家对外开放整体战略布局
服务国家整体战略，是新疆、黑龙江和云南等“桥头堡”战略内陆沿边省份次国家政府外交的一项核心原则。相关省份在国家战略中的定位，是依据自身的综合优势，服务国家战略高度规划区域发展，以有助于形成中央的鼓励政策和中央-地方的互动模式。只有在服务国家战略中方能够积极发挥次国家政府外交的功能，方能够把握相关省份在“桥头堡”战略部署中的发展机遇；任何偏离这一核心原则的行为，都可能导致短视和盲目行为。
与20世纪七八十年代开始的沿海开放相比，“桥头堡”陆路对外开放涉及的问题领域更加宽，非传统安全成为突出问题；区域(经济)性组织的合作形式与作用越来越突出；连贯西部、中部和东部，促进各地经济共同、平衡发展以促进中国经济的升级。因此，“桥头堡”陆路沿边省份能够从三个层面发挥次国家政府外交功能和优势：一是帮助国家在“桥头堡”战略下解决突出的非传统安全问题；二是帮助国家在“桥头堡”战略下推进和强化地区(组织)合作；三是在“桥头堡”开放框架下服务中国西部、中部和东部的对外开放与发展。
新疆、黑龙江和云南，是维护边疆稳定的屏障，也是解决一系列非传统安全的主战场。除“东突”分离主义活动外，一些跨界民族问题和毒品问题等非传统安全问题直接威胁中国国家的安定。相关的次国家政府外交，能够在三个方面发挥综合治理积极功能：拓宽与相关国家及其地方政府在解决一系列非传统安全问题中的合作渠道；通过经济、文化等合作的领域拓展与深化促进分离主义、毒品问题和跨界民族问题等重大非传统问题的解决；在次政府外交中获取更多的相关非传统安全问题信息，提供国家决策参考。
随着上海合作组织的深入发展、中国-东盟自由贸易区的建成、东北亚合作的逐渐加强，中国“桥头堡”陆路对外开放国际合作将具有更稳定、更灵活适宜、更具机制化和操作性的形式。由于地域优势和传统跨界民族交往的优势，相关省份与周边国家长期存在一些传统的跨界交往形式；新疆、黑龙江和云南在改革开放以来与一些国家相互设立了一系列经济、文化机构，初步构成一个经常性的合作机制体系。因此，相关省份能够以次政府外交为国家陆路开放提供诸多灵活便捷的合作形式，丰富和深化区域组织的合作形式与内容，能够为国家战略落实提供合作方式和渠道的多样性和便捷性。
西北、东北和西南地区相互关联形成一条内陆对外开放带，这条内陆对外开放带贯连西部、中部和东部，服务并带动不同区域的对外开放水平整体提升，正是国家战略的应有之意。“桥头堡”建设，一方面拓展市场、提升中国产品的国际竞争力、增强经济抗风险能力如应对国际金融危机等方面的能力；③另一方面带动边疆经济和中国各地区经济的整体、平衡发展。内陆开放前沿地带省份的次国家政府外交，能够以灵活便捷的方式服务中国各个地区的经济发展。
三、问题领域定位：次政府外交行为的两个层次
冷战后“经济、社会和环境问题得以进入国际安全议程的前列”，④经济、社会、环境的稳定、有序、和谐发展等广义的社会安全备受关注。⑤在社会安全问题领域大有作为，是“桥头堡”开放战略前沿省份次国家政府外交的重点行为领域定位。次国家政府外交与非传统安全并行提升又密切联系。非传统安全问题的“低级政治”特性大大拓展了次国家政府参与国际活动的空间；日益上升的次国家政府外交的重心和优势正在于能够积极推动“低级政治”领域问题较为有效的解决。
非传统安全既是(广义的)社会发展问题，又是重大国家安全问题。非传统安全问题发生于经济、社会、环保领域及其相互之间的非军事性威胁或侵害，其直接导致的是经济重大损失、社会高度不稳或环境严重恶化，但进而威胁的则是国家政权的稳定性或国家主权的完整性的相关事态。⑥把握相关问题的“低级政治”特性和政治性，次政府外交行为方可在“桥头堡”战略建设中积极作为。
“桥头堡”建设包括一系列的非传统安全问题，包括经济安全、周边国家交通和信息网络、能源安全、跨境事务等。相关次政府外交活动，能够为区域经济合作等一系列区域非传统安全的解决提供机制性或非机制性的渠道。如资本、商品和人员的通道；禁毒和反恐的信息交流与行动合作的通道；跨省份间和国家间、地区间的陆路和空中联系通道；能源通道等。由于“桥头堡”陆路开放直接辐射周边国家，次政府外交能够将“桥头堡”战略平台具体化，一系列非传统安全问题的相关方能够在次政府外交合作框架内汇总信息、寻求解决方案。
“桥头堡”战略的开放功能与发展功能是同一的。由于“桥头堡”战略增强了新疆、黑龙江和云南等省份的发展动力和开放活力，相关的次政府外交活动促进自身综合实力(包括服务国家整体战略能力)的提升，使得“桥头堡”开放一方面是世界了解中国、中国了解世界的窗口；另一方面也是西部大开发对外开放、东部和中部提升对外开放层次的窗口。
非传统安全与传统安全均属于安全范畴，“‘安全’的话语总是非常政治化的语言”。⑦任何安全问题若忽视了国家利益主导、忽视国家安全认同，客观上只能导致虚无主义。⑧国家，虽然表现为非传统安全的间接主体(相对于社会而言)，但非传统安全的终极关注只能是国家安全，否则不成为非传统安全。⑨不少的非传统安全问题如恐怖主义及其密切相关的民族极端主义、宗教极端主义和一系列跨境民族问题，往往越出纯粹非传统安全领域而高度政治化，因此常常处于传统安全与非传统安全的交叉地带。
黑龙江、新疆和云南，都面临一系列与传统安全相互交织的重大非传统安全威胁，如“东突”分离主义活动、非法宗教活动和跨界人员流动等问题。在这些非传统安全问题领域保持高度的政治警惕和安全意识，把握经济、文化等问题的安全社会性及其社会性方式的解决，为避免相关非传统安全向“高级政治”转化提供条件，是相关次政府外交活动应有的安全理念和意识。
四、渠道定位：次政府外交的三方面渠道及其作为
与国家“桥头堡”开放战略政策同频共振，相关省份次国家政府外交的重点，也可以在这三个层面积极作为：在国内参与中央政府的外交决策及其外交实施活动；在国际社会的活动；海外常驻机构。⑩
在外交决策方面，次国家政府可以机制化或非机制化的方式与中央政府交换意见、向中央政府提出相关可行性建议；正式参与中央政府的外交决策。在实证的基础上，黑龙江、新疆和云南等可以向中央政府提供“桥头堡”建设实施的决策选择方案，特别是次国家政府外交角色的选择方案。相关省份可以就“桥头堡”战略实施保持经常性的联系，就发挥次国家政府外交功能功效问题交换意见并形成一定的理念，供中央决策参考，共同推动中央统一组建制度化的“桥头堡”建设实施中的多层次决策机制。在相关的问题领域实践与理论工作的积累基础上，如在生态建设、非政府组织、跨界问题、民族宗教问题与社会安定等方面的实践中提炼理论化的总结，为国家外交理念的发展提供借鉴。
在行为方面，次国家政府外交一方面直接参与中央政府的外交行动，另一方面自主地在国内、国际进行相应的活动。云南开辟的昆明-迪拜的航线，(11)不仅为“桥头堡”建设与西亚地区加强联系提供方便，还可以为云南在西亚地区的次政府外交活动拓展空间。
“桥头堡”建设中次国家政府外交的双边关系发展可以包括：构筑友好城市网络、民间和官方的互访、订立正式的合作协定等。相关省份多边关系发展服务于“桥头堡”建设的次国家外交行为可以包括：参加国际组织如国际禁毒和反恐等方面的相关组织；多边跨国合作如东北亚区域合作、上海合作组织区域合作以及湄公河流域国际合作。黑龙江、新疆和云南在以上方面已经取得许多成果，需要的是进一步拓展和将已有的成果系统化、网络化以适应“桥头堡”建设的需要。
次国家政府在海外设置的常驻机构，除综合性办事处外还包括一些具体问题的联络处如旅游机构，许多机构与非传统安全问题有关联。这些机构多设置于经济和交通中心，能够较好地发挥常驻机构的代表功能、信息功能、推广功能，能够积极服务于“桥头堡”战略的实施。黑龙江在俄罗斯和东北亚、新疆在中亚和东欧、云南在东南亚等一些国家的常驻机构初步形成网络状态，这些省份在西亚和非洲的一些国家也有不少的常驻机构包括云南有色金属等行业的常驻机构，还有许多潜力可以挖掘。
结语：从地方到中央的推进线路
由于时代背景、问题领域、中国的发展状况等方面的较大差异，与20世纪七八十年代开始的沿海开放相比，国家层面在推进“桥头堡”陆路对外开放战略的政策方针有较大差别：中央要求“桥头堡”陆路对外开放前沿的省级行为体增强次国家政府外交的主动性，而非中央当年在沿海开放中集中国家力量予以突破的政策方针。这为相关省份的次国家政府外交提供了广阔的空间，也为相关省份的“桥头堡”战略实施中的次政府外交明确了一个方向。
这个方向要求省级行为体在次国家政府外交中积极发挥功能而尽可能少地依赖中央政府的外交资源。相关省份如果期望中央沿用当年沿海开放模式和政策对待“桥头堡”内陆开放前沿省份，不仅是不现实的，更可能是与中央的战略实施有所相左的。国家对“桥头堡”内陆沿边省份的期待更多的不是当年沿海开放省份的“尖刀营”作用而是适应现时代环境的“独立团”功能。
通过次国家政府外交的积极行为，促进“桥头堡”战略实施的不断推进，在相关积累成熟时，国家再将一些机制上升到国家的外交和政策层面。这一由地方到中央的推进线路模式，需要“桥头堡”战略前沿省份明晰、理解、认识，以把握“桥头堡”战略下次国家政府外交的空间、思维和挑战。
注释：
①在单一制国家中，“次国家政府”即“次中央政府”，也即地方政府。参见陈志敏.次国家政府与对外事务[M].北京：长征出版社，2001年，第5页。
②陆忠伟(主编).非传统安全论[M].北京：时事出版社，2003年，第24页。
③中国面临的国际经济环境出现新挑战，中国遭遇的经济摩擦日益增多且影响加深、国际金融危机等重大事件与中国经济的关联度加深、核心创造力成为国际竞争的突出环节。经过30多年的改革开放，西部大开发、增强国内市场活力和陆路开放的条件成熟。
④Barry Buzan,"New Patterns of Global Security in the Twenty-First Century",International Affairs,Vol.67,No.3,July 1991,pp.431-451.
⑤王逸舟.论“非传统安全”——基于国家与社会关系的一种分析思路[J].学习与探索，2005年，第3期，第10页。
⑥本定义在主要参考了以下文献的基础上形成：陆忠伟(主编).非传统安全论[M].北京：时事出版社，2003年；巴瑞·布赞(等人).新安全论[M].朱宁(译)，杭州：浙江人民出版社，2003年；傅勇.非传统安全与中国[M].上海：上海人民出版社，2007年；部分学术论文。
⑦Keith Krause and Michael C.Williams,"Broadening the Agenda of Security Studies:Politics and Methods",Mershon International Studies Reviews,vol.40,1996,p.233.
⑧朱锋.“非传统安全”解析[J].中国社会科学，2004年第4期，第146页。
⑨王逸舟.论“非传统安全”——基于国家与社会关系的一种分析思路[J].学习与探索，2005年第3期，第7-8页。
⑩陈志敏.次国家政府与对外事务[M].北京：长征出版社，2001年，第四章。
(11)东航从昆明直航迪拜的MU755次航班2010年2月22日在昆明机场首飞。昆明成为继北京、上海、广州之后国内第四个开通迪拜国际航线的内地城市。该航线开通前，中国前往迪拜只能，从上海、北京、广州出发或从香港转机，飞行时间比从昆明出发要多出2个小时左右。