关于内蒙古自治区残疾人社会保障情况的调查，本文主要内容关键词为：内蒙古自治区论文,残疾人论文,社会保障论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
残疾人社会保障，是指国家给予残疾人特别扶助以保障他们的基本生活权益的一种制度安排。根据我国社会保障内容的基本分类，残疾人社会保障应由残疾人的社会保险、社会福利(含残疾人就业)、社会救助和社会优抚等项构成。为研究残疾人社会保障体系中的社会保险和社会救助问题，我们对内蒙古自治区残疾人的社会保障情况进行了调查研究。本次调研的入户调查自2006年4月1日起至5月31日结束，调查采取分层次、多阶段、整群概率比例抽样方法，在全区抽取19个县(市、区)，76个乡(镇、街道)，共152个调查小区，平均每个调查小区420人左右，全区共调查了21499户、65247人，调查的抽样比为2.73％。根据调查初步汇总，被调查户中有残疾人的家庭共3672户，其中，城市1310户，农村2362户；各类残疾人共计4172人，其中城市1482人，农村2690人。以下分析以本次调查数据为基本依据，相关数据由基本数据推算得出。
一、内蒙古残疾人社会保障现状
(一)残疾群体的社会保障需求状况
在被调查的城市残疾人中，100％的残疾人有社会保险需求，但对养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险五大险种的需求程度不同，目前最迫切需要的是养老保险和医疗保险，他们认为这两大险种可以解决他们的老有所养和病有所医问题。此外对于城市最低生活保障、大额医疗保险和医疗救助的需求也十分迫切。
在被调查的农村残疾人中，对于农村最低生活保障和新型合作医疗需求十分迫切，对于农村社会养老保险，他们将在政府出台相关政策后，根据自己的缴费能力选择参与与否和缴费的数额，他们认为农村社会养老保险制度很好，但是如果需要缴费，他们会因为经济收入低而选择放弃。
(二)残疾人群体参加社会保险情况
这里调查了16岁及以上残疾人员参加社会保险的情况。被调研地区16岁及以上残疾人总人数为4008人，其中，城市1434人，农村2574人。根据调研统计数据推算，截至2006年底，全区参加社会保险的残疾人总数为12319人。但是残疾人社会保险各个险种的参保情况存在很大差异。
1.参加养老保险情况。被调研的16岁及以上4008名残疾人参加社会养老保险总数为416人，其中城市残疾人参加社会养老保险396人，农村残疾人参加社会养老保险20人。根据调研统计数据推算，内蒙古自治区残疾人的养老保险参保率仅为10.38％，占就业残疾人的32.65％，其中城市参保率为27.62％，农村参保率为0.78％，养老保险的参保情况城市好于农村。残疾人参加养老保险的参保率远低于健全人。主要是由于残疾人的就业比较困难，就业率仅为31.68％，在就业残疾人中，按比例安排就业和福利企业集中就业残疾人参保情况相对要好一些，但个体工商户和灵活就业的残疾人参保率很低，绝大多数没有参加养老保险。农村残疾人参加养老保险的比例很低，主要原因是由于旧的农村养老保险已在2000年根据国务院有关文件停办，而新型农村养老保险制度只是在个别地区试点，尚未普遍建立。
2.参加医疗保险情况。被调研的16岁及以上4008名残疾人参加医疗保险和合作医疗的总数为1065人，其中城市残疾人参加社会医疗保险378人，农村残疾人参加新型农村合作医疗687人。根据调研统计数据推算，内蒙古自治区残疾人的医疗保险参保率仅为26.57％，其中城市参保率为26.36％，农村参合率为26.69％。农村参合率低的主要原因是调研时新型农村合作医疗试点只在内蒙古自治区12个旗县开展，2006年底已在全区39个旗县开展。2007年新型农村合作医疗将在内蒙古自治区全面推开，农村牧区残疾人参合率将会大幅度提升。目前残疾人参合率为82.3％，35.4％的残疾人享受到了医疗费用补偿，合作医疗的报销比例为20％-30％。新型农村牧区合作医疗试点的开展，使试点地区农牧民残疾人就医状况有所改善，医药费用负担有所减轻，受到了广大农牧民残疾人的欢迎。
3.参加工伤保险情况。被调研的16岁及以上1434名城市残疾人参加工伤保险的人数为50人，根据抽样调查统计数据推算，截至2006年底，全区城市残疾人参加工伤保险的参保率为3.49％。
4.参加失业保险情况。被调研的16岁及以上1434名城市残疾人参加失业保险的人数为54人，根据抽样调查统计数据推算，截至2006年底，全区城市残疾人参加失业保险的参保率为3.77％。
5.未参加任何社会保险残疾人情况。在被调研的16岁及以上4008名残疾人中，未参加任何社会保险的有2853人，占71.18％。其中，城市978人，占被调查城市残疾人总数的68.20％，农村1875人，占被调查农村残疾人总数的72.84％。总体而言，城市社会保险的覆盖面大于农村，绝大部分残疾人没有被纳入社会保险制度中，他们的养老、医疗还只能依靠个人和家庭来解决，不能通过社会保险制度安排这一社会化机制来化解个人风险和困难。
(三)残疾人群体享受低保与救济的情况
残疾人社会救助政策主要包括最低生活保障、五保供养、临时救济和医疗救助等项目。截至2006年底，全区接受社会救助的残疾人达到53882人。
1.最低生活保障。1999年6月底，全区101个旗县所在地的镇全部建立并实施了城市居民最低生活保障制度。截至2006年底，全区城镇应纳入最低生活保障范围的残疾人有37788人，25831人已纳入最低生活保障范围，覆盖率达到68.36％。人均补差标准达到了96元。
2006年自治区政府出台了《关于建立农村牧区最低生活保障制度的通知》，决定在全区全面建立农村牧区最低生活保障制度。截至2006年底，全区农村应纳入最低生活保障范围的残疾人有30680人，15906人已纳入最低生活保障范围，覆盖率达到51.84％。
2.五保供养。2006年国务院颁布了修订后的《农村五保供养工作条例》，将农村五保供养纳入了公共财政保障为主的新轨道。截至2006底，纳入五保供养的残疾人总数为4157人，分散供养标准为每人每年不低于800元，集中供养标准每人每年不低于1200元。
3.临时救济。截至2006底，全区城镇接受临时救济的残疾人有8384人。农村接受临时救济的残疾人有31659人，临时救济的受益面达到22.25％。
4.医疗救助。2005年自治区政府办公厅下发了《关于印发民政厅等部门城市医疗救助试点工作实施方案的通知》，从2005年开始试点，2006年将试点旗县(市、区)由2005年的12个扩大到32个。自治区农村牧区医疗救助工作从2004年开始实施。截至2006年底，全区农村牧区残疾人全部被纳入了医疗救助范围，医疗救助的受益面达到35.61％。
二、内蒙古残疾人社会保障存在的问题
(一)存在政策缺位和政策真空
现有残疾人政策大多是一些纲领性文件和原则性的规定，对于残疾人社会保障有一定的指导性，但其过于笼统，加之缺乏相关配套措施的出台，使得很多规定没能细化，可操作性比较差，一些基层部门在处理具体问题的时候无章可循。
内蒙古自治区还没有出台有关残疾人社会保险的条例，只是简单的将残疾人纳入城镇健全职工的社会保险体系，由于残疾人存在特殊性，在劳动就业、工资收入、缴费能力和待遇需求方面都与正常人存在很大差异，特别是对于无业重度残疾人来说，情况就更加复杂，需要政府给予残疾人相应的补贴和政策优惠，提高其参保积极性和缴费能力。
农村牧区合作医疗目前面临的主要问题是受益面窄、补偿比例低等，解决农村居民看病难、看病贵问题的效果不明显。由于残疾人的医疗需求通常要大于正常人，所需要的医疗补偿更多，而政府对农村残疾人参加新型农村合作医疗的起付线、报销比例和封顶线没有特殊的政策规定，导致新型农村合作医疗制度对于农村残疾人的看病就医提供的保障十分有限，农村残疾人因病致贫、因病返贫的现象还时有发生。
现有社会救助政策只是简单的将残疾人纳入其中，但是缺乏对残疾人特殊需要的考虑。在救助对象的选择、救助项目、救助标准等救助政策没有向残疾人倾斜。由于残疾人劳动能力缺乏，就业能力差直接导致参加社会保险十分困难，所以更多的残疾人需要通过社会救助来提供生活保障。虽然目前困难残疾人基本都被纳入到了社会救助中，但是由于现行制度的救助水平比较低，一些残疾人的基本生活得不到保障。
(二)制度设计之间缺乏衔接和配合
与残疾人社会保障政策相关的主要包括康复、教育与职业培训、劳动就业、社会保险、社会救助等方面的内容。政府在制定这些政策的时候是由不同部门分类制定的，一个政策只解决一个问题，这就导致这些政策之间缺乏衔接和配合。另外政府对重度残疾和一户多残等困难残疾人的社会救助政策也缺乏系统性。残疾人的社会救助政策分散在不同的文件中，没有一个部门和一个政策来统一协调。事实上残疾人社会救助政策包括的内容很多，针对城市残疾人有城镇最低生活保障制度、贫困残疾人救助制度、集中供养、临时救济，针对农村残疾人有农村最低生活保障制度、五保供养、临时救济、定期补助、专项补助。此外还包括各级扶贫部门对贫困残疾人的扶持政策和针对城乡残疾人的医疗救助制度。这些政策政出多门，相互之间缺乏协调配合，在实际执行中存在互相推委和重复救助问题。
(三)现有政策的实施效果不是十分理想
政策执行力直接影响政策的实施效果，也直接影响残疾人的社会保障待遇水平。尽管现有政策对于保障残疾人的权益起到了一定作用，但是也存在着一些问题，导致残疾人的满意度不高。
1.保障标准偏低，未实现应保尽保。从调研的数据分析可以看出，残疾人的社会救助力度、最低生活保障金、救济金标准都很低，有的甚至连基本生活都不够，即使是在这样保障标准很低的情况下，也未能实现应保尽保。很多有困难的残疾人至今仍游离于社会保障体系之外。由于现行最低生活保障制度缺乏对残疾人的特殊考虑，而残疾人在实际生活中用于医疗、辅助器械购置等方面的支出与健全人相比要高出许多，有些甚至是最低生活保障标准的几倍。现行最低生活保障线制度的单一结构把贫困家庭的复杂情况简单化，没有考虑每个家庭成员的具体情况，统一按一个标准执行，操作起来比较容易，但针对残疾人、老年人、儿童等不同贫困群体缺乏最低生活救助政策。残疾人社会保险的参保率仍比较低，特别是农村残疾人，除参加合作医疗的比例相对较高外，其他保险项目几乎为空白。而且农村合作医疗对农村残疾人的保障力度明显不够，由于存在较高的报销门槛、比例限制、手续繁杂等原因，导致广大残疾人得到的实惠不是很多。此外，城市残疾人的参保也存在一些问题，福利企业集中就业和按比例安排就业的单位参保情况相对个体从业、灵活就业残疾人参保要好一些，但是情况仍不容乐观。
2.政策执行的力度不够。政府对已经出台政策的执行情况缺乏定期的监督和检查及必要的指导，导致政策在基层具体实施的过程中存在一些漏洞，一些基层政府部门由于存在对上级政府政策的理解偏差，政策执行与政策制定的初衷相背离。由于各地经济发展水平不同，一些地方财政转移支付能力比较弱，使得最低生活保障制度在部分地区未能实现应保尽保，即使纳入低保范围的，其保障标准也明显偏低。劳动保障部门对用人单位的监督检查不够及时，使一些企业存在着违反最低工资规定，欠缴残疾职工社会保险的违规现象，损害了广大残疾职工的劳动保障权益。残疾人的教育、职业技能培训、就业指导工作也存在执行不到位的问题，导致残疾人的受教育水平很低，文盲率很高，缺乏就业技能又直接导致残疾人就业率不高，因而残疾人参加社会保险的参保率难以提高。这些问题的存在使政府投入的财政资金未能发挥应有的作用。
3.对残疾人养老问题的重视不够。随着人口老龄化的趋势越来越严重，政府、社会和群众都面临着人口老龄化带来的严峻挑战和考验。随着家庭的核心化和小型化，“四二一”家庭成为家庭的普遍形式，传统的家庭养老功能开始弱化，而新的养老形式尚未完全建立和普及。根据调研掌握的情况，自治区60岁以上存在养老需求的残疾人占残疾人总数的43.72％。这也就说明了残疾人的人口老龄化程度要高于正常人。残疾人的养老存在着潜在的危机。虽然通过社会保险和社会救助制度等社会保障制度可以化解个人和家庭的养老风险，但是目前残疾人养老保险的覆盖面十分有限，加上人口老龄化的因素，享受待遇的人数与缴费人数的比例越来越高，养老保险基金入不敷出。如果把所有残疾人的养老都依靠社会救助来解决，一方面导致政府财政的压力增大，另一方面这种保障不稳定。
4.企业的困难与残疾人本身的问题。一些福利企业由于经营的是微利项目，盈利水平比较差，确实存在无力支付残疾职工社会保险费用的问题。这是企业的实际困难，如果政府没有相应的政策的扶持和帮助，企业通过自身很难解决。还有一些按比例安排就业的企业，存在着歧视残疾人的现象，不给残疾职工缴纳社保费。一些用人单位弄虚作假，虚报安排残疾人就业人数，骗取集中使用残疾人的用人单位享受的税收优惠等扶持补贴政策。自谋职业的残疾人由于收入水平低和收入不稳定等因素，也难完全依靠自己参加社会保险。一些残疾人缺乏自强、自立精神，存在对政府“等、靠、要”的思想，由于参加社会保险需要个人尽缴费义务，他们平时已经有了不尽任何义务就能享受政府救助的福利惯性，所以对于参加社会保险表现出的态度不是很积极。
(四)政府对残疾人社会保障事业的财政投入不足
近几年内蒙古自治区经济高速增长，GDP和财政收入都保持了高位增长，而对残疾人事业的财政投入却没能显著增加。残疾人教育水平和职业技能低、就业困难，收入比较低，很难承担社会保险的缴费义务，现有扶持残疾人参加社会保险的政策仅仅规定了残疾人就业保障金有节余的地区，可以用残疾人就业保障金对交纳基本养老保险确有困难的城镇贫困残疾人给予适当补贴。而就业保障金的主要用途是促进残疾人就业，并非残疾人参加社会保险的专项补贴资金，在实际操作中，受资金征缴和支出情况等不确定因素的影响，导致缺乏制度化的保障，一些部门出于自身利益的考虑，在实际操作中随意性比较大，用于残疾人参加社会保险的补贴资金来源缺乏长效机制。没有出台具体的扶持个体工商户、灵活就业者、“4050”人员和零就业家庭残疾人参加社会保险的补贴办法和优惠措施。对重度残疾和一户多残人员缺乏必要的医疗保险缴费支持和医疗救助，而这部分人普遍存在因病致贫和因病返贫现象。残疾人参加社会保险缴费困难是一种十分普遍的现象，因而政府对于残疾人的社保缴费补贴就显得十分不足，使残疾人社保的扩面工作举步维艰。对于缴纳就业保障金和缴纳社会保险有困难的企业，政府也没有相应的补贴政策出台，以及安排相应的财政资金来补贴欠缴部分。
三、完善内蒙古残疾人社会保障制度的对策建议
(一)扩大残疾人就业，提高其社会保险的参与能力
由于我国实行职业关联型的社会保险制度，同时社会保险实行国家、单位、个人三方筹资机制，而广大残疾人就业能力比较低，加之一些企业对残疾人就业排斥，导致残疾人的收入水平很低，没有参加社会保险的缴费能力，游离于社会保险体系之外。所以，扩大残疾人就业，提高其收入水平，是提高残疾人社会保障参与能力的关键所在。
(二)统筹协调城乡残疾人的社会保障
必须针对当前残疾人所面临的实际社会保障需求和社会经济发展程度以及残疾人的收入水平来制定相应的政策，实现残疾人社会保障的城乡统筹。使残疾人不论在城市还是农村，不论是农村转移到城市，还是从城市返回农村，不论是在城市之间流动还是在农村之间流动，都能被城乡统筹的社会保障安全网所覆盖。
(三)建立社会保险与社会救助相结合的残疾人社会保障体系
社会保险和社会救助制度是现代社会保障制度的重要内容，只有两者相互配合，才能为残疾人提供全面的经济保障。但两者又是有本质区别的。从保障对象来看，社会保险保残疾劳动者，社会救助保生活在最低生活保障线以下的残疾人。从保障水平看，社会保险保障残疾人的基本生活水平，社会救助保障最低生活水平。从资金来源看，社会保险基金以个人和企业缴费为主，政府适当补助，社会救助完全依赖政府财政拨款和社会捐款。可见，并不是所有的残疾人都能被社会保险覆盖，相当一部分残疾人由于没有就业和缺乏缴费能力而未被纳入到社会保险的保障范围，只能依靠政府的社会救助维持生活。同样，并不是所有的残疾人都能享有社会救助，就目前各地区财力来看，只能保障贫困残疾人的基本生活和大病救助。而且残疾人由于收入水平的不同，对社会保障的需求层次也不同，对于就业残疾人而言，他们更多的是需要社会保险来解决他们的后顾之忧。而对于困难残疾人而言，根本没有能力参加社会保险，他们更多的是需要政府的社会救助来维持最基本的生活。社会救助是残疾人社会保障的一个重要的制度，若是离开社会救助，部分残疾人便无法维持最低限度的生活，对贫困残疾人而言，它是第一道也是最后一道生存线，无论社会保险如何发展完善，都不能代替社会救助在社会保障制度中的基础性作用。因此，残疾人社会保障体系需要社会保险与社会救助相结合。
(四)残疾人社会保障体系的层次推进
残疾人社会保障制度的建设有其特殊性，与健全人社会保障制度所遵循的权利与义务对等原则不同，残疾人社会保障制度本身需要各级政府的财力支持，这就需要考虑地方经济的发展情况、社会保障制度的建设情况和不同类型残疾人的实际社会保障需求和自身参与能力。因此，残疾人社会保障应区分地区、人群、保障项目，采取层次推进的办法，逐步建立和完善。
(五)残疾人社会保障资金的筹集渠道及资金管理
残疾人社会保障要坚持以政府为主导的工作模式，形成新时期发展残疾人社会保障事业的长效机制。要广开筹资渠道，实现资金来源多元化。一方面，政府要把残疾人事业工作经费列入财政预算，并根据残疾人事业的需求和财力的可能，逐步加大投入力度。另一方面，为了弥补目前社会保障金投入严重不足问题，建议采取以下办法解决：一是进一步加大财政支出结构的调整力度，每年财政预算安排要保证残疾人社保补助支出，并及时拨付，在保证财政预算基本支出的前提下，预算超收财力有结余的部分要逐年提取一部分用于补充残疾人社会保障资金。二是制定和完善促进慈善事业发展的优惠政策，鼓励引导企事业单位、社会团体和个人向慈善机构捐赠。三是对按比例安排残疾人就业及征收残疾人就业保障金政策应大力推行，扩大其覆盖面，加大征收力度，残疾人就业保障金有节余的地区，可以用于残疾人社会保障补贴。要建立以最低生活保障制度为核心的城乡统筹的残疾人社会救助体系。从制度建设看，要加大各级财政对农村最低生活保障制度的支持力度，逐步扩大覆盖面和提高保障标准，并充分考虑农村低保与城市低保制度的可衔接性。从资金保障方面看，应该坚持各级财政合理分担的原则。中央财政和自治区财政应该负主要责任，承担主要的资金，地市级财政负次要责任，区县财政负一定责任。
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