对我国城市化①健康发展的理论思考——城乡统筹发展的视角，本文主要内容关键词为：健康发展论文,城乡论文,视角论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：1674－6171（2010）01－0035－012
新中国成立60年来，经历了从“非城市化的工业化”道路到“积极稳妥地推进城镇化”战略，这是我国城市化思想的一次解放。现在国家进入了新的发展时期，中央提出科学发展观，建设和谐社会，建设资源节约型和环境友好型社会，城市化政策也必须适应和体现国家发展的战略性转变。为此，需要正确、全面地理解城市化，尤其应强调城市化在城乡协调发展中应承担的带动农村发展的历史责任。
一、引言
城市化是走向现代化的必由之路。20世纪90年代中期以来，我国城市化进程加快，成为我国经济快速发展的重要推动力量。城市化对中国经济社会大发展的巨大作用毋庸置疑，这一进程也不会嘎然而止。但经过近年来的快速发展，我们需要客观地分析总结，针对突出的问题作出决断，使城市化沿着正确的道路前行。
（一）中国正在经历赶超型的快速城市化阶段
众多学者描述了城市化将给中国带来的巨大变化。“城市化不仅是国民经济增长的主要支持力量，而且还是解决我们面临的一系列重大战略难题的共同出路。解决中国的就业、产业结构升级、扩大对外开放、调整供求失衡、完善基础设施、提高企业国际竞争力、实现可持续发展等诸多重大难题的相交之点就在于城市化发展……农村剩余劳动力的出路在哪里？在于向城镇和非农产业转移。世界各国的经验都证明，资源、人口向城市集中，是优化基础设施资源配置，缓解人类经济系统与自然界之间矛盾的最优方案”。②
城市化，这个已经让中国几代人争论不休的话题，在20世纪后期深受两个美国人的言论影响而骤然加速。一是美国城市地理学家诺瑟姆（1979年）基于欧美发达国家的经验：“城市化水平在30％～70％之间是城市化加速发展阶段。”二是诺贝尔奖得主美国经济学家斯蒂格利茨（1998年）的断言：“21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国的高科技产业，二是中国的城市化。”③ 这无疑给中国城市化造势提供了理论依据，让急欲进入现代文明社会的中国，选择了推进城市化加速发展的政策，进入了如美国学者刘易斯·芒福德所说的“十分难得的城市黄金时代”。
20世纪90年代以来，循序渐进和城乡协调发展的城市化战略难以获得广泛认可，而赶超型城市化战略则成为巨大的诱惑。从中央到地方都提出要进一步加快城市化发展。如中国政府1996年向联合国第二次人类住区大会提交的《中华人民共和国人类住区发展报告》预测，到2010年全国城镇人口将达6.3亿左右，城市化水平将达45％，2010～2020年间我国城市化水平的增长速度还会有所加快，将年均增长1.3个百分点左右。又如河南省“十一五”规划指出“每年城镇化率要提高1.5％”。这样的速度，即使与欧美发达国家快速城市化时期相比，也是有过之而无不及的。在城市化率从20％提高到40％的过程中，英国经历了120年，法国经历了100年，德国经历了80年，美国经历了40年，前苏联和日本分别经历了30年，而中国仅用了22年。④近十年来我国城市化的快速推进，不仅在空间上导致建设布局出现无序乃至失控，而且使耕地、水、能源等重要资源过度消耗，环境受到严重污染。同时，快速城市化所带来的就业、住房、社会福利等方面的社会矛盾也日益尖锐。
（二）以城镇建设为主的城市化偏离了城乡统筹发展的初衷
从“九五”时期以来的党中央和国务院有关决议、政府工作报告和国民经济发展规划等重要文件来看，我国推进“城镇化”从来就不是一个单纯致力于推进城市发展的战略，而是把“城镇化”当作解决“三农”问题的一种手段，城镇化战略的目标是为了带动农村发展，促进城乡和谐发展。但现实是，我国许多地方政府往往以城镇建设政策替代城镇化政策，把重点放在城镇改造、城镇规模扩张上，导致城镇建设对城乡土地、资金等的需求迅速上升，超越发展阶段和经济支撑能力。
在缺乏城镇建设资金的情况下采取赶超型城市化战略，城市政府几乎不假思索地延续了建国初期为了实现工业化而剥夺农业的政策定势，采取了剥夺农村资源的方式来建设现代化的城市。⑤ 致使20世纪90年代以来出现了农村人才流失、耕地面积下降、农村资金净流出等现象。而在金融危机袭来时，城市及其工业又将刺激内需的期望寄托于农村，但农村的消费能力远远低于预期。这种在利益驱使下已被扭曲的城乡统筹发展，使城市超常规发展，以城镇人口比重为衡量标准的城市化水平超常规上升，但城乡差距并没有缩小，而是进一步加剧了。
在工业化和城市化的推动下，城镇居民收入相当于农村居民收入的倍数由1978年的2.57倍，在1985年一度下降到1.86倍，但随后又扩大到2007年的3.33倍，从过程来看，城乡收入差距的变化呈倒U字形。2000～2007年，我国城镇居民可支配收入年均增长率达到10.1％，而农民人均纯收入年均增长率只有6.2％。并且，从长期趋势看，随着我国工业化、城市化的快速发展，缩小城乡、地区间居民收入差距的难度越来越大。或许，正是看到了1999年被寄予巨大希望的“小城镇，大战略”在实施中的各种异化现象，党中央和国务院才不得不在十六届五中全会和2006年中央一号文件用“社会主义新农村建设”来明示城镇化和农村发展之间的关系。
毫无疑问，在中国建设全面小康社会的进程中，城市化直接关系到可持续发展、城乡统筹、进而实现和平崛起等战略目标。本文通过对城市化理论和国际经验的再研究，意在使我国城市化按照循序渐进的原则，走一条资源节约型的科学发展道路，真正有利于实现城乡统筹发展。
二、对我国城市化进程中的几个关系的判断
现代意义的城市化⑥是人口向城市集聚的过程，是工业化的伴生物，是经济社会发展的综合结果。新中国建国初城市人口只有1000多万，改革开放30年来，工业化的深入发展推动了大规模的城市化。2007年全国655座城市，2万多个建制镇，城镇建设总用地7.74万平方公里，城镇人口5.94亿，城市化水平为44.94％，达到了中等发达国家的基准水平；第二产业产值占GDP的比重为48.6％，第三产业占GDP的比重为40.1％，二者合计为88.7％。围绕着人口、土地、工业化水平等数据，学术界进行了许多研究，并概括出了一些结论，诸如我国城市化水平滞后于经济发展水平和工业化水平等。本文将对一些观点进行分析判断。
（一）经济发展水平和人口城市化水平的关系
学术界常用人均GDP水平相对应的产业结构、就业结构、人口城市化水平等主要指标比较分析，提出在经济发展水平达到某种程度时，城市化水平和工业化水平也应该相应地达到多少。最典型的是钱纳里的“多国模型”，将城市化与人均GDP对应起来，根据人均GDP计算相应的城市化水平。国内引用最多的是世界银行研究的结论，100多个国家在人均GDP达到1000美元时，城市人口占总人口比重平均为53％。而2003年我国人均GDP就已经达到1100美元，城市化水平为40％（有关数据见表2），一些学者以此为依据，提出我国城市化水平低于我国的经济发展水平，需要加快推进城市化。
客观地看，由于突出的城乡二元结构、迥异的体制背景和特殊的工业化道路，我国与国外通常的城市化发展模式偏差很大。我国城市化进程有两个突出现象：一是产业结构转换远远快于就业结构转换，二是城乡人口结构转换又明显滞后于就业结构转换。这是二元经济结构的突出表现，是农村城市化与农村工业化未能实现协调互动发展的结果。但通过这样一个简单的对比就得出我国城市化水平落后于经济发展水平的观点是值得商榷的。
首先是人均GDP达到1000美元的时间不同，50年前的1000美元和现在的1000美元是不可比的。
其次，中国人口统计和国外的人口统计口径历来是不同的，我国以往的统计口径低估了那些实际在城镇谋生并定居但未改变农民身份的人的数量，因此以人口占比代表的城市化水平其实也不具备可比性。
第三，50年前的工业生产技术和现在的工业生产技术是不同的，现在工业生产的资本有机构成高，完成同样的产值需要的劳动力数量少，对城市化人口的增长推动力量相应要弱一些。
第四，城市化水平的高低并非仅由经济发展水平决定的，而是多种因素共同作用的结果。如中国内蒙古的一些自治旗城市化率达到87.5％，其经济发展水平并不高甚至很低，大量人口聚居在旗镇的原因是土地沙漠化，牧民不得不沙进人退。又如拉美国家的经济发展水平并不高，但其城市化水平普遍在70％以上，少有人认为拉美国家充斥着贫民窟的高城市化率值得我国学习。
（二）我国的城市化和工业化进程是否平衡
现代意义的城市化发端于工业革命，城市在这一过程中不断发展壮大，城市化水平也相应提高，即工业化与城市化是相互依存和协调推进的。据此，一些学者用城镇人口占全部人口的比重代表城市化水平，用工业产值占国内生产总值的比重代表工业化水平，并对二者进行比较后得出我国城市化水平长期滞后于工业化水平的结论。
这样一种比较本身就是不科学的，因为人口的属性和产值的属性不同，是不可比的。如果一定要比较，那就只能找二者的共同要素去比较。从工业化和城市化的关系来看，城市化的必要条件是农业生产力提高后解放了农村劳动力，能够为工业扩张提供劳动力供给；城市化的充分条件是从农村转移出来的劳动力能够被工业扩张需要的劳动力需求所吸纳，从而在城市定居下来。可见，城市化和工业化的共同要素是人口。从工业化的角度看，是劳动力（人口）从农业生产部门逐步进入非农业生产部门的过程；从城市化的角度看，是城市人口占总人口的比重不断增加的过程，即城市化意味着农村人口向城市的净转移。⑦ 因此，城市化的健康发展既需要农村能够有剩余的劳动力，又需要工业扩张来吸纳这些剩余的劳动力，两者缺一不可。城市化与工业化匹配与否，就取决于这一过程中劳动力的供给和需求是否平衡。当从农村转移出来的劳动力完全被工业发展所吸收，可以认为城市化与工业化是基本平衡的；当农村转移出来的劳动力不能完全被工业发展所吸纳，城市劳动力市场出现过剩时，可以认为城市化超前于工业化；当农村转移出来的劳动力不能满足工业扩展所需要的劳动力时，可以认为城市化滞后于工业化。
建国初期一直到改革开放前，我国由于实行计划经济体制和城乡分割体制的赶超型工业化战略，长期处于农业生产能力不能充分支撑工业化的状态中，农业生产力水平低下，粮食供应紧张、棉布短缺、油料不足。为缓解粮食等农产品供应不足的问题，国家甚至采取户籍制度等强制措施将农民束缚在土地上从事农业生产，试图以此增加粮食产量和减少潜在的城市粮食消费量，农业部门不能为工业扩张提供劳动力供给。因此，从劳动力供求平衡来分析，这一时期劳动力是供应不足的，城市化滞后于工业化。
从改革开放一直到1992年提出建设社会主义市场经济体制，是以乡镇企业为代表的地方工业化“异军突起”的阶段，创造许多吸收劳动力就业的机会；同时，这一时期农业生产力水平虽然有所提高，但农民在乡镇企业工作时还必须兼顾农业生产，整个1980年代农村劳动力外出就业人数维持在300～500万人的水平。因此，这一时期城市化和工业化是基本平衡的。
而1995年以后，伴随着国有企业改制、乡镇企业二次创业和优化升级，农民外出务工人数也随之剧增，拉开了中国加速城市化时代的序幕。1998年农民工累计达到6500万人，2000年已达9430万，2003年更是高达1.85亿，平均每年外出务工农民增加近2500万人。但此时中国的工业化开始进入中后期阶段，随着技术进步和资本有机构成提高，工业吸收劳动力的能力下降，特别是当前金融危机的冲击之下，工业企业开工不足甚至破产，出现劳动力供给过剩的局面。因此，我们认为当前的广义人口城市化进程有超前于工业化进程的倾向。
（三）土地城市化进程快于人口城市化进程
城市用地空间扩展是城市化进程的物质形态，土地利用形态的城市化在中国的快速城市化和工业化中尤其明显。自改革开放以来，在全球经济一体化的新形势下，城市用地扩展特别是大城市和超大城市的日益蔓延所引起的城市化现象，与工业化、郊区化的步伐同样剧烈展开。
1996年之后，中国进入了城市化快速发展期。一些地方政府一味着眼于新占地、多占地，而不是节约和集约利用好存量土地，城市建设用地已经面临总量失控、结构失衡的局面。从1996年到2007年，城镇建成区面积增加了89.35％，而城镇人口数只增长了59.15％，土地城镇化的速度明显快于人口城镇化的速度。即使人均土地面积远远大于中国的欧美发达国家，在其城市化加速期的城市用地增长率与城镇人口增长率的比例也为1.1～1.2∶1，而我国已经高达1.51∶1，土地利用粗放。⑧ 在土地大扩张的情况下，我国城市人均综合占地很快达到130
的高水平，远远超过发达国家城市建设用地人均82.4和发展中国家人均83.3的水平。⑨ 2003年全国660个设市城市建成区平均整体容积率仅0.50，低于合理值。⑩
在无序发展的快速城市化过程中，我们付出了高昂的代价，“人口猛增，农田被吞噬，土地失控，水土资源日渐退化，环境祸患正威胁着人类的生存空间”。(11) 农村的土地被城镇化了，而农民及其家属却未被城市化。“农民工”一般以非正规就业为主，居住条件简陋恶劣（城中村、简易房、建筑工棚、地下室等）。这种城镇化过度侵占了大量的优质耕地，危及我国的粮食安全，制造出大量的失地农民，严重侵害了农民的权益，带来日趋激烈的社会冲突，危及城乡的社会安全与和谐发展。
我们并不反对城市化过程中合理占用农村土地，而是反对以城市化之名粗放利用甚至挥霍宝贵的农村土地资源。如何有效地利用这些土地，为城市健康持续发展做好规划，需要引起政府部门和理论界的重视。
三、对城市化加速理论的再认识
城市化发展进程的S曲线和加速期理论对我国的城市化政策产生了巨大的影响，许多城市规划以此为依据，制定出不切实际的城市化水平预测和城市规模发展目标，不仅加剧了人地矛盾，而且导致了巨大的资源浪费。有必要对这些理论进行剖析。
（一）城市化加速理论是工业化机器技术体系下的统计规律
1979年美国城市地理学家诺瑟姆发现：世界城市化进程呈现“S”型曲线规律，在城镇发展的早期（城镇人口比重不足10％），城镇人口增长比较缓慢，此时城市化只有潜在的趋势；当城镇人口比重超过10％后，城镇人口逐渐增多，城市化进入初始阶段；当城镇人口比重超过30％后，城镇人口增长加速，城市化进入加速阶段；之后，当城镇人口比重超过70％后，城镇人口增长速度趋缓，城市化进入终结阶段。诺瑟姆曲线只是在历史的具体层面上说明了工业化对城市化进程的影响，带有工业化机器技术体系的深深烙印，已经不能适应当前全球的信息化技术体系。
从历史看，工业化机器技术体系的形成启动了城市化的历史进程。1700年英国城市化人口为17％(12)，1733年英国发明了以水流为动力的纺纱机，开始了机器纺纱时代，但由于厂址只能选在河边而缺乏产业聚集效应，机器技术对城市化的推动还是比较慢的；直到1784年蒸汽机的发明与广泛使用，不再依赖水流为动力，使产业技术及机器生产向城市聚集，1801年英国城市化人口达到27.5％，结束了城市化的初始阶段；随着工业技术体系形成和进步，产业技术链或产业链之间的相关度提高，产业的聚集效应得以呈现，大量农业人口向城市集聚，城市化便进入加速阶段，1840年英国城市化水平达到40％，1851年达到51％，1861年为62.3％，在1921年已达到77.2％(13)，率先实现了城市化；此后英国工业化行进到后期阶段，机器技术体系的扩大越来越接近极限，这就面临以机器技术为核心的传统产业技术向以信息技术为核心的高技术转换的压力。由于高新技术不但不能更多地聚集人口，反而出现了排斥低素质劳动力的趋势，从而造成劳动力供应和城市人口的过剩，城市化速度趋缓甚至出现下降。如1970～1985年期间伦敦人口负增长率超过1％，共减少了125.9万人；在1985～1995年期间，其总人口也基本没有增加。1988年英国城市化水平为92％，但1998年下降为89％，2003年进一步下降为87％。(14)
（二）世界经济增长模式正在经历重大转型
从20世纪中叶以来，国外著名经济学者从理论和实证的角度研究了经济增长和产业结构变动的关系，这些理论对于各国的工业化政策起到了程度不一的影响。
产业革命前的经济发展依赖于农业，主要靠土地等自然资源投入实现增长，由于担心土地报酬递减，悲观论断“马尔萨斯陷阱”一度广受关注。第一次产业革命后，经济增长摆脱了土地的限制，主要靠物质资本积累和机器代替手工劳动，即早期狭义的“工业化”实现增长。1931年，德国经济学家霍夫曼（W.Hoffmann）根据当时资本品生产比消费品生产增长更快的现象，提出工业化后期阶段将是“重化工业化阶段”的“霍夫曼经验定理”。此后，哈罗德（R.Harrod，1939）和多马（E.Domar，1946）进一步提出H－D增长模型，在产出与资本存量存在固定比例（v）的假定下，本期的GDP增长率取决于上期的投资率。在广大发展中国家，包括中国在内，受这一理论的影响很大，在其工业化进程中主要依靠投资拉动经济增长。
然而，在先行工业化国家工业化后期，霍夫曼关于生产资本品的重化工业增长更快和居于主要地位的预言并没有实现，在国民经济的三个产业中，增长最快的不是工业和重工业，而是服务业，原因在于第二次产业革命的出现，使增长模式发生了根本变化(15)，“基于科学的技术”得到广泛运用，使生产率大大提高，经济增长主要靠人力资本积累和效率提高实现增长。索洛（R.Solow，1956）在对H－D模型置疑的基础上提出了索洛增长模型，
，索洛把A定义为“技术进步系数”。舒尔茨（T.Schultz，1961）一直强调人力资本，即人的知识和能力的积累在现代经济增长中的作用，人力资本投入是报酬递增的。库滋涅兹（S.Kuznets，1966）对先行工业化国家资本投入和GNP增长的关系大量数据进行的研究表明，经济增长的主要原因是基于由高素质人才有组织的科学研究的技术进步促使生产率的提高。美国等先行工业化国家曾因人力资本投资获得了一个经济持续增长的繁荣期，工业化和城市化得到稳步推进；而一些发展中国家（尤其是拉美国家）则无力在资金短缺的情况下投资人力资本，出现了畸形的过度城市化现象。
随着20世纪80年代后期现代信息技术（IT）和信息通信技术（ICT）的迅速发展和普及，先行工业化国家服务业，特别是从事制造业产前、产中和产后服务的服务业异军突起，制造业和服务业不断融合，“工业化”的概念扩展为服务业－工业化（Service- Industrialization）。由于ICT提供的高效信息服务对各行业交易成本的降低和整体效率的提高起了巨大的作用，未完成工业化的国家也努力运用现代信息手段加快工业化进程，后工业化时期以信息化带动的知识经济增长（新增长理论）风靡全球。经济增长模式不同于工业化早中期依靠投资和人力资本，对城市就业的影响也从工业制造领域逐步转向生产性服务业领域。
（三）中国的城市化发生在机器技术体系向信息技术体系转型的新型工业化时期
2002年十六大提出“走一条新型工业化道路”，我国“新型工业化道路”强调的是增长模式的转变，“用信息化带动工业化”，而不仅仅是在重化工业的发展过程中导入新技术。
中国正处于工业化机器技术体系向信息技术体系的转型时期，既有传统的早期以投资拉动的工业化，也有依靠科技提高劳动力素质的索洛增长，当然也包括国家正在推进的信息化。如前文所述，以投资驱动的重化工业在后期将出现资本增密排斥劳动力的结果，创造新就业岗位的能力很差。(16) “十五”期间，一些人把“新型工业化”误读为“工业化进入重工业化的新阶段”，掀起发展重工业的热潮，1999年重工业产值占51％，2007年则上升至70％(17)，随着技术不断进步和资本有机构成不断提高，已经使就业状况恶化。而实现索洛增长的前提条件是增加人力资本投资和科技研究提高生产率，我国正在实施的“科教兴国”战略正是基于此理论，但需要一个较长的时间周期才能看到效果。同时，以信息化为载体的新增长理论提供的就业机会多集中在生产性服务业领域，对试图成为市民的农民的素质提出了更高的要求，对文化水平不高的劳动力就业的吸收能力不足。综合上述三种经济增长模式对劳动力的需求，可以认为，我国当前工业和服务业提供给普通农村劳动力的就业岗位将越来越少，这是我国“新型工业化”在效率和就业之间面临的两难困境。
所以，在当前中国工业化的技术体系已经变化的条件下，基于机器工业体系的城市化“S”型曲线和加速阶段规律的基础已然不适应中国面临的特殊发展环境，仍然盲目地以此为由推进城市化进程加速缺乏科学的依据。
四、城市化水平和速度不是越高越好
近年来城乡之间的各种制度和政策藩篱逐步被打破，城市化速度明显加快。1998～2007年城镇化率年均提高1.5个百分点。这一速度已经大大超出了政府部门和国内学术界的预期，不论是谨慎还是乐观估计。受到城市化加速理论的影响，国内众多研究机构和人员提出了对我国重要发展阶段的人口城市化水平目标。比较保守的预测是国务院发展研究中心“十五”计划课题组（2000年）：2010年45％，2020年55％，2050年70％；大多数预测则是比较乐观的(18)，2010年50％，2020年60％，2050年75％；也有少数激进的预测。(19) 根据以上城市化目标的乐观预测，如2020年60％的城市化水平，以2007年为基期，结合人口自然增长率，可以大致推算出平均每年新增城市人口都会在2000万左右，这意味着13年内城市人口至少要增加2.5亿人，而2007年世界上超过2亿人口的国家只有4个：中国、印度、美国和印度尼西亚。如此大规模的城市化进程必然对城市就业、住房、基础设施、环境等带来一系列的问题和压力。
（一）城市不是人类社会发展的唯一聚落形态
保护生物多样性是自然界追求的目标，文化多元性是社会发展所注重的。但在人类生存的聚落形态上，一些城市化主义者似乎一直在宣称要用城市文明替代乡村文明。
其实，对工业化和城市化的反思和批判一直就没有停顿过。在城市学科中，1976年美国地理学家波恩（J.L.Berng）根据西方发达国家“穷人住在拥挤的市中心，富人住在清静的市郊区”的现象，提出了“逆城市化”（counter- urbanization）概念，描述发达国家城市发展过程中城市社会的人口重心发生变化，城市社会的经济活动和政治影响力也由城市中心向外围地区转移的新特点。在中国，“逆城市化”问题在20世纪90年代初就因“大城市病”受到理论界关注，一度成为理论热点，但由于中国的城市化水平还远远低于发达国家，主张“城市化”的声音很快就压过“逆城市化”的声音。(20) 国外社会学者如德国哲学家哈贝马斯对工业化和现代化及其技术体系也予以批判。国内如清华大学秦晖认为：“现在我们国家真正的问题不在于城市化和所谓的复兴农村，而在于我们不管提倡城市化还是提倡复兴农村，往往都有忽视农民权益的现象，以至于我们往往用圈地来加快城市化。”(21) 又如专注于城市规划建设的两院院士周干峙强调，在城镇化过程中，除了农村人口向城市人口转化以外，还要包括生活方式的城市化问题，不能简单地看在城市里生活的人口数量，还要看他们的生活质量和生活方式是否具有城市应有的水平。又如一些关注“三农”问题的学者，质疑工业化和城市化过程中城市经济的发展空间和就业空间是否非常巨大，这个空间能不能将因此失地的大量待转业农民吸纳进来。(22) 温铁军是国内较早研究提出推进城乡一体化缓解“三农”问题的，但如今他不再认为城市化是必然选择，而强调“城市化是一种趋势，但并非必然趋势”。(23)
（二）我国的自然资源不足以支撑粗放型工业化基础上的快速城市化
随着工业经济迅速增长，城市化率迅速增长且势头不减，连续多年各类城市都投入巨额资金用于城市建设。但我国最近10年的快速城市化是建立在土地、能源、环境、水资源四个透支上的。一是粗放用地、囤积土地、盲目圈地等现象突出。全国2003～2007年建设占用耕地达79万公顷，按照这样的速度，我国到2020年要保护18亿亩耕地的底线在2010年就会突破。二是能源消耗增长过快，而利用效率低下，已成为发展瓶颈。2003年我国GDP占世界4％，而资源消耗石油占7.4％、原煤占31％、铁矿石占30％、钢材占21％、氧化铝占25％、水泥占40％。城市能源消耗快速增长的同时，还伴随着能源利用效率低下的问题。(24) 三是环境资源透支，生态环境问题在我国近20年中集中爆发出来，环境污染已经成为城市可持续发展的巨大制约。四是水资源短缺，城市面临水危机。2007年，我国655座城市中有420座城市缺水，其中114座严重缺水；全国近一半的城镇饮用水源地水质不符合标准；而且浪费严重，单位产品和生活用水量也比国外高。
中国城市化面临的这些问题，是世界上其他任何国家都没有遇到过的。因此，中国的城市化道路，决不能照搬国外城市化加速期的经验，只能根据自己的国情来决定城市化的模式与速度。早在十年之前，国家就提出经济增长方式的转变问题，即从粗放型的外延扩张式增长转变为集约型的内涵式发展，国家《十五计划》和《十一五计划》都把“结构调整和优化问题”作为经济工作的中心任务。但是，十五计划（2000～2005年）在经济总量目标超额完成的同时，结构转型问题并没有得到很好地解决。时至今日，中国的经济发展仍然摆脱不了粗放增长的惯性。如果不能扭转这种过度消耗资源的粗放工业化发展道路及与之相伴的快速城市化局面，我们将如胡锦涛总书记所说“无法向历史交代，无法向人民交代，也无法向子孙后代交代”。
（三）全球工业品需求趋于饱和且竞争加剧，城市提供就业岗位的能力有减弱迹象
尽管罗马俱乐部关于“增长的极限”被批判为悲观主义者的论调。但相对于当前全球日益饱和的工业品需求，我国钢铁、汽车、电器、化纤、轻工等大部分行业都存在产能过剩问题，我国的钢产量甚至超过了美国、日本、法国、德国的总和。而且我国劳动力密集型产品的市场份额正在被印度、越南、泰国等发展中国家蚕食。这标志着以追求“产量”的粗放发展方式接近顶点，必须进行转变，这也是十七大报告中主要讨论的问题之一，它意味着中国的城市化面临经济增长方式转轨和农民工就业的双重难题。作为一种未雨绸缪的准备，我们应该考虑工业化和城市化如何调整适应的问题。
针对当前国际需求下降和竞争加剧导致的中国工业产品出口受阻问题，有三种典型的应对主张。一是中国应该继续保持低成本竞争优势，如张五常先生在我国新劳动法出台之际发表的一系列批判文章指出，对中国广大农民工而言，有就业岗位是比收入水平高低更重要的。但在中国，以低劳动力成本生产的劳动力密集型产品大多是高资源和能源消耗性的产品，这是我国自然资源无法支持的。二是在劳动力价格优势下降的情况下，要通过提高劳动生产率及劳动者的素质进一步降低成本。(25) 这一措施的直接结果是“劳动力生产率提高”，意味着生产同等数量的产品只需要更少的劳动力，即导致大批工人失业，这实际上意味着工业化无法转移农业劳动力，也就无法推动人口城市化进程。三是调整工业产品结构，克服产能过剩，提高产品质量。这同样意味着需要通过一个时间周期提高劳动力的素质，采用技术更先进的机械设备进行生产，而且随着对环保的要求提高，大量的高耗能、低技术的乡镇企业、中小企业面临倒闭，农民进城务工的机会可能会减少。
国内同样考虑到，若我国出口下降趋势难以逆转，依靠什么力量保持经济增长。我国中央政府及时给出了4万亿投资的应急措施，地方政府提出的投资计划则数倍于中央政府。投资是需要土地承载的，按照2007年我国开发区工业地均投资强度约20亿元／平方公里计算，4万亿的投资共需要占用2000平方公里（300万亩）土地(26)，按农村人均耕地1.5亩计算，即200万农民永久失去土地，他们能够被转化为城镇居民吗？多年来的实践是，大多数失地农民并未稳定进入正规的工业企业，而是只能进入建筑业、餐饮服务业等暂时性就业行业或成为“三无”人员。由于并没有转换为市民身份，未解决农民入城定居，这种依赖不断重复投资的做法排斥了农民成为市民的可能。(27)
五、结论及政策建议
本文的主要结论是：城市化是我国经济社会发展的必然要求和长期过程，但由于地方政府实施赶超型的城市化政策，已经对我国的土地、能源等自然资源造成了巨大的压力，且在城市自身利益驱使下未能充分体现国家赋予城市化带动农村发展的重任。因此，需要在科学发展观的指导下，对现行城市化政策进行调整。
（一）需要循序渐进的城市化政策约束地方政府的赶超型城镇建设
一些地方政府往往过于强调城市化的速度，通过城市规划给城市化定指标，而且城市化建设“以物为本”而不是“以人为本”，在城市规划建设中过于强调形态表现。这是不尊重城市发展规律的做法，与党的十七大提出的深入贯彻落实科学发展观，以人为本，构建社会主义和谐社会，统筹兼顾，全面协调可持续发展思想相背离，是值得政策决策者、城市规划人员和全社会来共同反思的。建议：
1.鉴于我国农村人口基数巨大、城镇化与耕地保护矛盾突出，城镇人口就业压力巨大，资源环境承载力已接近饱和的基本国情，城镇化率的目标不一定非要像欧美发达国家那样达到80％的高水平，缩小城乡差距不应该完全寄托于城市化。(28) 因此，在编制国民经济和社会发展规划以及土地利用规划和城市规划时，不应该将城镇化率目标设计太高。
2.我国农村人口总量巨大，农村人口向城市转移将是一个长期过程而非毕其功于一役的速决战，应遵循时间和空间的辩证关系，不能急于求成。在资源和环境都受到极大约束的情况下，主动降低城市化速度指标，如每年增长0.5～0.6个百分点，或许比大跃进式的大干快上更符合经济社会发展的科学规律。
3.修改完善《城市规划法》。我国1990年4月1日实施的《城市规划法》主要强调了空间形态布局规划，但城市发展并不是基于图形的畅想，必须与经济、社会、文化、生态等功能规划紧密联系起来，需要摒弃脱离现实的、无法实施的形态规划模式。而且，在规划实践中部分规划师缺乏科学精神乃至独立人格，迎合地方领导意志，不经过深入调查、严格预测和论证就盲目提出城市发展指标和规划布局，这也是迫切需要进行规范的。
（二）调整“城市偏向”的城市化战略，实践城乡统筹发展思路
进入21世纪以来，党中央和国务院已经将解决“三农”问题提到突出位置，包括城镇化战略在内的一系列重大措施和政策正在制定和实施过程中，以实现城乡协调发展和共同富裕的目标。但一部分人对城镇化内涵认识不清，把城镇化发展简单地等同于城镇规模扩张。必须强调，城镇规模扩大只是城镇化发展的一部分而不是它的全部，不能再以剥夺农村资源来发展城市。因此，应该明确城市化是实现城乡统筹（重点是缓解“三农”问题）目标的手段，而不能本末倒置。建议：
1.显化并公平分担城市化和工业化的成本，改变以往主要由农村和农民承担成本、城市获得增值收益的模式。要尽快斩断城市剥夺农村的渠道，如农村土地增值收益转移、工农业产品价格剪刀差、财政支出过度向城市倾斜、农村金融资金过度流出等。
2.要防止部分地方以推进城市化为名推进城市现代化工程，而将城市化的重点任务——吸纳农民进城——置于不顾的境地。
3.必须改变目前城市化政策主要由主管城市建设的行政主管部门单方面制定的机制。城市化并不仅仅是动用城市资源，而是大量动用了农村资源，所以，应充分保障农村、农民和农业发展的权益。
4.在刺激内需的政策导向下，防止城市以支援农村的名义去掠夺农村宝贵的土地资源。而应实实在在地为新农村建设提供物质、技术以及就业等方面的帮助。
（三）需要及时制定与“新型工业化”相适应的“新型城市化”道路
党的十六大提出到2020年基本实现工业化，必须走新型工业化的道路。走新型工业化道路，推进城市化进程，最突出的矛盾和最大的难题仍然是农业、农村和农民问题。(29) 中国新型城市化道路应遵循工业化与城市化、农村与城市、农业与工业协调发展的城市化规律，推进人口、资源、环境协调发展的集约型、可持续的城市化进程。建议：
1.解决我国就业问题的最主要的措施应是大力发展服务业和小企业，而不是集中发展大型重化工企业。马克思论证资本有机构成不断提高的条件下就业状况必然趋于恶化，各国经验也证明重化工业创造就业岗位的能力很差，服务业和小企业才是新工作岗位的主要创造者。这一过程需要重点加强教育，使农村年轻劳动力能够转移到城市。
2.推进新型城市化要考虑城市化与区域经济发展相互促进，城市形态和功能布局应有利于资源节约和环境友好。如依托大城市发展若干城市群和城市带，最大限度地发挥其对区域经济的带动作用；推行紧凑型的城市化模式，以发展节地、节才和节水，实现城市的可持续发展；引入精明发展的理念，优化城市空间布局；推进城市间或者城市内部轨道交通为主的交通模式来促进城市群的形成和城市信息化；发展产业集群，实现产业竞争力和城市竞争力的双提高。(30)
3.平衡城市化占地和保护18亿亩耕地红线，集约节约用地型城市化是唯一的选择。真正做到城市化集约型发展就必须依靠提高生产要素的利用质量和利用效率，其中提高容积率是关键。这应该成为有战略眼光和大局意识的城市管理者和具备社会责任感的工商业投资者对历史及未来负责任的共识。
收稿日期：2009－11－09
注释：
① “城市化”和“城镇化”的提法在我国存在激烈的争论，前者重城，后者重镇。由于本文并不讨论究竟该发展城市还是发展小城镇，且二者均翻译为urbanization，所以不加以区分。
② 陈淮：中国城市化战略回顾与反思．见http://www.chinado.cn/ReadNews.asp?NewsID=481,2006/1/24.
③ 斯蒂格利茨．中国第二步改革战略[N]，经济日报，1998.11.13.
④ 中国科学院学部咨询评议项目《我国城镇化发展模式研究》咨询报告，2007年。
⑤ 中央党校周天勇教授认为：“仅仅以上工农产品价格剪刀差、土地、工资差和未上社保等几项，农民建国后为工业化和城市化提供的积累，最保守估计也高达30万亿！”改革开放以来“从农村征用了1亿多亩耕地，就是保守地按每亩10万元计算，高达10多万亿人民币”。详见：周天勇著《国家政策要对得起付出巨大牺牲的农民》，中国经济时报2007年07月11日。韩俊认为“仅改革开放以来国家通过土地征用从农村转移出的土地资产收益就超过2万亿元”。详见：《韩俊访谈：大陆2007年三农新政》，凤凰网，2007年1月31日。另外，陈剑波在北京天则所的演讲《人口迁移不足条件下的工业化和城市化》认为，农村的土地制度承担了整个工业化和城市化的成本，平均每年高达1万亿元。
⑥ 强调现代意义的城市化，是因为古代的城市多为消费性的或军事性的。
⑦ 需要说明的是，由于我国存在户籍制度，我们认为人口城市化（广义）由以下3个方面的人口构成：（1）彻底的人口城市化（即狭义的城市化口径），既在城市有稳定的就业岗位，又具有城市户籍；（2）被动的人口城市化，因为土地被征用等原因而获得了城镇户口但没有就业岗位；（3）不彻底的人口城市化，在城市获得了稳定的就业岗位，但仍然是农村户口。
⑧ 陆大道、姚士谋等计算从1990～2005年城市用地增长率与人口增长率之比为1.6∶1。见《中国城镇化进程的科学思辨》[J].海峡城市．2007(5):45.
⑨ 建设部部长：城镇建设土地浪费现象普遍存在[DB/OL].新华网，2006年7月14日，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-07/14/content_4833783.htm.
⑩ 吴向阳．中国可持续城市化：问题与建议[J].《经济研究参考》，2007年第27期。
(11) 吴良镛．建筑学的未来．北京：清华大学出版社，1999:4－6.
(12) 谷延方．重评圈地运动与英国城市化[J].《天津师范大学学报》，2008年第4期。
(13) 英、法城市化进程的特点及其对我国的借鉴[DB/OL].人大经济论坛http://www.pinggu.org/bbs/b54i387763p9.html.
(14) 数据分别来自《1989世界发展报告》、《2000年世界发展指标》和《2004年世界发展指标》。
(15) 吴敬琏：《中国增长模式抉择》，上海：上海远东出版社，2005年11月。
(16) 国务院发展研究中心李佐军估算：重工业部门每亿元投资提供0.5万就业机会，只及轻工业的1/3.
(17) 根据《中国工业经济统计年鉴2008》计算。
(18) 如国务院发展研究中心李善同（2001），国务院人口普查办（2005），中国人民大学陈甬军（2007），国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞（2008）.
(19) 如中国宏观经济研究会秘书长王建在“中国发展高层论坛2008年会”上提出2030年达到90％.
(20) 王旭．“逆城市化”论质疑[DB/OL].学术批评网，2002年11月21日。
(21) 秦晖．如何看待中国城市中的“贫民窟”。http://news.163.com/06/1127/09/30U47M1L000121EP.html.
(22) 陈勇勤．当代中国的农业问题[J].南京社会科学．2007(7):7－16.
(23) 温铁军．发展中国家的发展问题[J].中国人才．2008(2):16－23.
(24) 吴向阳．中国可持续城市化：问题与建议[J].经济研究参考．2007年第27期。
(25) 张秋亮．劳动密集型产业发展理论述评及展望[J].经济学动态．2007年第5期。
(26) 考虑到4万亿投资中有相当比例用于基础设施建设，其单位投资所需土地面积更大，意味着将占用更多土地，导致更多农民失去土地。
(27) 张立伟．在经济转轨背景下推进城市化：《21世纪经济报道》2007年10月20日。
(28) 如笔者的其他研究发现，我国改革开放以后，工农业产品价格剪刀差仍然存在，从1983年到2006年，农业生产资料价格涨幅是农产品价格涨幅的1.17倍，因此，工农业产品价格体系重构或许是更直接缩小城乡收入差距的做法。
(29) 中国社会科学院工业经济研究所课题组，新型工业化道路的主要特征（综合研究报告），2005.
(30) 2008年3月22日，国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞在“中国发展高层论坛2008年会”就“新型城市化”问题进行阐述，提出从五方面推进城乡统筹发展的思路。
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